水资源危机:政府治理模式研究与涉水主体分析

四、涉水主体分析

本书设计的水资源政府管理模式，涉及水资源管理的主体有三:政府、公众、社会组织。下面将对它们展开系统分析。

(一)政府

政府水资源管理的主要目标是实现水安全，可持续利用，即在水少时有水可用，水多时不致危害，水坏时确保能及时恢复并有水可调用，这一般属于市场失灵的范围，是政府必须进行主导治理的重要领域之一。庇古的外部性理论认为，在市场经济运行中，由于自然环境提供的服务不能在市场上进行交易，因此，市场机制无法对经济运行主体在生产和消费过程中可能产生的副产品——环境污染和生态破坏以及水灾害等发挥作用。这种外部性成本(也称社会成本)发生在市场体系之外，庇古称之为“负的外部性”。为了克服“负的外部性”所导致的边际私人成本和边际社会成本之间的差异，他认为政府理所应当负起责任，实施干预。世界银行在1997年的《世界发展报告中》，就把保护环境列为市场经济国家的政府应该发挥的五项基础性作用之一。

1.中央政府的价值取向和功能

(1)中央政府的定位与功能。作为国家的代表，中央政府的价值追求和利益主张要符合国家利益。根据马克思主义的观点，国家首先是阶级统治的工具，维护统治阶级的利益是国家的基本功能，其次，国家又要出于统治的需要，维护社会公共利益。因此，除阶级性之外，国家利益在一定程度上都具有社会公共利益的性质。对于社会主义中国，中央政府是最广大人民利益的代表者，也是我国可持续发展战略目标的维护者。

在中央政府的层面上，我国政府治水的价值观是实现水资源可持续利用。国家早在“十五”规划中就提出了“人水和谐”的治水理念，把治水的价值理性推进到人与河流和谐发展阶段。然而，由于长期的计划经济体制和高度集权治水体制的影响，同时在治水职能上一直存在的“多龙管水”的体制，所以在信息采集和治水资源配置上管理成本较高，效率低下，效果有限。中央政府控制着水资源管理中的核心资源，具有集体行动的权力和经济权力。同时中央政府还是协商的组织者和高级决策者，采取的管理行为偏于行政命令式，并通过科层力量监督协商结果的执行。

(2)流域管理机构。我国的流域管理机构是国家水资源行政主管部门的派出机构，目前我国有七大流域管理机构(前文已叙述)。它们在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责，主要职权分为三类:一是负责流域内水量配置、水环境容量配置、规划管理、河道管理、防洪调度和水工程调度等。二是享有法定的水权，负责落实国家水资源的规划和开发利用战略，统一管理、许可和审批区域的水资源开发利用。三是根据工作需要，可在地方下设一级或二级派出机构，不受地方行政机构的干预，依法监督区域机构对水资源的开发、利用、排放、治污、工程建设等工作。

分析可以发现，在流域管理的范畴之内，流域管理机构是实际上的主管部门，并且都扮演着流域水事争端的协商主导者、推动者、协商决议起草者和监督执行者的角色。由于流域管理机构是中央水行政管理部门的具体代表者，必然秉持中央的价值精神追求，因而在流域水资源协商管理活动中承担核心的组织角色，起到统一管理的作用，具有第三方的公正性。

2.地方政府

地方政府作为国家政治体系的一个组成部分，自然要秉持公共精神、公共利益的原则，承担起社会公共管理的责任，为国家统治提供稳定的秩序，这是地方政府存在的价值所在。也就是说公共性是地方政府的本质特征。但是，在当前的政治体制下，地方政府又是地方利益的代表者。在贯彻国家政策，推进社会公共管理、实现社会公共目标的同时，其背后还一定隐藏着对自身利益的价值追求。我国地方政府一方面继承了中央政府治水的价值观念，同时由于地方政府之间的竞争关系、经济建设目标取向和政府官员的考核方式等影响，地方政府在水资源开发方面有保护地方经济利益的动力。由于作为生产要素的水资源紧缺，使得地方政府在缺乏监管的情况下采取竞争型掠夺式开发战略以占用更多的水资源。治水中的工程观、水行政分割体制、片面追求经济利益等政治、经济因素的影响，使得各地区在治水过程中各自为政，完全根据自己的需求去开发、利用水资源，有时甚至出现以邻为壑的现象，而跨地区、部门的协作治水难以实现。

