水资源管理协商案例研究|水资源危机治理模式考察

二、水资源管理协商案例研究

(一)案例五则

协商作为一种社会行动机制，在解决水资源管理危机中具有非常重要而且有效的功能。现代社会，因水而引发的矛盾、问题非常多，有些矛盾、问题非常严重，甚至引发群体性的械斗。最后引起国家的重视，在国家的干预下，在多方的协商基础上，最终得以解决。下面就是几个比较典型的水问题案例。

案例1:鄂豫丹江荆紫关水事纠纷

鄂豫两省丹江荆紫关河段，位于汉江支流丹江中游的上段，其左岸是河南省浙川县荆紫关镇，右岸是湖北省郧县白浪乡。该河段位于两省交界处。从20世纪50年代开始，两岸地区一直纠纷不断，其激烈程度成螺旋式上升，2004年5月纠纷达到激化状态。该纠纷发生的原因有多方面，一言以蔽之，就是说两岸群众为保护各自耕地，从1956年开始，在丹江两岸相继砌筑丁坝10多条，而双方的每一次单方面筑坝都会引起对方的强烈反抗，并引发下一阶段对方的筑坝行为，从而人为地缩小了河道的行洪面积，连年的灾害给两岸群众造成了重大经济损失。为保护各自的丁坝，两岸群众发生多次集体械斗，死伤多人。

由于事态的严重，除了矛盾直接双方，上到中央政府，下达基层人民政府都参与到了其中。中央机关主要下达行政命令，地方各级政府代表，辖区内群众利益参与协商，国务院相关各部委包括流域机构主要本着解决问题的态度参与到事态的缓和和协商结局的过程中。特别是流域机构——长江水利委员会直接推动着协商的反复开展，直到纠纷彻底解决。长江水利委员会在20世纪90年代初，提出“通过统一规划、统一建设防洪工程的措施解决纠纷”的解决方案，并在此后的十几年中，组织和推动各方协商来达成具体解决方案。最终在2005年6月18日，河南省、湖北省、水利部及长江水利委员会四方代表在“鄂豫两省边界丹江荆紫关水事纠纷河段防洪工程复工建设协议”上签字。协商终于达成一致意见并予以实施。

另外，该河段防洪工程建设是由长江水利委员会组织实施的我国第一项以工程措施解决水事纠纷的项目。也就是说，除了长江水利委员会主持的反复协商之外，最后该修坝防洪的纠纷问题还靠中央政府的供给管理即由中央实施防洪工程建设的方式予以解决。

资料来源:长江水利网，徐安雄《依法调处省际水事纠纷切实保障省际边界地区社会的和谐稳定》。

案例2:同民河水事纠纷

同民河水事纠纷发生于川黔两省边界处。由于两岸都是一个纯农业县，水是农业之本，争水是纠纷发生的主要原因。1998年9月12日，四川省古蔺县在同民河上游干流两河口处动工兴建龙爪河综合水利工程，贵州方不满，直接引发矛盾产生。矛盾产生后，贵州习水县当地群众曾联名上书各级政府，要求依法维护当地人民群众生产、生活用水的合法权益。由于是跨省界矛盾，对于群众上访呼吁，当地政府也无力解决。基层人民政府作为辖区内群众的代表试图在暴力阻挠之外寻求解决矛盾的办法。他们扮演了调解矛盾者的角色，希望通过协商解决此次纠纷，但是没有取得实质性的效果。2001年初，县内省人大代表向贵州省第九届四次人代会提出议案，要求协调处理习水与古蔺的水事纠纷。

