国家高新区管理体制创新，南京高新区研究

5.3.3　管理转型

国家高新区管理体制是在充分吸收国外先进高新区建设和发展经验的基础上，从中国行政体制实际出发，不断探索、改革而形成的。目前，国家高新区大多采取政府派出机构的管理模式，取得了较大的成绩，在管理体制方面也不断地进行了创新。但是，在建设创新型园区的发展过程中，国家高新区在管理体制方面存在着制约国家高新区进一步发展的一些因素。如何做好国家高新区管理体制机制的创新，成为建设创新型园区过程中的一项重要任务。

1）国家高新区管理模式分析

美国加州大学伯克利分校教授卡斯特尔和霍尔（Castells and Hall，1994）依据“三元参与理论”，将高新区的管理体制划分为四类：政府管理型、大学和科研机构管理型、公司管理型、协会管理型。宁越敏（2002）根据以上两位教授的划分，进一步将国外高新区的管理体制归纳为政府直接管理型、政府与大学及企业协作管理型和公司运作型三种模式。代帆（2001）总结了国家高新区的管理模式，认为我国国家高新区的管理模式可以归纳为三种基本类型。一是准政府的管委会体制。管委会作为政府的派出机构，其主要职责是经济开发、规划建设和管理，为入区企业提供服务，拥有一定的行政审批权。因此，其机构和人员编制比行政区管理体制要精简得多。这种管理体制主要适用于人口较少、相对独立的新开区，大部分高新区在建设初期采用这种模式。二是高新区与行政区管理合一的管理体制。其特点是高新区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子、一套班子，内设机构基本保持行政区的管理机构的编制和职能。这种模式主要适用于整个行政区域作为高新区，或是高新区在成熟期。三是以企业为主的开发体制。在这种模式中，开发主体不是一级行政组织或政府派出机构，而是由开发商来规划、投资开发和管理。

开发模式有两种类型。一是政企合一的开发模式。这一体制的特点是高新区管委会具有管理者与开发商的双重功能，管委会与开发总公司实行两块牌子一套班子或交叉兼职。采用这种模式，办事效率较高，管理者的能动作用较大，不少高新区采用这种开发模式。但容易产生政企不分、机构膨胀、内部职责不清的问题。另一种模式是政企分离的开发模式。管委会只负责行政审批、管理和制定政策，开发经营由开发总公司独立承担。如苏州工业园区实行完全的政企分开模式，园区管委会作为管理主体，不直接从事园区的开发经营，中新合资开发公司负责开发经营。管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商。这种模式下的机构比较精干、权责明确，在进行大规模成片开发方面有比较明显的优势。

2）国家高新区管理体制存在的问题

1988年4月，南京高新区由江苏省、南京市政府共同创建，因此成立了由省、市政府领导及相关部门领导组成的协调机构——管委会。管委会下设办公室、发展总公司、建设总公司，分别负责园区的行政事务、招商引资和规划建设工作。1991年3月，南京高新区被批准为国家高新区后，由南京市负责管理，成立了南京高新区管委会、南京高新技术经济开发总公司，作为南京市的两个正局级单位分别负责园区的行政事务和招商引资、规划建设、社会事务。两个平级单位共同管理园区，难免矛盾冲突，影响发展。1996年1月，园区机构调整，实施南京高新区党工委、管委会、总公司“三块牌子、一套班子”的准政府管理模式。随着园区空间的不断扩张和经济总量的明显增加，行政事务和社会管理事务显著增加，为解决园区发展的瓶颈问题，2006年3月，南京高新区和浦口区决定实施“园区带街”，将盘城街道划归高新区代管。2007年3月，作为改革的探索，高新区实行“政企分开”的运作机制，高新区党工委、管委会作为准政府机构负责行政事务，总公司作为企业相对独立运作，负责招商引资、开发建设、企业服务等。2010年8月，南京高新区与浦口区全面整合，将高新区周边的泰山、沿江、盘城三个街道划归高新区代管，同时高新区党工委、管委会、总公司再次调整为“三块牌子、一套班子”，充分构建了较完整的行政事务及文化、教育、城建等社会事务管理机构。