地方政府在协调、管理水资源配置过程中，其目的是推动地方经济的发展和环境的保护，是地方公共利益的代表。但是，公共选择学派认为，政府也是“经济人”，存在自利性，也会追逐自身利益的最大化。其内部的官僚集团有自身的利益追求。官僚机构及其官员可能追求的主要目标有“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产生、容易改变事物、容易管理机构⁽¹⁹⁾”。为了达到这些目标，现实中会出现寻租和贿赂等腐败行为，信息的不对称性也使得政府的行为缺乏监管，造成政府官员的责任感下降，因此容易导致地方政府在维护水资源利用开发的公共利益、社会公正和国家整体利益方面出现“缺位”，表现出能力不足。

改革开放带来了中国社会利益结构的重大调整，在这一变化过程中，充当公共利益代表者的政府，作为单位利益代表者的角色也越来越明显地显露出来。当地方政府主要代表地方利益，甚至是仅代表地方某个集团的利益时，地区间的水资源矛盾就出现了难以调和的局面。所以在地方政府身上体现出了公共性与自利性的双重特性。在我国中央集权体制下，特别是这种科层结构的特点，地方政府在进行公共管理过程中其公共性往往会战胜其自利性，成为公共利益、公共价值的维护者，体现者。能够很好地执行社会公共管理的职能。

因为水事纠纷都是在地方发生的，往往都会涉及到地方政府，所以，在水资源协商机制中，地方政府是协商的参与者或者组织者和决策者或决策参与者，发挥着重要的作用。

(二)公众

1.传统治水模式造成公众“政府依赖”，参与意识淡薄

由于江河流域的自然地理特征，我国有史以来都采用的是政府集权式的治水模式。长期以来的集权治水模式，使得公众自主参与的意识与渠道都很缺乏。马克思、魏特夫、李约瑟等学者认为，我国江河流域的地理特征自古对水资源管理就要求建立一个集权的社会有机体，对整个流域进行统一管理。可以推断，从我国传统水资源管理的实践和理论来看，我国传统的水资源管理的主体是以政府为主，采用集权的方式进行管理，政府拥有绝对的权威。

强政府的治水模式造成了公众对传统治水制度的依赖。从20世纪70年代开始，我国环境保护基本上是循着“政府主导型”的模式在运行。这种自上而下的工作模式使政府同时担当着环境政策法规的制定者、执法者和管理者以及环保宣传教育责任者等多重角色，也伴生了公众环境意识上明显的“政府依赖”，即公众弱化了自身对环境保护的责任主体意识，而希望政府承担保护环境的几乎全部责任。

2.丰富的实践经验使得公众特别是农户具备参与的条件(www.xing528.com)

公众，特别是农户及企业，是水资源利用的直接主体，其行为习惯将直接影响到我国水资源的状况。所以，在构建水资源管理模式时，必须将公众作为一个重要主体纳入进来。农户是流域内水资源的使用主体，应该开发什么资源，如何开发资源等，无一不涉及农户切身的利益，故应当在当地政府的指导下，使其参与决策。如果农户不能参与决策，那么难于调动农户的积极性，使其自动履行义务，并对资源保护产生负面影响，显然这是达不到水资源治理的目的。因此，无论是目标制定、计划的安排、政策的实施均应从这一原则出发。流域水资源环境防治要想达到预期目的，就应充分考虑农户的作用，吸纳他们参与决策管理工作。那么农民是否具有参与决策的知识与能力呢?其实尽管农民普遍文化素质低，但他们有着十分丰富的实践经验，并不能因此彻底否认他们在生产上的创新能力和决策能力。其实中国的许多重大创举都首先是在农村开创的。加之，农户往往熟悉当地农业生产状况，故可使其参与乡、村项目设计，从事施工、资金运行等工作的监督，以及参加微观生产经营活动。另外，政府则侧重于制定宏观产业发展规划，运用各项目的协议与投资指导工程的开展，利用经济手段调控微观生产经营活动。通过政府的宏观调控以及农户的决策参与和管理参与，将有效地促进流域资源治理目标的实现。此外，流域资源治理工程的具体实施必然要求项目实施各方密切配合，按规划要求进行施工，并实行分片、分段、分阶段落实任务。因此，也需要我国农村经营最基本单位——农户的主动配合参与。