长江水利委员会水政水资源局、水利部政法司和水资源司、四川省政府、贵州省政府、四川省水利部门、贵州省水利部门参与了纠纷的协商。通过协商，由2001年贵州省遵义市编制完成《贵州省同民河(四川省龙爪河)水资源问题研究论证报告》，但四川省对此报告提出异议。而后在长江水利委员会的协调下，2003年9月完成了《同民河(龙爪河)水量分配方案研究报告》。最后在2005年，经过专家评审，两省签订用水协议，纠纷基本解决。长江水利委员会水政水资源局在整个协商过程中分析论证，制定方案，具有公正性，有利于全流域的整体利益。本次协商，通过对冲突各方的实地考察，进行充分论证，编制科学合理的水量分配方案，探索了解决省际边界河流水事矛盾和纠纷的新途径。

资料来源:长江水利网，徐安雄《依法调处省际水事纠纷切实保障省际边界地区社会的和谐稳定》。

案例3:江浙边界堵坝事件

纠纷发生于江苏省苏州市吴江盛泽镇与浙江省嘉兴市秀洲区两地界河麻溪港，它是嘉兴市接纳污水的一条河流，东接苏嘉运河、西接斓溪塘，是杭嘉湖北部地区涝水向东的排水通道之一，同时也是沟通澜溪塘和大运河的一条七级航道。该纠纷的时间跨度长，从20世纪90年代初两地就有纷争。十余年来，下游嘉兴市当地群众虽然通过多种途径呼吁上访，他们呼吁过新闻媒体对此事的关注，也多次找过环保部门解决，甚至找政府赔偿污染所带来的经济损失，但水污染没有得到根本治理。江苏省苏州市的工业发展污染了下游浙江省的用水，直到2001年11月22日凌晨，嘉兴市秀州区王江径镇、西堰镇群众多年来的积怨终于爆发，渔民自筹资金，沉船筑坝，截断河流，堵塞江苏盛泽至嘉兴间的航道。在纠纷的演化过程中，江苏省苏州市、浙江省嘉兴市人民政府、国家环保总局、太湖局、水利部参与其中。其中，堵坝事件发生前，浙江省嘉兴市人民政府支持当地村民自发的有组织的筑坝堵河，加剧了矛盾冲突。但是堵坝事件发生后，江苏省苏州市、浙江省嘉兴市人民政府、国家环保总局、太湖局、水利部都努力通过协商方式解决纠纷，他们是矛盾的协调方，试图解决矛盾。

在堵坝行为发生后，太湖局上报了水利部，国务院作出了重要批示。太湖局和水利部工作组赶赴现场调处，两省水利部门协商形成了解决矛盾七条原则意见，国家环保总局工作组到达后，同水利部和太湖局工作组密切配合，在广泛听取两省意见的基础上，提出了四点协调意见，并与两省领导进行了磋商。在协商结果的实施过程中相关方在自己的职责范围内进行了相应的督察。