从南京高新区管理体制的演变过程可以看出，我国国家高新区管理体制的基本模式是伴随着社会主义市场经济体制的形成，经过新、旧体制的不断碰撞，不断调整而逐步形成的，由于对改革的认识不同、各地的发展情况不同，国家高新区的管理体制机制必然存在着与建设创新型园区不相适应的问题。从南京高新区管理模式的研究来看，现有的国家高新区管理体制存在着以下问题。

一是国家高新区的行政主体地位不明确。虽然部分省市已经由地方人大通过或以政府令的形式制定出台了关于国家高新区的地方性法规，其法律地位问题得到了一定程度的解决。但是，大部分国家高新区仍缺少行政执法的主体资格，不能建立强有力的行政执法体系，使管委会无法在环境建设、减少行政审批、提高办事效率、保护高新技术企业合法权益等方面发挥其应有的作用。行政主体地位不明确，已成为制约国家高新区建设创新型园区的重要因素之一。

二是管理权限授权不够、落实不足。高新区管委会作为地方政府的派出机构，虽然多数拥有所在市的市级经济管理权限，但在实际运作中，关键权力往往不能完全下放给高新区，致使国家高新区在产业规划、土地征用、人才引进、资金融通等方面受制于所在地方的其他相关部门和有关政策条文的制约，所授权力落实困难，得不到有效调度和合理发展。由于权力、利益、责任划分等方面的问题，国家高新区管委会与区外原有体制的摩擦时有发生。不少国家高新区内部门派驻机构的运行机制常与国家高新区内设机构不合拍，出现矛盾和扯皮现象，导致国家高新区的管理体制在运行过程中出现了种种困难。

三是少数国家高新区出现了体制上的“复归”。大多国家高新区在建设发展过程中根据高新区的发展阶段和特点，初步建立了适应社会主义市场经济体制的管理体制，并且不断地进行体制机制的创新。但是，由于在实际运行中遇到了一些高新区自身无法解决的困难。如地方政府部门要求上下对口时，一些高新区把已精简转变的政府职能又改回去，不断增加机构设置和人员编制，形成部门林立、办事复杂、机构臃肿的体制“回归”现象。还有的国家高新区用人制度改革缓慢，人员选调未能向社会公开招聘，而是照顾关系，导致高新区管理人员整体素质不强，人才结构不尽合理，严重影响园区的建设发展。

四是社会中介服务机构的地位和作用不充分。虽然人们都认识到了在高新区的发展过程中社会中介服务机构所应有的地位和作用，不少国家高新区也成立了诸如行业协会、商会，以及金融、投资、证券、贸易、法律、会计、审计、知识产权、合同仲裁等各种中介服务机构，但很多国家高新区内的中介服务体系的地位还是没有得到充分的肯定，没有充分发挥它们在产业发展、行业管理、环境建设、投融资服务等方面的积极作用。行政机构和中介机构抢活干，把本该由社会和市场做的事，变成管委会的职责。这既未能发挥社会中介服务机构的职能，还造成管委会人员工作负荷的无谓加重，一定程度上也影响了园区行政效率和服务质量的提高。

五是对国家高新区管理体制的政策研究及制定不及时。适用不同地区特点和高新技术产业发展的要求，各地的管理体制在不同阶段不同层次上是有很大区别的。比如在西部地区，大多实行比较集中的管理体制，国家高新区也希望具备更多的职能，使区内企业在区内就能解决尽可能多的问题。而在沿海地区，市场化、社会化及开放度相对较好，园区的很多工作可由市场相关部门和社会力量来完成。如苏州高新区就实行一种相对开放的模式，园区采用的完全是一种基本具有行政区划职能的新区政府，功能齐全，园区管委会可代办企业大量的对外事务。根据上述不同的情况和特点，对国家高新区出现的管理模式多样性的状况，应加强政策研究，进行分类指导，选择合适的管理体制和机制，这是那些潜力还没有得到充分发挥的国家高新区要加快发展中的一个重要问题。