3.公众参与呈现非正式性特征

改革开放以来，我国社会主义民主和法制建设不断加强，依法治国已成为党和政府管理国家事务的重要手段。在我国法制体系建设中已相继颁布了与水资源有关的《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《中华人民共和国行政许可法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等法律法规，为依法治水、依法管水提供了法律依据。但这些法律法规仍然存在很多不足。对于一些省际水事纠纷处理、公众参与水资源管理的法规，需要建立在民主协商的原则上，对于如何协商各相关利益主体的利益分配要有详细的规定，如制定水价、移民、水污染处理等问题上，把需要协商的内容进行归类，针对不同原因或不同发展阶段造成的水事矛盾和纠纷采取不同的协商方式的具体做法列入法律法规中。

正因为如此，我国公众参与水资源管理的活动大都是由直接利益推动的，参与的方式和组织呈非正式状态。一方面，由于法律环境的缺乏和维权成本太大的原因，公众往往不通过法律渠道参与。一旦当采用行政渠道失败后，公众就直接选择暴力手段激发更高一级政府关注矛盾。另一方面，公众的参与组织是临时性的，自行组织但不稳定，往往事情推动到一定程度后就呈现出极其松散的状态。与国外水资源管理不同的是，在国外，一般是有社团组织来代表水事纠纷利益涉及者，但是由于我国特殊国情的限制，自然形成的，非正式的公众集合替代了国外的社团组织，他们因水事纠纷而自发地组织起来维护自身的利益，随着水事纠纷的解决，他们又自动解散。公众参与的非正式性，说明我国水资源管理的社会机制尚不健全，政府也未能提供适当的法律环境、资源和渠道让公众有激励去参与。

所以在水资源管理协商机制中，公众的目标和价值取向主要考虑自身利益，目标单一。他们有意愿参与协商，但参与协商的行动能力很弱。所以在协商中是被安排者，是协商结果的接受方。

(三)社会组织

1.我国社会组织的特征

一般而言，社会团体具有非营利性、民办性和特定利益代表性三个基本特征。然而，我国的社会团体由于历史和社会的原因，具有较为独特的特征，其价值追求、资源和能力方面均存在较大的缺陷。

(1)与政府关系密切，失去自己的独立性。根据南京师范大学孙旭(2008年)在其硕士论文中的调研，从社团的成立过程来看，政府自上而下参与社团组建过程，有59．6%的社团是由政府主动参与成立的;从社团领导人和工作人员的构成来看，有73．1%的社团会长兼任其他职务，其中在行政部门任职的占57．1%;有45．2%的社团秘书长在行政单位任职，同时，有近四分之一(24．3%)的社团工作人员是由业务主管部门直接任命或派遣的。另外，刘祖云、胡蓉研究表明，从社团重大事务的决策过程来看，有10．6%的社团没有正式的决策机构，在这些由社团领导人直接进行决策的社团中，有85．7%的会长以及80%的秘书长在相应的行政主管部门任职。王颖、孙炳耀研究表明，我国的75%以上的社团为官办或半官办。

(2)具有明显的营利动机，代表用户参与协商的资源和能力不足。在孙旭所调查149个社团中，有28．9%的社团创办了经营实体或从事商业性活动。但在这41个参与经营的社团中，只有26．7%的社团将年度的盈余资金作为社团经费来源，由此可见，部分社团存在较明显的营利化倾向。社团的营利化倾向问题，一方面来源于社团所面临的经费紧张，另一方面是由于部分社团对自身定位不准确。所调查的社团中，有81．6%的社团所面临的主要问题是缺乏资金，长期以来，社团的经费主要源于政府的财政拨款。据“北京地球村”负责人廖晓义介绍:由于缺乏完善的税制，民间环保组织在国内筹资非常困难。“地球村”一直没有固定的经费来源，其基本费用是用制作电视节目的经费来支撑的，吃了上顿没下顿。