资料来源:www．zjwater．gov．cn，苏浙边界河道堵坝事件引发的思考。

案例4:黑河水事纠纷

黑河是我国西北地区第二大内陆河，发源于青藏高原的祁连山中段，流经青海、甘肃和内蒙古三省(自治区)。作为一条内陆河，下游8万多平方千米的极端干旱区，年平均降水量不足50mm，而蒸发量却高达2 500mm。地多水少，有水变绿洲，无水成荒漠。黑河流域水事纠纷的记载最早见于明末清初。清雍正四年(1726年)，驻甘巡抚年羹尧亲手订立“均水制”，并藉军事力量强制实施，以消解中下游频发的水事矛盾。当时规定，分水时主责官员官升一级，有权临阵处置均水情况，官员不从罢官，百姓抗拒杀头。这段史话在黑河两岸家喻户晓。新中国成立后，内蒙古自治区在20世纪60年代就提出甘肃、内蒙古分水问题，中央有关部委为此做了大量协调工作。1993年到1999年这期间，在黑河流域，甘肃的张掖、临泽、高台三县(市)共发生水事纠纷152起，发生各类水事案件123起。矛盾产生的根本性问题是由于中下游地区极度干旱，水资源有限，无法满足需求。中游地区县与县、乡与乡、村与村之间在水资源困难期间，相互争水、抢水、破坏水利工程，其中多起是因抢水而破坏水利工程的恶性案件，导致了矛盾的不断激化。而这些暴力方式对于从根本上解决问题起不到决定性作用。1999年张掖地区行署专员在协调用水矛盾的过程中，就遭到了老百姓的围攻，同去的公安局长上前制止，结果被打伤。在纠纷的演化过程中，国务院、水利部、黄河委员会、黑河流域管理局、水行政主管部门、地方政府及当地公众参与了其中。国务院在纠纷的演化中扮演监督者的角色，对整个纠纷事件作出宏观的决策和指示。水利部、黑河流域管理局和黄河委员会持有利于边界地区的社会稳定和经济发展，有利于水资源可持续利用的原则，组织各方协商解决纠纷，扮演组织者、协调者、监督者的角色。水行政部门及地方政府在协商过程中扮演协调者的角色，但是往往以本区域利益为中心进行协商，其结果往往是不能达成一致的协议。当地公众是纠纷演化过程中的主体，在纠纷演化的过程中，当自身利益受到侵害时，通常会采取极端的作法，造成矛盾的激化，不利于协商的开展。针对黑河流域的状况，1999年4月黄河水利委员会成立了黑河流域管理局筹备组，2000年黑河流域管理局在兰州正式挂牌成立，同年6月，遵照国务院领导关于黑河分水问题的批示和水利部、黄委的部署，黑河局全体人员进驻张掖调度现场，开始对黑河干流水量实行统一调度，从此掀开了黑河水资源管理体制的新篇章，使得行政区域分割管理的原有模式开始步入流域统一管理的新模式。通过国家统一管理，分配水资源，使得水事纠纷有所缓解，但是在如何协调上游和下游的共同用水，如何调整经济社会发展与水资源的矛盾，使下游的高台、民勤等县有水可用方面，仍有许多工作要做。

资料来源:新华网，《黑河——大漠中的生命传奇》;周申蓓．我国跨界水资源管理协商主体研究［D］．河海大学博士学位论文，2007年。

案例5:晋陕府保水事纠纷

陕西府谷县和山西保德县，位于黄河中游大北干流的上段，府保两县县城隔河相望。由于两县地处太行山区，受经济利益的驱使，多年来两岸竞相围河造地，相继加大河道工程建设的力度，大规模开展河道工程的加高和扩建工程，加剧两县围河造地的势头，同时由于河道工程的无序建设，为保证自身安全而建设的对峙、相互挑流的工程的增多，使隔河相望、历史关系密切的两县群众关系交恶。

从2002年4月5日起，陕西省府谷县在黄河干流上旧公路桥上下游2．5km的河道内实施围河造地工程，对保德县城及沿岸人民的安全将构成巨大威胁。由此引发了两县的激烈冲突。一时间两岸关系有剑拔弩张之势。保府水事纠纷引起了国务院领导和国家防总的高度重视，温家宝副总理和汪恕诚部长对此事作了重要批示。国务院、陕西省政府、山西省政府、国家防总、黄河防总、黄委、陕西防汛抗旱指挥部、山西防汛抗旱指挥部、新华社、中央电视台先后参与到了协商解决纠纷的过程中。黄河水利委员会先后向两省发出了停止和拆除违章工程的紧急指令，并多次召开主任办公会，进行专题研究。先后多次派出由水政局、防办、上中游局、设计院等单位组成的调查组、工作组、督查组，赴两省现场调查处理，控制了事态发展。在多次研讨和技术咨询的基础上，四次召开由晋陕两省防指参加的府保河段河道清障工作会议，在统一认识、互让互谅的基础上，研究提出了第二批清障意见和实施方案，有效避免了两岸矛盾激化，维护了当地社会稳定。由于涉及防洪问题，国家防总、黄河防总给予了高度重视，多次下发相关停工清障通知。黄河防总和两省防汛指挥部积极参与协商，担负起验收“清障工作”的职责。黄河水利委员会在协商过程中发挥了重要作用。黄委派工作人员赶赴现场协调，并担负起现场验收，督察检查工作。在此期间，新华社、中央电视台《新闻联播》和《焦点访谈》节目及其他地方多家新闻单位对保府水事纠纷进行了详细的采访报道。

