研究美国、澳大利亚水权管理经验与我国跨流域调水模式

三、美国、澳大利亚水权管理的经验

美国、澳大利亚不断完善水权制度，积极促进水权市场建设。但是，为保证水权交易的有序进行，政府明显加强了水权管理，确保经济用水和生态用水的安全。

1.积极开展水权市场建设

美国很早就存在水权和水权交易制度，并在跨流域调水实践中加以广泛运用。1922年，《科罗拉多河协议》形成了水权分配方案。根据记载，下游的加利福尼亚州、内华达州和亚利桑那州总共获得了750万英亩英尺的用水权。1928年，《波尔得峡谷工程法》再次进行了水权分割，其中加利福尼亚州获得440万英亩英尺水权。加利福尼亚州于1931年通过《七边优先权协定》，继续分割自己的水权份额。20世纪90年代末期，联邦政府颁布《科罗拉多河规则》，又一次规定了加利福尼亚州水权限额，促使在2002年该州同意购买帝国灌区160万英亩英尺水量，并且以更高的价格出售给加利福尼亚州南部。

美国西部地区干旱缺雨，各州在确立水权私有制的基础上，都认可水权是财产权，而且是独立于土地权利之外的财产权。加利福尼亚州水法明确规定，水资源为州所有、是该州全体人民共同的财产，州政府根据公共信托理论对水资源进行管理。政府、企业等都可以参加水资源管理、开发和利用，并且分工合作、相互协调。取得水资源应依法交纳水资源费，水费由州政府指定的部门收取。水权交易主体交纳水费，按照相关要求办理手续，就可以进入水权交易市场从事水权的买卖。加利福尼亚州依靠水银行完成水权交易，优化跨流域调水资源的配置。水银行根据年度、季节来水状况制定水权交易策略，在充分把握用水水量余缺信息的基础上，充当水权交易的媒介，将年度可调水量分为若干份额，采用股份制方式加以管理。存在水权结余的用户可以转让水权，从中获得相应经济利益；缺水用户可以投资购买水权，获得可供利用的水量。水银行促进了水权市场的运作，水权价格唤醒了用水户节水意识，激发了用水户节水的自觉性、主动性，促进了水权流转及水资源合理再分配。在加利福尼亚州，“1991年，45天内水银行竟买到了10亿m³的水，其买入价为10美分/m³，卖出价是14美分/m³。”^[80]水银行是水权交易新的形式，创新了市场化水权管理的具体方式。

在澳大利亚，水资源被明确规定为公共资源，法律规定水权与土地权利相分离，由州政府所有，州政府负责管理和分配水权。20世纪80年代，由于水资源稀缺日益严重，可以分配的水量日渐匮乏，一些地区事实上已经不存在可用于分配的水量，用水户从政府那里申请新水权变得不再可能，只有依靠水权市场获得所需要的用水量。1995年以后，维多利亚州北部出现了水权的拍卖，州政府不再受理新水权的申请，需要水权的用户到水权市场中获得。水权交易形式可以不同，如临时的或永久的水权交易；州内的或跨州的水权交易；部分的或全部的水权交易。目前，澳大利亚水权交易已经在各州推行，水权市场逐步成熟，交易额不断攀升，水权管理制度日益完善，水资源配置效率大大提高。

2.强化政府对跨流域调水的管理

美、澳等许多国家都十分重视政府对跨流域调水工程的管理，从工程投资建设、管理机构与职责、水量分配到监督协调机制等，都出台相应的法律法规加强管理，并切实保证执法的有效性。美国跨流域调水工程的建设规划，要得到联邦或州立法机构批准，批准后必须按规划实施，不得随意更改。调水工程投资、建设和运行的全过程都受到严格管理与规范。美国许多州起草了跨流域调水法，跨流域调水都是按本州现有的允许程度提出的。

在美国水权市场建设的过程中，政府对水量分配、水权交易范围等作出了明确规定，为跨流域调水沿线水权交易提供了强有力的法律保障。由于调水水权交易涉及到许多非常复杂的问题，常常需要公私各方反复协商，为提高协商效率，协议往往采取联邦或州立法的形式，确保各方能够迅速达成协议并坚决贯彻执行。^[81]与此同时，政府通过宏观调控，推进水权市场发展。水银行大多是由政府发起的，政府掌握水银行中一定份额水资源，运用市场机制调剂水量余缺，实现水资源优化配置。在加利福尼亚州，水银行成功应对了干旱带来的缺水问题。通过水权交易，使水资源流动到最为需要水的地区，解决了该州水资源短缺问题。政府在跨流域调水工程建设的资金保障方面也起到了重要作用，一方面，政府通过拨款和提供低息贷款加强资金保障；另一方面，政府通过发行债券拓宽资金筹集渠道，这是美国跨流域调水工程建设资金筹集的重要方式，购买这种债券还可享有免税的权利。美国政府在调水工程资金筹集上有许多政策优惠与保障，是跨流域调水工程建设和管理顺利进行的重要原因。

澳大利亚还通过信息化建设加强水权管理。雪山工程全部工程系统实现现场无人值守，通过在调水工程中广泛应用水资源信息监控与数据采集计算机自动化技术，把现场实测信息传达到监控中心，并把市场运作系统与工程监控管理系统相联接，对全部工程实行计算机监控与运行管理。现代化的调水工程调度管理体系，不仅有利于随时掌握工程运行状况，而且减少了运营成本。

3.重视跨流域调水的生态环境保护

跨流域调水工程既是重要的水利工程，又是非常复杂的生态系统工程。美国政府非常重视跨流域调水管理中的生态环境保护问题，为预防和修正跨流域调水带来的不良影响，颁布了《中央河谷工程改良法案》、《苏森湿地保护与恢复法案》等一系列法律法规，提升了生态环境保护的地位，使拯救鱼类、野生动物的生存环境与发电任务同等重要。

美国加利福尼亚州1991年修订水法，突出了保护生态环境的内容：加强湿地保护；保护鱼类、野生生物的生存环境；保持水质；满足人们对水上娱乐的需求。如果水权是合法交易而获得的，自然人、法人都可以持有生态水权。任何新的水权需要获得批准时，水权管理部门便通知渔业部门，由该机构先考虑是否预留生态水权或满足水上娱乐需求的问题。^[82]水权管理部门结合渔业部门意见，最终决定是否颁发水权，或在水权许可时附加生态用水和娱乐用水要求。^[83]

在澳大利亚，生态环境用水得到优先保障。无论何种形式的水权交易，都以对水资源承载力、水环境承载力影响最小为前提。跨流域调水工程从规划、建设到运行，不惜投入大量人力、物力和财力，对调水工程进行环境影响评价与分析，找到行之有效的解决方案，预防跨流域调水产生的负面影响，以求达到调水工程环境保护的满意效果。

【注释】

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