水资源治理模式研究：三合一管理功能解析

三、“三合一”管理模式功能分析

政府主导下的准市场+协商的“三合一”管理模式聚合了当今世界各国普遍适用的管理资源的三种主要方法，结合我国实际，相信能够实现水资源管理的安全目标，达到人水和谐的理想境界。

(一)能够实现水资源的公平合理的配置

我们通常认为，社会资源的配置有两种基本形式。一种是政府控制下的计划性配置形式，即各级政府依据一定的政治权力及制度安排，通过社会成员之间间接的再分配，以期达到社会成员在分配结果上绝对平等的资源配置形式;另一种是市场体制下的自由配置形式，即通过商品交换及市场分配规则进行直接的初次分配活动，以达到提高社会生产效率的分配形式。一个国家、一个社会采取何种方式进行资源分配，取决于该国家、社会的主要矛盾。当社会冲突达到一定强度时，稳定成为国家的主题，计划性配置方式就会被采用，通过国家权力运作，调整社会资源分配以尽快缓和这些冲突;而当社会运行比较稳定时，效率就会成为国家追求的目标，此时市场机制就会被采用。⁽⁵⁾政府计划机制在资源配置中能够秉持其价值理想，确保资源分配的公平公正，还能够对市场机制进行很好的调控。这种分析是建立在政府和市场能很好发挥功能的前提下，现实中不排除政府与市场都失灵的现象发生。所以协商机制就发挥着确保政府与市场不失灵的作用。协商机制能够把社会自身的各种力量组织起来，促进社会自身的功能发挥作用。

在现代社会，除了这两种分配方式之外，社会自身也具有资源配置的功能。李培林认为:社会结构的一些最基本的实体要素(如家庭网络、企业网络、非正式的人际关系网络，以及信心、诚信、道德等)是一种既不同于市场也不同于政府的资源配置方式，是调整社会运行的另一只看不见的手。⁽⁶⁾这是一种非常重要的资源调控手段，如在当前全球金融危机面前，社会自身对经济信心的恢复才是根本解决之道。“在经济困难面前，信心比黄金和货币更重要。”⁽⁷⁾

彼得·布劳是当代美国结构主义理论的代表人物，他认为:社会结构的组成实际上是由个人所组成的不同群体或阶层在社会中所占据的位置以及它们之间表现出来的交往关系。当代法国最具国际性影响的思想大师皮埃尔·布尔迪厄指出，社会生活中真正作为现实性而存在的一定是各种社会关系，只有在各种社会关系中发生复杂社会联系的社会因素才是真实的、唯一的现实存在。这种客观存在的社会关系网络就构成了所谓的社会结构。皮埃尔·布尔迪厄用“场域”(field)比喻人们在社会结构中的位置，“一个场域也许可以被界定为由不同的位置之间的客观关系构成的一个网络或一个构造，由这些位置所产生的决定性力量已经加强到占据这些位置的占有者、行动者或体制上，这些位置是由占据者在权力分布结构中目前的或潜在的境遇所界定的;对这些权利(资本)的占有，也意味着对这个场的特殊利润的占有(即社会资源的获得)。⁽⁸⁾”由此可见，社会自身通过关系网络配置资源的功能就体现出来了。布尔迪厄明确地指出了正是由于人们在关系网络中的位置不同，因而通过网络结构分配的资源也不同。社会自身对资源的配置是通过更加广泛的社会交换来实现的，权利、地位、人情等都可以作为稀缺资源或特殊的等价物参与这种交换。“行动者拥有某些资源，他们部分地(或全部)控制着这些资源，并有利益寓于其中”，“行动者为了实现各自的利益，相互进行各种交换，甚至单方转让对资源的控制，其结果，形成持续存在的社会关系。⁽⁹⁾”当社会成员通过社会关系网络去争取自身的利益时，社会关系网络就具有了配置社会资源的功能。

在现实生活中，人们都占有一定的社会关系网络，因而也就具有了根据其所在的社会网络位置分配社会资源的权利。正如布尔迪厄所说:那些资源是同对某种持久性的网络占有密不可分的。⁽¹⁰⁾由于现实生活的复杂性及个人能力的有限性，人们不可能掌握市场交易、生产竞争等方面的全部信息，也就是说，人的理性是有限的，同样政府的理性也是有限的，再精细的法律规章也不可能对所有的人类活动都有精细的规定，更何况法律天生就具有滞后性。同样，市场也不能解决一切问题，相反，市场经济越是发展，其自身的缺陷越是会充分暴露。在这种背景下，当社会成员面对国家的计划体制和市场的自由体制这样一套制度安排时，“则会在受制于制度安排的强迫性的同时，去寻找一种更具新合理的、可直接把握的非制度因素作为补偿。⁽¹¹⁾”这种非制度因素就是社会自身的配置机制。可以说，这是社会成员有意识地自觉选择的结果。这种选择在历史上、现实生活中是经常出现的，原因就在于这种非制度机制的交易成本很低，还有就是人们的社会关系一旦形成，具有很强的稳定性，从而给人可靠感。