资料来源:周申蓓．我国跨界水资源管理协商主体研究［D］．河海大学博士学位论文，2007年。

(二)案例分析

以上五个案例，我们可以总结出参与到水事管理协商中的主体大致有三类:中央政府、地方政府和用户，其中中央政府包含中央机关及其直属机构和流域管理机构。通过案例研究，可以发现:由于流域的特征，从权力的分布看，我国水资源管理协商主体存在着多中心的分权和中央政府集权这样的权力两级。具体来讲，即存在由中央政府到地方政府再到用户这样由集权到分权的状态。但是从实际协商发生的层面可以看出，协商的主导力量是处在权力两级偏于集权的一级的。所以在我国水资源管理协商是由政府主导的，政府提供了管理协商的资源和平台。

在全部的案例中，流域管理机构均起到了重要组织者的作用，为流域各省开展协商提供了一个制度平台。中央政府提供的资源和协商平台是最为关键的，因为它控制了关键性资源。而地方政府都是协商的直接参与者，不管是由冲突方政府自行开展的协商(事实上这种协商基本没有取得最终的成果，如同民河案例)，还是由流域管理机构或水利部等中央政府出面协调，当地政府都代表辖区内公众参与协商，争取自身的利益。因为所有的水事矛盾都是在地方发生的，地方政府又是地方利益的代表者。因此，可以说我国的水资源管理协商是由政府主导的。公众(用户)是用水的直接主体，也是水事争端的直接行为主体。用户之间矛盾的产生，都是源于对自身利益的追求和不肯让步，而他们对于矛盾的解决通常采取的是直接冲突的形式(如在丹江荆紫关案例中，矛盾双方采取了直接的武力冲突的方式;在江浙堵坝一案中，爆发了所谓的“零点行动”:嘉兴市秀州区两个镇的渔民自筹资金100万元，动用了8台推土机、数万只麻袋，自沉28条水泥船，截断河流，堵塞江苏盛泽至嘉兴间的航道;在黑河案例中，各方因水问题导致的纠纷不断，在缺水期间，彼此相互争水、抢水发展到破坏水利工程这样的恶性案件)，或者上告上级政府，但是都未取得成功。对于地方政府，特别是基层政府来说，如果没有外力的干预，也是不肯让渡自己的利益的，不愿意采用协商的形式。在荆紫关和同民河的案例中，地方政府直到省级层面才肯采取了协商的形式。而这种自行协商最终并未取得成功，直到流域机构参与到其中才使得协商取得了实质上的进展。所以在中国水资源管理协商中，中央政府是真正的主导者，地方政府是重要的参与者，而用户只能是一个派代表参与者，更是协商结果的接受者。通过案例，我们要分析上述主体的特征及其在协商中的地位、作用，以此来证明上述结论。

1.中央政府的特征及角色

首先，中央政府在水资源管理协商中的特征表现。

第一，中央政府在目标和价值取向上具有“人水和谐”的治水动机。案例中，水事纠纷都是发生在跨省级行政区域的矛盾，在解决省际水事纠纷中，仅省级政府之间的协商是难以奏效的，因为作为地方政府，各省都或多或少的偏袒本省的利益，有时候，为了自身利益，可能还会忽略环境因素(如水污染)、可持续发展因素(如水电开发)等，使得彼此双方都难以达成共识。所以，在解决省际水事纠纷中，中央政府需要承担更多的责任，因为在我国，中央政府是国家机构的顶层，代表了国家最高利益，拥有最高行政权力，在分析解决问题时，中央政府能够不偏不倚，着眼于全局，从更高的视角去看问题，能够进行有效的战略规划，致力于平衡各方利益，进行利益整合，保证水资源的合理利用，保持社会的相对公平，保证社会稳定发展。