3）国家高新区管理体制的发展趋势

随着国家高新区的发展及其功能转型，国家高新区的管理体制也随之变化，目前主要呈现以下几个趋势。

一是随着园区范围的扩大及功能的多元化，从准政府向行政区体制转化。经过20年左右的发展，不少国家高新区的规划用地已基本布满，需要扩大规模；一些独立的新开开发区已经由原来单纯的制造加工生产区转向工业、生活和商贸结合的综合区。从单纯的经济功能转向城市功能。因此，原有准政府管理体制已不太适应功能多元化的需要。目前，已有不少国家高新区的管理体制开始从准政府体制向行政区管理体制转变或整合。如苏州、无锡、常州高新区都转为行政区政府。

二是知识管理成为管理体制创新的关注点。当今世界是一个充满知识的世界，知识已经成为第一发展要素。在以知识为主要资源的经济中，是否具有创造、传播、使用知识的能力已成为一个企业、一个区域生存发展的决定因素，园区加强对知识的管理势在必行。为建设创新型园区及作为园区企业的宏观管理者，必须适应知识经济时代的要求，创建知识管理型高新区，为园区企业及区域经济的壮大而进行管理体制的转型。

三是随着开发区层次和数量增多、竞争加剧，开发区从分散管理转向集中管理。目前，我国不仅有国家高新区、国家经开区，还有许多省、部级甚至市级的各类开发区，为避免同城开发区的恶性竞争，加强宏观管理和区域资源的合理配置，不少地区开始把分类的开发区逐步集中起来管理。如哈尔滨市把哈尔滨国家高新区和哈尔滨国家经开区整合为哈尔滨国家开发区；北京市将分散在各区县的主要开发区、科技园区集中统一在中关村科技园管理下，形成中关村科技园区“一园十区”的现象。广州开发区在其发展过程中不仅对各类开发区进行了集中与整合，还与行政区进行整合。表5－10是广州开发区“五区合一”的发展历程，可以集中体现国家开发区整合发展的各种模式。整合后对外统称“广州开发区”。“五块牌子、一套管理机构”，由广州开发区管委会统一管理，管委会下设13个工作部门和2个群团机关，行政编制225名，对“五区”实行职能全覆盖，实现了“集中精简、灵活高效、亲商务实”。近年来广州开发区的经济总量基本上保持每两年翻一番，经济社会实现了跨越式发展。广州开发区已发展成为华南地区乃至全国外商投资的首选区域之一，开发区地区生产总值和财政收入等主要经济指标连续6年位居全国国家开发区前列。

表5－10　广州开发区“五区合一”的整合过程

续表5－10(www.xing528.com)

四是国家高新区与其他开发区之间的竞争已从优惠政策的竞争逐步转向制度竞争。过去，开发区主要靠基础设施条件和优惠政策吸引投资者。随着外资实施国民化待遇以及各种园区优惠政策的趋同，优惠政策的竞争已趋弱化。园区间吸引投资者的竞争已经变成制度创新、政府效率、服务体系的竞争。先进高新区在制度建设和转变政府职能方面正开展“比、学、赶、超”的竞争。如北京市出台了“中关村科技园条例”，上海市出台了“张江科技园区发展的若干规定”等。

4）基于知识管理理论的管理体制机制创新

国家高新区管理体制创新与园区建设创新型园区的关系是极其紧密的。科学地构筑适应园区转型发展、富有生机和活力的新型管理体制机制，应作为国家高新区管理体制改革与创新的根本任务和目标。从建设创新型园区的目标来看，国家高新区的管理体制机制创新应以知识管理为理论基础，力求体制和机制创新。

（1）知识管理理论

“知识管理”一词最早是由美国恩图维星国际咨询公司提出的，之后不同的学者提出了不同的见解。借鉴国内学者的观点，结合知识管理的内涵，王军（2008）认为知识管理是运用现代管理的原理与方法，从组织—环境、人—技术两个方面入手，采用技术、经济、人文等手段及其资源本身，使知识对其他生产要素进行渗透、协调与激活，并进而创造所需的新知识的过程。它能有效整合组织整体资源，从而提高组织整体适应性和创造能力，有效地保证组织目标的顺利实现。