从根本上说，正是社会成员需要的丰富性与满足这种需要的狭隘性矛盾，造成了利用社会自身配置社会资源的必然性，在这种情形下，社会自身的这种协调人际行为的非正式制度或非制度化的行为规则，由于其低交易成本和可靠性，成为除国家政策和市场机制之外的第三种配置社会资源的方式。

所以，政府主导的准市场+协商合作的“三合一”管理模式在实现水资源配置时，有三种配置方式使用:行政方式、市场方式与社会方式。而且这三种配置方式是相互补充支持的，不仅能实现水资源配置的经济最优化，还能维持公平公正的价值取向。

(二)能够较好地解决集体非理性问题

1.水资源管理中集体非理性行为分析

长期以来，中国的水资源管理体制一直是政府主导的集权管理。这一体制在宏观上发挥了巨大作用，但随着水资源稀缺程度的提高，围绕水资源产生的问题也越来越多，社会矛盾越来越复杂。究其根源，就是我国的治水体制集权程度太高。如果政府过分夸大理性的力量，对该领域横加干涉，其结果往往事与愿违。基于对人的理性力量的认识，哈耶克指出，“我们不仅应当承认存在着市场所不能满足的需求，而且还应当明确指出，政府不应当是唯一有能力提供不具物质回报的服务机构，而且在此一领域也不应当有垄断，相反，应当允许尽可能多的独立的个人或组织去运用其各自的能力去满足这些需求。⁽¹²⁾”

所以，在水资源管理上，对于比较大范围的水资源的分配问题，通过中央政府对不同地方政府之间进行相互协调是必要的，而且是可行的;但在基层，特别是农业领域，通过用水者所在村、镇、灌溉区进行自组织管理，事实上可能更加有效、合理。现实中，水资源管理中的许多问题矛盾都是在地方层次发生的，因此这些问题的解决也应该通过地方力量来进行。因为，上级政府特别是中央政府由于所处科层层级高，其掌握的信息被过滤、被扭曲的很大，有效信息有限，很难真正合理解决这些问题。所以，不能忽视基层组织机构的主动权。基于此分析，水资源管理机制应该是既包括来自于政府权威的纵向协调机制，也包括来自于民众参与的横向协调机制的混合机制。

对于这样一种管理机制，首先必须面对的是协商合作的基础是否存在?即如何避免集体非理性?这是水资源管理逻辑成立的关键。人们为什么能结合起来，为解决共同的问题或实现共同利益而一致行动?这里必然涉及个人理性与集体理性的关系。

奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中指出:“除非一个群体中的人数相当少，或者除非存在着强制或其他某种特别手段，促使个人为他们的共同利益行动，否则理性的、寻求自身利益的个人将不为群体的利益而采取行动。⁽¹³⁾”“囚徒困境”模型同样也表明:每个对局人都有一个支配策略，即不管其他参与人选择什么策略，对局人自己只要选择背叛策略，总会使他们的境况变得更好。这一结论是令人悲观的，理性个人选择并不能导致集体理性的结果。(www.xing528.com)

如何避免集体行为的悖论，选择协商合作，建立秩序，一直是理论工作者思索的问题。启蒙思想家们提出了成立一个集权的政府，对这些资源实行国有化，并且相信政府可以很好地解决资源配置问题。政府的确发挥了很好的作用，但同时也可能带来集权政府的膨胀和大量的寻租问题，以及政府运作的巨大费用和出现资源权利臆断为政府所有的某种惯性思维问题。新制度经济学家(德姆塞茨、罗伯特·史密斯等)认为问题的根源在于资源产权不明晰，从而导致激励机制失效，无法解决集体非理性行为。所以要做的就是明晰产权，即实行积极的私有化，完全消灭公共池塘资源，这样就不会有这种情景中的集体行为问题。但是，这种解决方法也存在问题:即它必须假定私有化的成本很低，以及私有化后的产权维护费用也较低。水资源的特性决定了它不可能完全市场化，不可能完全准确地界定产权。因而这种方法执行起来也是不可行的。这两个解决方案，多少都暗示了资源共同体自身是无法有效解决这个集体行动的困境的，需要外界的干预。

2.与集体理性行为相关性分析

上文的理论分析有一个特点，就是基于“理性经济人”假设为前提，而排除了理性个人所拥有的理性之外的一切可能因素。这样的逻辑推理，使不同的理论模型导出一个共同的结论:个人理性导致集体非理性。该结论在众多领域迅速扩展并产生影响，获得了人们较大程度的认同。然而，事实上个人理性并不必然导致集体非理性。其实，在复杂的社会场景里，现实情况如大卫·休漠所言:“虽说人在很大程度上受着利益的支配，但即使是利益本身乃至所有的人类事务，实际上还须受到观念或意见的完全支配。⁽¹⁴⁾”也就是说，在现实社会，绝对而抽象的理性并不存在，每个人的理性都是嵌入在一定的观念、习惯和制度规范中，受其影响与制约。社群主义者认为，“囚徒困境”只适用于那些把个人利益放在优先地位的理性个人，而不适用具有美德的个人。对于一个具有强烈的自我奉献精神和公益精神的人来说，就根本不存在这样的困境。⁽¹⁵⁾也就是说在社会中本身还存在一种东西能够使各社会主体进行协商合作，达成集体理性。这就是公民责任、诚信与道德。