第二，中央政府控制水资源管理中的核心资源，具有集体行动的权力和经济实力。在我国民主集中制的体制下，中央政府是国家大政方针运行的核心机构，是国家最高决策者。上述五个案例都是跨省级行政区域的水事纠纷，省级政府无法解决的问题，再向上一级，只能由中央政府出面担任仲裁方，并最终都圆满地解决纠纷。例如在处理鄂豫荆紫关水事纠纷中，水利部制定的《九五规划》是矛盾协调的最终准则。在同民河水事纠纷中，虽然贵州与四川方面相关部门进行多次协调，但都无果。2001年贵州省遵义市编制完成的《贵州省同民河(四川省龙爪河)水资源问题研究论证报告》也受到四川省水利厅的质疑并提出异议。最后，由水利部政法司和水资源司编制的《同民河水量分配方案研究报告》，有效地解决了问题，贵州四川两省最终也在用水协议上签了字。由此可见，省级政府之间的协商很难解决跨省级行政区域之间的纠纷。在江浙堵坝事件中，由于苏州方面对下游嘉兴市的水污染十多年来没有得到根本解决，此次堵坝事件一出，就得到了国务院的关注，总理、副总理以及国务委员分别作出重要批示。水利部也在第一时间派出了工作组，并按照总理的批示精神，派部党组成员、国家防总秘书长鄂竟平会同国家环保总局领导，赶往嘉兴进行调处，最后在不到一个月的时间内，水事纠纷得到基本解决。在黑河水事纠纷中，“九二分水方案”、“九七分水方案”也都得到了国务院、国家计委、水利部的批复。(www.xing528.com)

综上分析我们可以得出这样的结论:在解决流域跨省际的水事纠纷中，中央政府起到了总揽全局的作用，具有调控集体行动的权力与能力，能够平衡各地方关系，并能够为此进行利益整合，最终有效的化解矛盾。

第三，中央在管理机制上存在“多龙治水”冲突。需要指出的是，案例中的“多龙”并不是指一般理论意义上的职能部门，而是指地方政府。其原因可能有两个方面:在早期集权的治水体制中，冲突表现为职能部门的冲突，而在非制度分权的转型时期，跨界的冲突表现为地方政府之间、地方政府和中央政府之间的冲突。由于案例选择的局限，在目前的水资源管理现实中，职能部门的冲突也是非常突出的，前文也已经谈到。

第四，中央政府偏于行政命令的管理方式，并通过科层力量监督协商结果的执行。例如在处理江浙堵坝纠纷中，时任国务院总理的朱镕基、副总理温家宝以及国务委员王忠禹分别作出重要批示。水利部在第一时间派出了工作组，并按照朱总理的批示精神，派部党组成员、国家防总秘书长鄂竟平会同国家环保总局领导，赶往嘉兴进行调处，在江苏、浙江两省水利厅的配合下，很快解决了冲突。在黑河水事纠纷中，2000年6月17日，时任国务院总理朱铭基批示:“黑河分水牵涉地方利益，一进入实施即会发生尖锐矛盾，因此不要低估解决问题的难度。”由于黑河分水问题涉及三省，利益错综复杂，在朱镕基总理批示两天后，黑河流域管理局挂牌成立，使得黑河流域有了专门的管理班子，处理矛盾，防止纠纷再次发生。

案例中中央政府及国务院的批示和派出工作组是属于行政性命令的管理方式，上级政策信息的传达及结果的实施都是由科层力量一级一级地完成。上述五个水事纠纷的大部分成功解决可以证明:中央政府的这种管理方式及运行机制可以有效地解决我国当前的各种水事纠纷。

