高新区规划研究：发展落差与劣势解析

5.1.2　发展落差与劣势

1988年4月，经当时的国家科委同意、国务院特区办批准，江苏省人民政府和南京市人民政府共同创建了“南京浦口外向型高新技术产业开发区”；1991年3月，国务院批准其为首批国家级高新技术产业开发区，并正式命名为南京高新技术产业开发区（简称“南京高新区”）。至2005年底，南京高新区实际完成开发面积约10km²，累计实现技工贸收入达3 285亿元、工业总产值2 803亿元、国内生产总值652亿元、财政收入92亿元、全社会固定资产投入127亿元，其中2005年实现技工贸总收入为602亿元、工业总产值542亿元、国内生产总值80亿元、财政收入15亿元、全社会固定资产投入20亿元。虽然南京高新区的主要经济指标逐年有较快增长，但经济增长率却日益下降（图5－2）。

图5－2　南京高新区1991—2004年GDP统计值及其增长率

从统计数据来看，无论是在南京市的三大开发区（南京高新区、南京经济技术开发区、江宁开发区）还是在江苏省的四个国家级高新区（南京、苏州、无锡、常州）中，南京高新区主要经济指标和发展速度都不领先，尤其是利用外资情况仅有苏州高新区的12%、江宁经济开发区的34%，这与其区域比较优势、创立最早的先发优势是极其不相称的。可以说，南京高新区多年的建设发展与其同城开发区、同省国家级开发区相比，形成了发展落差与劣势，园区发展呈现的功能不明、空间不优、产业不强、保障不佳、特色不鲜的现实落差使其面临严峻的危机。

1）空间不优

城市空间生长演化的本质是城市社会、经济、政治、文化等要素运动过程在一定的城市空间上的反映。在城市空间扩展演化的过程中，由于受到内外各种力量的影响，使得这一过程表现出复杂的空间集聚与扩散现象（邢海峰和马玫，2003）。南京高新区作为城市地域空间结构的有机组成部分，也同样受到这种集聚与扩散作用的影响，导致其空间形态与结构表现出多样性和阶段性。

一是空间拓展缓慢，承载项目能力有限。1991年3月，国务院批准南京高新区为国家级高新区时，核定的新区规划面积为16.5km²。根据当时的发展条件，南京高新区采取了“规划一片，建设一片，收益一片”的滚动开发、自我发展的原则。为此，初期开发建设主要集中于3.2km²工业起步区。根据表5－1统计，从1988年至1996年完成了2.36km²土地开发，年均开发仅0.26km²。

表5－1　南京高新区历年土地征用情况统计表

由于空间发展缓慢，1997年2月，国家科技部和江苏省政府决定将南京高新区的新区规划面积由16.5km²调整为南京高新区（本部主园）6.5km²、新港高新园5km²、江宁高新园5km²。规划调整后，南京高新区经过反思、调整发展路径，空间拓展速度有所提高，从1997年至2004年，完成了约6.88km²的区域开发建设，年均开发0.86km²。总体来看，从1988年建区至2004年，共开发了9.24km²。根据一般园区土地利用情况，工业用地约占总用地的50%左右，推算出南京高新区至2004年底的工业用地面积约为4.62km²，平均每年仅能提供0.29km²（435亩）的工业用地。缓慢的空间拓展、欠缺的生活配套，使得大项目、龙头项目难以进区发展；优质产业项目不能进区，又反过来影响空间的进一步拓展和城市功能设施规模化建设。因此，空间拓展和招商引资不能形成良性互动。尽管南京高新区也努力配套建设了少量的生活设施，但总体上来看，其空间形态还是呈现为紧凑的、小团块的、单一功能的工业区形态（图5－3）。同时，由于高新区行政管理的地域限制及工业区的特征，其与周边乡镇的联系少、差异大，“孤岛”现象明显。

