深层原因解析：创新型高新区规划研究成果

5.1.3　深层原因解析

产生上述问题的原因是多方面的，但究其根源，可以归结为三个断裂，即高新区产学研功能的断裂、高新区内在功能配置的断裂、高新区与行政区功能协调上的断裂。

1）高新区产学研功能的断裂

南京高新区的设立背景和选址浦口的重要原因就是20世纪80年代南京大学、东南大学、南京工业大学等新校区落户浦口区，以及浦口已有的南京信息工程大学、陆军指挥学院、南京农业大学工学院等理工科院校的智力资源，以及大厂区拥有的钢铁、电力、化工等产业基础。以期实现科研资源、产业资源与高新区的优势互补，提升高新区的发展层次，推进科技向生产力的转化。但经过多年的发展，大学新校区、大学城的建设与高新区发展存在明显的“断裂”现象，即大学教职工在高新区创业、居住和消费性服务的比例极低，高校学生在高新区消费、实习和就业的比例也不高，两者之间在一定程度上处于“邻而不近、近而不亲”的割裂状态。根据东南大学2003级城市规划专业学生在2005年暑期所做的调查，50%的高校教师、学生对高新区不太了解，60%以上的人选择在主城区进行日常购物，53%的学生对高新区的学习环境感到满意，仅有2%的学生对高新区的就业环境感到满意。同时，调查发现71%的人不知道本校与高新区是否有合作项目，52%的人认为大学与高新区毗邻对自己没有影响。

南京高新区的发展历程及区内企业构成表明，高校与高新区的相互作用与相互影响未能达到规划和预期的效果。尽管高新区与周边的高校有科研合作项目，但合作项目的数量占高校科研成果总数的比例不高，所涉及的经济效益也相对较小。究其原因，一方面是高新区周边的高校新校区通常开展的是本科生的教学，研究生、博士生及有更高科研能力的研究人员不在新校区，与企业合作项目的实验室、研究院等绝大多数仍设置在主城区的主校区内，并没有与园区企业的生产、研发等产生直接的空间关系。这有悖于高新区与高校在空间上结合布置的初衷，高校的智力资源、科技成果没有被充分利用。另一方面是产学研的协调机制没有充分形成，高新区热衷于引进经济效益明显、空间形象漂亮的生产型企业，以获取发展快、形象好的政绩；对于战略性、投资性的产学研项目热情不高。而高校热衷于科研、发表论文，关注“开花”不热心于“结果”。因此，产学研的合作常常只是就单个项目或成果，而未能形成可持续的、卓有成效的区域创新体系和机制。

2）高新区内在功能配置的断裂

高新区内在功能配置“断裂”的现象在上一节中已有分析，主要表现在就业功能、居住功能、服务功能三者间的错位，即不同类型空间并没有构成一个整体，产业空间的就业人群不在居住空间居留以及不在服务空间消费，居住空间的许多居住人群不在产业空间就业、不在服务空间消费。就业、居住、服务三大空间没有在园区内形成匹配，而是分别与主城区形成较强的区际关系。郑国（2007）、沈宏婷（2007）和王兴平（2008）等学者对这一问题从不同角度进行了分析，归纳起来有以下三点：

一是高新区曾经被当做工业卫星镇，定位偏离导致产业空间与居住空间的“二元化”发展，导致偏重产业开发、忽视城市化功能开发的单一功能开发模式。随着园区的发展，逐步呈现出城市化功能开发缺失的消极影响。一方面使园区工业化功能的再开发和功能放大难以持续，发展缺乏后劲（陈昭锋，1998）；另一方面使园区经济缺乏新的增长点，为此高新区迫不及待地开发建设城市功能，然而由于空间内涵与质量不高，园区员工特别是中、高层次人员不愿意居住在园区，宁愿早晚往返于高新区与主城之间的通勤交通，园区缺乏人气，“人气”的不足反过来又削弱或制约了园区城市功能开发的积极性、经济性。显然，这种功能单一的园区开发模式使园区运行的边际成本高居不下、配套不足、没有人气，影响高新区进一步发展的稀缺资源聚集（图5－8）。(www.xing528.com)

图5－8　功能单一效应示意图

二是进入发展期后，高新区对“功能单一”效应矫枉过正，导致对主城的过度依赖。作为“飞地”和“特区”的高新区在进入发展期后，“单一功能开发”模式的影响显现，一方面是园区自身想逐步完善，另一方面则希望强化和主城区联系，最大限度地共享主城区已经成熟的生活服务设施。这种方法在高新区发展期虽然有效降低了其开发建设成本，提高了城市生活服务设施的使用效益，但也可能降低了高新区功能完善的积极性和进度。因此，当高新区形成较大规模、达成较成熟期后，过度依赖主城区的发展模式导致了高新区自身空间整合度下降，即使有健全的空间功能配置，但是发展的惯性导致无法实现空间的综合利用。而且，虽然主城区的产业功能和居位功能在向园区分流疏解，但是优质的服务资源依然集聚在主城区。因此，即使部分高新区人群在高新区就业、也在园区拥有住房，但是由于子女教育、老人就医等只愿在主城区，也就只能住在主城区，这更加剧了高新区空间使用的错位。

三是高新区独特的土地利用与财政体制以及开发模式，导致产业空间与居住空间开发的目的不一、使命不同，产业空间与居住空间分别对立而不是相互支持。这可从高新区政府（管委会）与房地产开发企业两者来分析。在经济全球化和新技术革命的背景下，高新区成为地方政府发展区域经济和增加财政收入最有效的形式之一。因此，地方政府对于建设和发展本地高新区具有极大的热情，但是各个地方在发展高新区过程中，不可能用全部依靠财政支持的办法拨付资金用于高新区建设，而是由高新区管委会采取“土地开发、滚动发展、自负盈亏”的“土地财政”开发模式。由于基础设施配套建设需要大量的前期投入，出于招商引资的压力，工业用地价格偏低难以给高新区带来收益。只有将规划的居住用地，通过市场出让获取出让金来平衡土地开发成本，这是高新区在发展初期获得建设资金的主要手段。而在市场经济条件下，这些居住用地的开发主体是各个房地产开发企业。随着我国对外开放和经济体制转型的深入，企业成为相对独立的利益主体，拥有投资决策权和经营管理权。在此条件下，房地产开发商一般倾向于开发中高档楼盘来获取更多利润，而且为了尽快实现利润，通常希望住宅建设后能在短期内售罄，尽快回收资金，而不会顾虑业主是否在高新区工作及高新区职住平衡问题。这种开发模式注定了园区产业空间与居住空间并不具有目的和功能上内在的联系，园区产业空间与居住空间在使用人群上的“分离”也就成为必然。

3）高新区与行政区功能协调上的断裂

高新区作为区域经济发展的“特区”，其管委会作为上级政府的派出机构，被赋予市级经济管理权限，其级别高于所在区县，其运行自然与所在区县政府没有关系。规划自定、项目自批、资金自筹、设施自建、行政自管，是个不折不扣的游离于当地体制之外的“飞地”、“特区”。这种外来的“嵌入式”的管理模式，导致高新区在建设产业区、住宅区和商业等配套设施时，均由“特区”型政府运作或吸纳外来的资金来建设。而当地区县政府则从区县经济、社会发展来规划建设，两张皮的模式、两个功能定位的发展，自然无法实现功能区与行政区的“黏合”；即使偶尔目标一致时，也很难达到进度合拍。高新区空间配置的错位甚至失效也就成为必然现象。