这里要特别指出的是作为中央派出机构的流域管理机构在协商管理过程中起到统一管理的作用，而且具有第三方的公正性，维护了中央政府的治水理念。在案例中，流域管理机构能够把矛盾各方召集起来，进行了充分考虑、集中解决问题，而且解决的方案体现出从流域整体的角度统一规划的特点，解决的结果能够得到各方的认同，没有偏袒任何一方。这证明了流域管理机构是进行统一管理的，同时也是作为第三方出现的，具有第三方的公正性。

但同时案例也揭示了流域管理机构在协商机制中缺乏权威性的弱点。五个案例中，只有丹江荆紫关水事纠纷发生后，河南省浙川县、湖北省郧县人民政府都行文长江水利委员会，请求其前往现场调处。其他案例则没有证据表明纠纷向流域机构反映过，证明流域机构的权威性不够。五个案例中，只有同民河没有证据表明流域管理机构的行为是遵照中央政府或水利部指示，这表明流域管理机构需要按中央的指示协调纠纷，权力还是受限制的，权威性不够。丹江荆紫关纠纷发生后，长江水利委员会按《九五规划》的要求，组织工程建设，受到湖北省白浪镇郭沟村村民阻挠，施工被迫停止。江浙边界堵坝纠纷协商过后，浙江方群众害怕拆坝后污水再来，不肯拆坝。晋陕府保纠纷发生后，黄河上中游局水政处、国家防总和黄河防总非常重视这个问题，均立即下发停工令，并派调查组到现场调查，以制止事态进一步扩展。由于种种原因，府谷县在国家防总连续下达四道停工令后仍未停工。这些都说明了流域管理机构的权威性不够。

其次，中央政府在水资源管理协商中的角色。

中央政府及其直属机构在水资源管理协商中扮演的角色是最高决策者。中央政府及其直属机构在制定水事纠纷的最终解决方案时，起到了高级决策者的作用。如在鄂豫荆紫关水事纠纷中，水利部制定的“九五规划”，运用统一规划、统一防洪等措施，将持续达半世纪之久的荆紫关纠纷终于化解。同民河水事纠纷中水利部政法司和水资源司编制的《同民河水量分配方案研究报告》，是当事各方遵守的最终分水的依据。在处理黑河水事纠纷中，水利部颁布了《黑河干流水量调度管理暂行办法》起到了重要的调节作用。在江浙堵坝水事纠纷和晋陕府保水事纠纷中，中央政府和国务院都作出了批示。这些批示和文件就是决策，是由中央一级制定的决策。很明显，中央政府在协商中扮演了最高决策者的角色。

流域管理机构还是协商的主要组织者。鄂豫两省丹江荆紫关河段水事纠纷发生后，长江水利委员会积极组织两省进行协商，提出协商的努力方向，并积极推进协商进程，最终促进事件解决。在这五个案例中，均有流域管理机构组织参与协商。其中黑河流域管理局虽然是在黑河水事纠纷协商解决后成立的，但是在协商过程中黄河水利委员会是主要组织者。

2.地方政府的特征及其角色

首先，地方政府在水资源管理协商中的特征表现。

第一，地方政府在目标和价值取向上具有追求本区域利益，以经济利益为主要驱动的特点。研究发现，在纠纷的协商过程中，作为参与协商的主体方，地方政府作为地方利益的代表，以维护自身的经济利益为中心，从本区域人民的利益为出发点进行纠纷的协商，正是基于这样的前提，因而导致地方政府之间的协商往往不能达成一致。这一特点在五个案例中表现得尤为明显:各个地方政府都是以本地区的利益为主要驱动，参与纠纷的协商和矛盾的协调的，使得水资源管理的职能权力从属于当地的经济利益，水资源管理的主要目标服从当地的经济利益需求。