图5－3　南京高新区空间形态示意图

二是土地利用粗放，产业效益低下。土地效益水平的高低可以用单位面积的土地投入和产出来衡量，一般认为采用地均国内生产总值更能较全面地反映高新区单位面积土地的生产效益，而地均利税则可辅助反映园区从单位土地中获得的收益状况。据此对南京高新区已开发区域进行测算，2005年，其地均GDP为1.25亿元/km²，地均利税为0.31亿元/km²。与长三角地区发展较快的高新区相比，地均GDP仅为苏州工业园区的28.2%、苏州高新区的17.1%、无锡高新区的13.6%，更不能与硅谷、新竹等世界先进园区相比，可见其土地利用极为低效和粗放，产出效益低下。表5－2是南京高新区的土地利用结构，从该表可以看出，已利用土地约8 936亩（1亩＝666.7m²）、仅占已征用地的64.47%。按已建成的127.25万m²的总建筑面积来计算其容积率，仅为0.68，表明其开发率和已建成率都不高，节约、集约化程度更不高。这不仅说明高新区在空间扩张方面存在着比较严重的“虚胖症”，造成空间效益低下和较多的待利用土地，也为开发区之间的“地价”大战提供了大量“廉价”的资源，同时还鼓励了土地的投机活动，导致开发区土地资产的流失（王兴平，2005）

表5－2　南京高新区1988—2005年土地利用情况表

表注：统计时间为2005年9月，征地统计时间为2004年12月。

2）保障不佳

南京高新区地处南京江北，属远郊型开发区，理应避免纯工业区开发模式，但在较长时间内，其建设的目标直指经济增长，政策驱动和外来投资构成了其空间拓展的核心动力，由此形成了高新区空间拓展以产业空间为主的特征，即使有少量的住宅开发也是环境质量不高，因此高新区人居空间开发极其滞后。南京高新区的居住用地仅占总用地的1.28%，周边的南京大学、东南大学在江北办学近20年，也竟然没有一幢教师住宅楼、没有一个教师居住在新校区，使整个南京高新区的空间景观呈现单一的，枯燥的工业小区景象（图5－4）。同时公共空间也很缺失，把高新区当成“经济增长机器”，没有营造出为人称道的公共空间，让人能够享受园区生活、体验园区风情、领略园区魅力、彰显园区个性。即使有两个住宅小区也人气不足，商业、文化、娱乐、休憩、运动、交往等活动很难衍生出来。即使有点公共空间也不很精致，感觉有品位、没文化，有躯壳、没灵魂。根据东南大学2003级城市规划专业学生在2005年的调查，在高新区就业的人群中，超过一半的人群居住在高新区以外（表5－3，表5－4），职工的日常购物、就医及子女就学等活动超过70%在高新区以外满足，其中许多活动在主城区。同时，在高新区就业的居民，也仅仅是购买高新区住宅中很少的一部分，即购买高新区住宅者的人群中还有大量的是不在高新区就业的人群和在高新区就业但不在此居住的人群（房屋空置）。也就是说具有10多年发展历程的南京高新区，虽然躯体已经长大，但是在功能上依然处于“儿童期”，离不开主城区的“哺育”，还未“断奶”，从而未走上自我发展之路（王兴平，2008）。

图5－4　人居空间发展滞后图

表5－3　南京三大国家级开发区职工相关活动在区外进行的比例（%）(www.xing528.com)

表5－4　南京三大开发区居民相关活动的比例（%）

南京高新区城市化功能的不足，使得在高新区工作的大部分人仍主要居住于江南，使园区通勤压力加强，长江大桥日益拥堵，不但增加了进区企业的成本，也降低了园区企业对高素质人员来区工作、居住的吸引力。交通问题迫使不少已进区企业撤离高新区，由此产生的负面影响使许多新的大项目难以落户高新区。这种微观区位劣势以及实际情况的局限，使高新区在南京市省级以上开发区中的地位不断下降，为虽然起步较晚，级别较低但占据地理优势的其他开发区所袭夺（表5－5）。

表5－5　南京高新区与南京省级以上开发区情况比较

3）产业不强

经过多年的努力，南京高新区的产业发展虽有一定的成就，但与国内先进高新区相比，仍存在着较大的差距。从经济总量来看，不但与深圳、上海、北京等国内发展较好的高新区有差距，同省内的苏锡常高新区也有相当的差距（表5－6）。