(3)社团的社会认知度不高，造成社会行动能力低下。我国公众普遍对非政府组织缺乏了解，将其与政府行政组织相混淆，对其缺乏认同感，无法将人们的社会责任感转化为非政府组织中的志愿行为。从希望工程的调研来看，“58．6%公众认为希望工程的组织者是政府部门，即使是希望工程的捐赠者，认为希望工程的组织者是政府部门的人也都在50%以上。受助生家长中更是有51．0%不知道希望工程组织者的性质，36．8%认为是政府教育部门所为，只有12．1%的家长知道希望工程是民间组织所为。”

2.功能分析

(1)监督政府和企业行为，影响政府的政策。例如在2003年，“绿家园志愿者”、“云南大众流域”、“自然之友”等多个第三部门环保组织相继投入到反对怒江中下游修建两库十三级水坝的方案的行动中，即“怒江保卫战”。这些第三部门组织通过大量媒体和网络，开展讲座、论坛等形式，积极向公众宣传怒江大坝的情况，取得了社会的广泛关注。国家林业局高级工程师沈孝辉还在2003年“两会”期间，成功地将反对提案提交给全国政协委员和全国人大代表，将意见传达至中国的最高权力机构。

(2)动员社会力量，参与资源治理。动员社会的力量、组织更多的民众参加到水资源与环境治理的群体之中，并成为治理的主体，是社会组织在水资源环境治理体系中的重要功能。越来越多的国家政府认识到社会组织所具有的这一重要的作用。中国政府没有把社会组织作为对政府的一个压力，而是作为一支力量进行合作，把他们作为政府和社会公众之间的桥梁，发挥他们的作用。保护水资源环境是全社会的义务，不仅仅是政府的事情，需要动员全社会的力量来开展保护工作，所以政府非常支持、欢迎民间组织发挥更大的作用，来配合政府、支持政府、监督政府搞好资源环境保护工作。目前在中国，许多社会组织以各种形式，动员公众参与水资源环境保护活动。

(3)宣传水环境保护意识，协调环保社会行动。1999年底，重庆绿色志愿者联合会组织志愿者徒步嘉陵江两岸环保行，历时45天，行程1 170多千米，途径4省(市)、23个县、120多个乡镇，通过发放环保宣传材料、演讲等形式，广泛传播环保理念，开展环保教育活动。他们还举办了8期教师培训班，对600多名教师进行了环境教育培训。2005年，79%的环保民间组织动员志愿者共857万人次，参与“保护母亲河行动”、“索南达杰藏羚羊自然保护站服务”、“北京动物园志愿者导游”等多项宣传服务活动。

(4)维护社会和公众的水环境权益。环保民间组织在维护社会和公众环境权益方面发挥了积极作用，有力地推动了政府把环境知情权、参与权、监督权和享用权真正赋还给公众，把公众对“四权”的真实意见反馈给政府。1999年11月，中国政法大学污染受害者法律帮助中心开通了污染受害者法律咨询热线，无偿为污染受害者提供法律服务。到目前为止，已为1万多名污染受害者提供法律帮助，为50多起环境污染案件的受害者向法院起诉或通过行政途径加以解决。2005年，该中心支持“福建省屏南县1 721位农民诉福建省(屏南)榕屏化工有限公司环境污染侵权案”胜诉，为当地农民挽回经济损失68万余元，此案被评为“2005年中国十大影响性诉讼之一”。

社会团体的目标和价值取向:动机目标呈现多元化，大多数在一定程度上代表了社会大众的利益(为用户争取权益，注重社会利益)。社团组织可以采用多种非行政手段为社会提供政策建议以及公益性服务。由于他们拥有相关的专业背景和知识，因而具有较大的影响力。只是在现阶段，我国涉水社会团体还很不成熟，能力有限，需要国家加大培养扶持力度。