第二，地方政府具有动机目标、价值取向的多元性和各种动机、目标之间冲突的特点。研究发现，地方政府在纠纷的协调中具有双重角色:一方面，由于我国集权体制的影响，地方政府必须接受上级政府的指令，必须秉持上级政府乃至中央政府的“人水和谐”的价值目标，本着互谅互让、团结治水的精神，参与纠纷的协商并达成解决方案;另一方面，在利益的驱使下，地方政府在协商过程中往往从自身利益出发，不能够做到顾全大局，很难达成协商结果。正是这样的双重角色，往往令地方政府自身矛盾不已，左右为难。

第三，地方政府在水资源管理方面的单独行动能力得到加强。市场经济改革的一个首要成果是经济利益的分权，除了国家利益、公共利益之外，地方利益、个人利益也受到重视和保护。基于本区域的发展和利益的保障为目的，地方政府在水事纠纷中往往会做出了一系列相应的举动。在鄂豫丹江荆紫关水事纠纷中，对于本地区防洪问题，湖北方坚持为了确保安全度汛，应尽快修复水毁工程，而河南方坚持必须拆除郧县白浪镇自行修复的水毁工程，否则会给河南方带来洪水隐患。在同民河水事纠纷中，四川省古蔺县，在同民河上游干流两河口处动工兴建集农灌、发电、县城供水、旅游为一体的龙爪河综合水利工程;而处于下游的贵州习水县认为此举会影响当地人民群众生产、生活用水。水利事业是事关地方的大事，地方政府作为地方利益的代表，必然会采取相应措施维护自己利益。其实地方政府与个人一样，也属于“经济人”，是以谋求自身利益的最大化为目的。如果经济上不分权，就会造成经济利益只是属于国家整体的利益，而忽视地方利益，那么地方政府就不会因为纠纷采取任何的行为，而是等待着中央的命令行事，等待中央的财政拨款来兴修水利，也就不会像案例中所表现的那样，地方政府为了自身利益与对方进行协商，并将矛盾上报给上级政府。

第四，地方政府行为呈现出矛盾性、短期性、复杂性、非规范性和不稳定性的特点。这是由于地方政府的双重角色决定的。地方政府一方面要顾及上级政府的行政命令，另一方面出于对自身利益的考虑，使得其行为呈现出矛盾性。此外，也正是因为地方政府的行为受到中央政府的直接影响，使得其行为具有短期性和不稳定性，不可能按照地方政府单方面的意愿行事，必须根据上级政府的指示进行纠纷的协商。

其次，地方政府在水资源管理协商中的角色。

地方政府在协商机制中的角色是协商的参与者和决策的参与者。在所有五个案例中，地方政府的参与和决策在水资源冲突的协商解决过程中起到关键的作用，它们不仅在协商过程中表达了对于某个特定水资源价值的偏好，而且对协商结果的决策、执行和监督起到非常关键的作用。

3.用户的特征及角色

首先，用户在水资源管理协商中表现出的特征。

第一，用户在目标和价值取向上以自身利益为重，目标单一。通过研究我们知道，用户是水事纠纷的利益直接相关者，更是矛盾冲突的最终受害者，用户身兼这两种角色，也就不难理解他们考虑问题时以自身利益为出发点。因为无论是防洪，水污染，还是水量的分配，都直接关系到每一个用户的切身利益，用户之所以采取上访、械斗、甚至堵坝等手段来解决问题，是因为他们认为自身利益受到侵害而得不到保证的一种自发的自卫行为。所以用户在参与进协商时，作为利益的直接影响方，也一定会以自身利益为出发点。导致他们采用暴力手段解决问题，坚持自身利益为出发点的原因众多，但是，这并不能说明用户之间的矛盾不可协调，在自身利益基本保证的情况下，用户还是可以作出一些让步的。其实中国民众，特别是农民，在他们的基本生存条件得到保障的前提下，是很可爱的一个大群体，并不是“刁民”。在同民河水事纠纷处理方案中，最终的水量分配并没有四川方开始设计两河口工程时的那样多，但出于考虑到双方的需求，大家都签订了用水协议。在黑河水事纠纷中，由于黑河水量有限，最终的分水方案都没有三省刚开始要求的那样多，但是分水方案还是得到了三省的认可。所以，用户虽然以自身利益为主要考虑，但用户后来也能考虑到对方利益而作出让步，这个中间过程就是协商过程，以政府为主导，多方参与的协商是解决问题的有效途径。