表5－6　南京高新区与苏锡常高新区比较（2004年）

2004年，南京高新区的地区生产总值仅为苏州、无锡高新区的1/3，在实际利用外资方面，甚至不如一般的经济开发区。2004年，南京市9个省级以上开发区实际利用外资13.6亿美元，而高新区仅占8%左右，这与高新区的地位是极不相称的。而且这些数据尚未扣除注册在高新区、生产在区外的企业，因此实际的数据会更低。这些充分说明南京高新区的产业不强，发展活力不理想，具体表现有以下几点。

（1）产业格局呈现“小、低”状态。“小”是指企业组织以中小型为主。根据2000年南京高新区的经济普查资料，截至2004年底，高新区共有企业数为1 518家，注册资本在500万人民币或100万美元以下的企业约占90%；产值过50亿元的企业有2家、过10亿元的有4家、过1亿元的有10家。而超过亿元的大企业几乎都是注册型企业，其生产、研发、管理的实体并不在高新区内，属于“脚型企业”。当其他高新区或开发区能够提供更加优惠的政策和创新创业环境时，这些企业就可能向其他园区流动。虽然中小企业具有灵活、应变快的优势，但是一般不能形成有效的规模经济，产品市场占有率较低、知名品牌少、核心竞争力不强。在全球化和信息化形势下，中小企业难以在企业经营计划、供应链管理、客户管理等现代经济的生产管理中，占据“链主”地位，因而难以成为控制要素流动和配置的主导力量。“低”是指企业和产业层次低，高新区企业从产业类别来看，虽以电子信息、光机电、生物医药等高新技术产业为主，但真正被评为高新技术企业的仅173家，约占11.5%。大部分企业为生产、加工类企业，档次低、品牌少、产品生产链短，加工度和附加值不高，处于微笑曲线的低端（图5－5）。

图5－5　现代产业的微笑曲线

（2）产业关联度低。产业链的实质就是产业关联，而产业关联就是各产业相互之间的供给与需求关系。当大量产业联系密切的企业以及相关支撑机构在园区集聚，形成强劲、持续的竞争优势时，就在园区形成了产业集聚。为了考察南京高新区的产业集聚情况，我们选择园区52家典型企业进行了调查，发现选择优惠政策落户高新区的有42家，比例高达78.8%，占绝大多数；选择相关行业集聚的有10家，比例为19.2%；其余的选项均不足10家（图5－6）。可见优惠政策是吸引企业的主导因素。仅有19.2%的企业选择相关行业集聚作为落户南京高新区的原因（之一），说明南京高新区产业集群度不高。在选择相关行业集聚作为其落户南京高新区原因的企业中，排在前面的行业为其他行业、医药产品、计算机及其配件，分别占了42%、25%和17%（图5－7）。这说明高新区大多数企业处于“单兵作战”状态，并未形成产业的整体力量，是一种“形聚而神不聚”。正如王辑慈（2001）指出的，与发达国家的“纯”产业区比较，我国的中关村等国家高新区不算标准新产业区，中关村的发展只是处于新产业区的胚胎阶段，园区企业尚缺乏合作网络和本地根植性。可以认为，像南京高新区这样的产业集聚功能非常脆弱。

图5－6　企业集聚南京高新区的原因分析

图5－7　选择相关行业集聚作为其落户原因的行业分布图

（3）服务业发育不良。硅谷的成功与1/3的风险投资公司集中在硅谷，以及拥有一大批高水平的技术支持、商务中介、法律顾问、会计事务所等支撑性产业有重要关系。而目前南京高新区为高新技术发展服务的咨询、中介等生产性服务企业比较少，风险投资公司则更少，中小企业上市难、融资难，这对企业吸引人才，加大研发投入带来了较深的影响。因此，服务业尤其是生产性服务业发育不良，使企业和产业的创新氛围和环境难以形成、创新的机制难以形成，企业和产业则难以形成扎根园区的根植性。