政府治理模式研究：水资源统一管理制度

二、统一水资源管理制度

长期以来我国在水资源管理过程中存在“部门分割、行政分割”的弊端，严重影响了水资源功能的发挥，制约了我国社会经济的协调发展，造成了水资源管理的无序状态，导致水资源问题突出。为了解决日益严重的水资源危机，我国急需建立一套科学、高效、合理的水资源统一管理制度。这样一套管理制度应该具有以下特征:①能够体现政府机构改革精简、统一、效能和权责一致的原则;②能够遵循水的客观自然规律;③能够促进城乡社会经济的发展;④能够优化水资源配置，提高水安全系数;⑤能够充分发挥各类水工程效益，提高用水效率;⑥能够建立统一的从水源建设——供水——排水——污水处理的水价制度体系。

(一)流域管理制度

以上文提出的《流域管理法》为指导，按照流域实行水资源的统一管理，建立统一管理的流域管理委员会和流域管理局，直属于全国水资源管理委员会。流域管理委员会是本流域的最高权力机构，负责制定本流域的水权分配方案及相关管理法规规章等。其功能应逐渐转变为宏观指导为主，制订水权的分配、交易规则，改善流域基础设施的投资，提供有关水资源的信息，组织交易者之间的谈判和交易，监督交易的执行，建立以市场为导向的水权分配和交易制度以及水银行制度。流域管理局是流域管理委员会的执行机构，负责管委会决策的执行及日常管理。

作为一种稀缺性资源，水资源分配实质上是一种利益分配，分配的核心问题是如何协调各方利益。我们知道，一个流域水体单位往往涉及多个行政区域，其水资源的分配就是一个多方参与的利益冲突及相互博弈过程。解决各地方利益冲突，协调水资源分配，推进流域水资源管理体制改革，建立强有力的流域统一管理制度，是保障水资源可持续发展的必然要求。以《流域管理法》为基础的流域管理委员会的权威大大加强，是一个拥有实权资源的主体单位，直接对全国水资源管理委员会负责，改变了过去“多头管理、部门重叠”的管理体制;在利益协商上，能够统领全局，维护中央的治水价值理念，实现流域统一优化管理。流域管理机构全权负责本流域内水资源和水环境的开发、分配、治理、保护、利用的一切活动，不断对管理机构体系、机构职能转变、法律法规和政策管制、水利基础设施建设投资融资制度、产权交易的信息保证等方面进行改革完善和创新，实现流域水资源可持续利用。

(二)区域管理的制度

在流域管理基础上，各省级行政区取得初始水权，流域水变成了区域水，这为水资源走向市场迈出第一步。相对于流域管理，区域管理更为复杂、具体，涉及问题更多。所以为了提高区域水资源管理水平，最大限度地发挥水资源的功能，有必要实行城乡水务一体化管理，由国家水利部门统筹城乡水资源，负责全国节约用水工作，并归口管理，即将供水、排水、污水处理、防洪等统一管理和指导全国乡镇供水工作。实行“统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质”。推广深圳模式⁽¹⁾，设立水务(集团)有限公司，按照市场机制统一经营管理地方水资源事务，水务集团取得取水权之后，实行“供水——排水——治污水”一条龙服务。这是适应我国工业化、城市化日益加快的进程，促进城乡经济社会一体化的发展，符合社会主义市场经济体制的要求。水务集团模式改变过去由政府福利或半福利供水的模式，将这一部分职能市场化、社会化，这样不仅体现了政府机构改革精简、统一、效能和权责一致的原则，解决了长期存在的“职能交叉、政出多门”、“效率低下、浪费严重”等方面的问题，而且，把水资源的配置、开发、利用、治理、节约、保护各个环节有机结合起来，实现水资源管理质与量的统一、开发与治理的统一、除害与兴利的统一、节约与保护的统一，为我国社会经济的可持续发展提供保障。(www.xing528.com)

(三)协调好流域管理与区域管理

前文提到的如何落实流域管理与区域管理相结合的问题，具体来讲就是要在水资源的统一管理过程中注意两者权责关系的协调与合作。

(1)根据我国水法规定的国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，明确划分流域与省级行政区的职责权限。从中央层面讲，加强流域的统一管理十分必要，但仍然要注意引导和正确发挥地方的积极性，流域管理机构应按照有关的法律和规章加强对流域内事务的管理，特别是加强对流域水资源的初始分配以及流域间各涉水主体的协调沟通。在省级行政区内各个地方政府对自己享有的取水权有充足的处置权，同时应积极参与流域管理。

(2)流域管理机构重在搞好规划、协调、检查、监督方面的工作，因而在工作方法上主要是行政式与指导式结合。区域管理重在对取水权的细化管理，因而在管理方式上会比较灵活。

(3)要认真分析区域内发生的水事件，确定其影响范围，流域机构与区域机构要相互配合，共同承担涉水事务。