知识管理型政府是一个全新概念，是对传统政府管理模式和管理方法的重新调整和定位。目前，尽管人们对知识管理及政府知识管理的认识和探索还有一个过程，对知识管理的概念和内涵还没有形成一个统一的认识，但国内外已有不少学者对知识管理进行了较深入的研究。刘寅斌、刘杰（2004）认为，知识型政府通过电子政务系统所提供的大容量政策采集、数据分析、知识应用和知识创造，为政府精确、有效地实施决策提供了强大的技术支撑和信息保障，将政府管理模式从事务操作型转变为知识智能型，从根本上提高了政府的决策能力和决策水平。张其春、郗永勤（2005）认为，知识型政府是通过知识管理来带动政府的创新服务，提升执政能力和政府效能与竞争力的政府，是一个以知识的吸收、开发、应用、创新为基础的国家政权体系中依法享有的行政权力的组织体系。王家斌、佟玲（2007）认为，知识管理型政府，是指通过实施知识管理来带动政府管理创新、服务创新，提升执政能力、政府效能和竞争力的一种学习型组织。它是一个以知识的收集、组织、共享、运用、创新为基础，通过对个人价值、组织行为、制度创新与再造来实现公共利益最大化的国家政权体系中依法享有行政权力的组织体系，其核心价值在于知识应用。政府作为一个知识系统，通过与外界进行知识交流与沟通来获取知识，同时对知识进行管理并将知识有序地向外扩散，从而实现共享。建设知识管理型政府要将全面实施知识管理作为基础，扩大开放性，与外界进行动态性的知识系统交流沟通，进而实现最大的利益。伴随着知识经济的到来，传统的政府管理模式在知识经济时代遇到了极大的挑战，创建知识管理型政府已成为当代各国政府改革的基本趋势。因此，国家高新区应在建设创新型园区的过程中，积极进行体制机制创新，极大地促进国家高新区管委会的宏观协调能力、服务能力和创新能力的提高。

（2）高新区管理体制机制创新

建设创新型园区的目标，要求国家高新区必须深入推进体制改革和机制创新，按照知识管理的新要求，全面提升管理水平和服务功能，进一步加强对高新技术企业的培育、扶持和引导，辐射、带动区域经济发展，探索和实践新型管理体制和运行机制。因此，国家高新区应在下述五个方面进行改革和试验：

一是在领导机制上，实行“事权集中，管理统一”。创办国家高新区的实践证明，赋予国家高新区较大的经济与社会管理权限，支持国家高新区在管辖的区域内自主进行改革创新是促使国家高新区快速发展的重要因素。在知识经济时代，国家高新区应保持这种优势。首先，国家高新区的上级党政机关，应合理地划分事权，尽可能地把本级政府所有的经济、社会管理权限交给或委托国家高新区领导机构，一些不便下放的权限也应通过合理变通的办法，使国家高新区领导机构拥有较大的决策权、处置权，从而提高决策及实施效率。其次国家高新区领导机构要对管理机关的人、财、物实行统一管理，对区域范围内的经济和社会事务统一管理。当然，实行区域内的统一管理，并不是排斥上级机关对国家高新区工作的指导、监督。上级机关对国家高新区工作的指导、监督应当是宏观上的、战略上的，而不是具体的事务性指导。对比台湾地区新竹园区与大陆国家高新区的管理模式，不难发现大陆国家高新区领导机关的多头、上级部门繁多（图5－21）。

