水资源危机：再认识政府主导治理

一、政府主导作用的再认识

资源视角是观察研究政府、市场及社会关系的一个新视角。政府、市场、社会三者之间的关系是围绕资源展开的。资源是它们之间关系的核心和纽带。对资源而言，政府配置、市场配置及混合配制，构成了不同经济体制甚至是政治制度的分野。政府对待市场、社会的方式，其实就是对待资源的方式，这影响甚至形成了不同的政府模式。

国家对公共事务的管理，政治权威集团的需要是决定性因素。在特定的历史阶段和国家形态下，选择何种管理模式，政治权威集团的选择起了主导作用。市场及社会力量在公共事务管理中发挥什么作用，以及如何发挥作用，首先是政治权威集团选择的结果。

西方政治学的一个最大影响就是把公共事务的公共性与国家的公共性连接在一起，从而为国家及其政治权威集团以“公共的理由”来设计和选择公共事务的管理制度提供合法性基础。20世纪80—90年代兴起的回归国家学派和法团主义坚持的“国家自主性”的学术主张值得关注，它为国家管理事务提供了一种解释方式。回归国家学派认为国家本身就是一个行动者，具有自主性和能力。把国家的自主性界定为国家可以系统地表达和推进自己的目标，而不是简单反映集团、阶级和社会的利益与需求。⁽¹⁾法团主义认为“国家不必代表某一种社会力量，它有自己的目标、利益、资源和执行组织，有着管制权力和使用强权的合法性地位，它通过一系列组织实现支配和权威，国家是一个具有自主行为能力的组织实体”。(www.xing528.com)

国家自主性由理念要素和结构要素两部分构成。理念要素主要表现为对公共利益的追求和维护;结构要素表现为国家能力，主要包括吸取能力、控制能力、合法化能力、创新能力。国家自主性是现代国家的基本特征之一，其核心本质应该在于对公共利益的追求和维护，具体体现为国家通过其自身的能力和行为对不同利益群体的超越，以提供更好和更多的公共物品和公共政策，满足社会的需要。

正是基于国家自主性、基于水资源的特性、基于我国水资源所面临的危机综合考量，本书构建了我国水资源管理的政府主导下的准市场+协商的“三合一”管理模式。政府作为国家的代表，在水资源管理中主导作用的发挥就是国家自主性的体现。前文的案例研究分析中，政府的“人水和谐”价值追求目标，在水资源管理中的地位角色定位都能说明这一点。