第二，用户在行为上表现出参与协商的愿望。研究案例发现，在上述五个案例中，用户要求参与协商的愿望都是比较强的。如江浙堵坝事件中群众多次向当地政府部门上访，甚至向北京中央部门上访，他们的这种上访行为说明他们有意愿参与协商，希望政府出面解决争端。他们最后的堵坝事件也只是为了得到上级政府的关注来解决基层政府无法解决的问题。所以，用户虽然是被管理者，但仍然愿意参与协商，只是在现有的体制下，基层政府是用户权益的代表，基层政府代表用户参与协商，而用户直接参与协商的途径太少，制度成本过高，还缺乏操作性。因而基层政府如何更好地维护保护用户的利益，是值得关注的问题。

第三，用户参与协商的行动能力很弱。研究发现，虽然公众有意愿参与协商，但是他们参与协商的行动能力是很弱的，这有用户自身的原因，但根本原因就是政府提供给公众参与协商的途径太少。在实践中，我们经常看到他们采取的方式首先是呼吁、上访，如果矛盾还得不到解决，用户往往会采用极端手段去解决纠纷。江浙堵坝纠纷就是一个生动的例证，当用户认为上访呼吁的和平方式对解决问题无济于事时，他们被迫最终选择堵坝的方式去引起上级部门对此事的关注。在荆紫关水事纠纷中，正是因为用户没有参与解决方案的制定，所以对于水利部制定的《九五规划》，湖北郧县白浪乡居民出于自身利益考虑而加以阻挠。用户选择暴力甚至违法手段实际上是不得已而为之，目的在于迫使上级政府关注此事并提供协商机制来解决矛盾。

在我国，政府是公众利益的代表，公众的意愿只有通过当地政府表达。我们现有的协商体制主要是政府间的协商，政府间协商通过会议的形式进行。由于缺乏直接的利益主体参与，地方政府能否完全代表群众也是值得怀疑的。这也是导致用户参与协商行动能力弱的一个重要原因。所以用户一般会采取极端手段去引起政府的关注以求得问题的最终解决。

其次，用户在水资源管理协商中的角色。

研究发现，用户在协商中是被安排者，用户无法充分的参与到协商的过程中，他们是协商结果的被动接受方，这是很多水事纠纷长期性、反复性的原因之一。我国现行的协商体制是政府主导下的多方参与的协商，用户的意愿是由当地政府表达，因此用户在协商中是被安排者。

4.企业

我国涉水企业很多很复杂，有的是受政府委托向社会提供水资源公共物品服务，它与政府、公众的关系是市场关系，比如自来水公司;有的是受地方政府保护，与政府结成利益联盟，比如许多的化工企业、钢铁企业，它的身份具有二元化特征:一方面与一般用户一样是水资源的消费者，同时又是地方财政税收的大户，是政府重点保护扶持的对象。因此，凡在水事冲突中涉及企业的，必涉及政府。

企业在水资源管理协调中的目标和价值取向是仅考虑企业自身利益以及与自身利益相关的主体的利益。尽管本书没有列举这方面的例子，但在许多流域都会有众多的企业存在，如前文谈到的淮河沿岸的造纸业。所以在当前的协商机制中这些企业是协商与决策的参与者。

另外，还有社会组织，即非政府部门或者第三部门，以上案例均没有明确的社会组织参与进来，原因就是这种社会组织目前在中国还是非常弱小，行动能力不足，还不能像西方发达国家里的社会组织那样发挥作用。但是它们的力量不能忽视，在解决矛盾纠纷中往往能发挥重要作用，能够弥补政府的不足。