图5－21　台湾地区新竹、大陆高新园区管理体制的比较

二是在管理机制上，实行“机构精干，办事高效”。目前大多数国家高新区的管理机构是以政府派出机构——管委会的形式出现的，少数国家高新区采用企业——总公司的形式或管委会与行政区政府合署办公的形式。在一些国家高新区实行三块牌子、一套班子的“三合一”，这是机构和人员相对精简的管理办法。一些国家高新区由于管辖的区域面积较大、社会事务繁重，可以适当充实社区管理方面的机构人员，同时强化企业和社会中介服务机构的作用，以防政府机构不断扩大。我们认为，国家高新区的管理体制要与其发展目标定位、发展阶段相适应。如果其功能定位为科技园区，则采用“三合一”的混合型模式，以最大限度地保持体制优势，消除体制缺陷。如发展目标定位为建设科技新城，建议参照广州开发区、浦东新区的办法，逐步向新行政区模式发展。对南京高新区而言，一方面要加强管委会的体制机制的改革，另一方面，要加强与浦口区的全面整合，特别是园区带街工作，以高新区为中心，将泰山、沿江、盘城三个街道及永宁部分划归高新区托管，建设以高新区为中心的桥边新城组团（图5－22）。

图5－22　南京高新区空间拓展与托管街道示意图

三是在权限机制上，实行“注重宏观，搞活微观”。根据新公共管理理论及知识管理理论，国家高新区行政管理要从以往习惯于管理微观经济转型为更多地注重宏观层面的管理，要深入进行行政审批制度改革，大幅度地减少行政审批事项和审批环节，强化综合执法和公共秩序的监督管理，切实转变工作职能和行政方式，真正把国家高新区建设成知识型园区、学习型园区、创新型园区。同时，要进一步进行行政机构的改革，科学合理地确定行政机构和编制。要进行公共行政改革，调整各种权力结构，把过分集权改为合理分权。要大力发展社会中介组织和行业协会的作用，把大量的具体的社会协调、经济服务事务交给或委托第三方来实施，加快生产性服务业和现代服务业的发展。加快国有直属总公司建立现代企业制度的改革，加快直属事业单位改制工作。

四是在激励机制上，实行“选优用优、效率优先”。建设高素质的国家高新区行政管理人员队伍是国家高新区事业不断发展的关键，因此，必须形成以人为本的管理理念，尽可能形成事业留人、待遇留人的小环境。形成选优用优、效率优先的激励机制。首先，要改革用人机制，形成择优录用、能上能下、能进能退的用人机制。对新进园区机关工作的人员，实行公开招聘、择优录用。对非重要领导职位，可以引入竞争上岗机制，选优用优。对在职领导干部，实行任期制和转岗交流制；对不能胜任工作的领导干部和员工要及时调整。通过干部人事制度的改革与创新，激发广大干部的内在动力，改善干部队伍的知识结构和人才结构，提高干部队伍的整体素质。其次，要形成以岗定酬、按绩取酬的分配机制。分配不公或分配激励机制不适，则会养懒人、挫伤干部积极性，导致工作效率下降，效能不高。因此，在分配问题上要有奖励激励机制，体现待遇留人。

五是在约束机制上，实行“建章立制、依法办事”。宏观上，国家应尽快推进国家高新区立法，规划和实施《国家高新区法》，规范和引导全国国家高新区管理工作，使国家高新区的发展建立在国家法律规范、维护的基础上，避免和防止国家高新区建设中的随意性。国家高新区的政策优势是园区优越性和竞争力的重要体现。体制优势和政策优势是相辅相成、相互作用的，体制优越为政策优势的充分利用和效能释放提供有力的制度保障，政策优势为体制优势的稳固和实施创造条件。微观上，国家高新区应该将实践中证明其行之有效的做法和政策，通过制度形式使之稳定，更好地指导发展，以克服当前国家高新区政策、体制多变所导致的政策失效和政策、体制紊乱的状况。当然，这里强调的保持一定的政策优势不应侧重在财税优惠方面，而应侧重在产业政策、区域开发政策、体制创新政策等方面，从政策层面上重点支持国家高新区的产业转型、空间转型、体制创新、扩大开放上增创新优势，更好地进行创新型科技园区建设。

【注释】

[1]南京城市发展的总体目标为建设长江国际航运中心、长三角先进制造业中心、全省现代服务业中心、全国重要的科教中心、东部城市绿色中心计“五大中心”。