美国著名政治学家帕特南教授在其名著《使民主运转起来》中提到的社会资本概念，实际上其内涵也就是这种责任、诚信与道德规范等。并指出社会资本是人类集体行动困境的解决之道。⁽¹⁶⁾。这里所说的社会资本是指社会组织的特征，社会资本的基本内涵为:信任、互惠规范和社会网络。人们之所以选择合作而不是对抗，原因首先在于彼此之间的相互信任;正是稳定的信任关系使自发的合作成为可能。这也正是本文提出的协商机制构建的基础。

良好的社会资本可以避免个人选择导致的集体非理性。所以“在现代社会里，市场上和组织内的参与人因嵌入在具体的人际关系和结构(网络)之中而产生相互信任，反对违法乱纪。⁽¹⁷⁾”普特南指出，像中世纪的行会，宗教上的兄弟会，20世纪的合作会、互助会、邻里之间的协会以及合唱团等这些社群，“不是因为它们多种多样才变得富有公民精神。历史有力地证明了事实恰恰相反，它们是因为有公民意识才变得多种多样起来。⁽¹⁸⁾”

在水资源管理中，特别是在流域管理中，涉及的主体很多很复杂，在水资源配置上，如果不能达成理性的集体行为，后果非常严重。现实生活中，因为水而引起的战争、民争事件很多，最后都付出了血的代价。所以在水事务上，只有基于一种理性的协商合作，基于对水资源的共同需求，基于对水安全的责任感，各涉水主体彼此协商、信任、合作、进行互动，这样理性的集体行为就能够形成。

(三)能有效提高管理效率的功能

政府主导下的准市场+协商的“三合一”管理模式有三种手段进行水资源的治理，政府与市场手段的效率，特别是市场手段的效率，已有充分的证明并已经为社会所共知。在此主要谈谈社会参与、协商合作对治水效率的影响。前面谈到该模式能够很好的解决水资源管理中的集体非理性问题，这就为提高管理效率打下基础。我们知道正是基于社会主体之间的信任、诚信、互惠、规则网络，彼此之间才达成妥协，形成一致行动。

实际上，在水资源管理模式中的各主体之间不仅是一种科层关系，也是一种网络关系。这种网络关系的基本前提是:合作各方彼此相互依赖，而且收益来自于各方资源的整合;合作各方不以牺牲他人利益为代价去谋求自身利益。网络中单个结点不是独立存在的，它们存在于与其他结点的关系之中，这些关系的建立与维护需要付出巨大的努力。在水资源管理中作为结点存在的主体包括:政府水行业行政主管部门，水利部流域派出机构，地方水行业行政主管部门，分布在流域上下游的用水户、民间组织等。水资源的不可分割性、流动性、利害两重性等特性，使上述行动主体存在着利益上的关联，这种共同利益的依赖关系使得他们成为管理的共同主体。

各治水主体之间的互动是通过参与者彼此之间的协调来完成的。主体之间的行动互为函数关系，任何一个主体行为的发生不仅是其自身能力的函数，同时也是其他主体行为的函数。例如，流域上游对水资源的开发力度越大，下游用水户就越缺水;任何一个用水户向河流排污都会损害其他涉水主体的利益等。因此，合作治理是互动发生的基本特征，它要求所有涉水行为主体都要作为利益相关者参与到流域水资源管理中来，都要通过一定的契约安排和治理制度来分享对水资源的利益和治理的控制权。从参与者的相互依赖关系来看，参与者各自拥有不同的资源与功能，与其他参与者作为合作者互动时，就形成了一个可以共享的资源与活动的集合，其目的在于获得单个个体不能获得的合作收益。所以，从整体看，合作主体都有内外资源相互融合的特征，客观上构成管理的共同主体。

各治水主体之间互动之所以会产生协同效应，是因为他们之间的长期互动能使关系制度化，从而使合作各方产生“价值观和谐”的认同感和归属感，于是，一致性合作行为发生，而一致性合作的价值又会反过来促成持续的互动。在这里，社会主体之间的信任互惠与合作是作为治理关系的共同理念存在，发挥的作用包括:提供共同观念和行为框架，稳定行为预期;限制机会主义，保证合作效率。

基于信任互惠而建立的协商机制有利于用水户之间的关系更为稳固。如果一个人长期采用不合作策略，他将丧失声誉。而且个人利益将受损。通过建立的水资源制度，使每个资源用户都明确自己的权利和义务，增加了相互监督用水行为的积极性，也激励了保护水资源的积极性，若每个人都采取一致的行动，则会给整个流域用水户带来利益。还为用水户提供良好的行为预期，鼓励他们的冒险精神和投资兴趣，不断拓宽交易对象的选择范围，促进社会分工与经济合作的日益深化，保证水资源管理活动的高效进行。

总之，政府主导下的准市场+协商的“三合一”管理模式在功能上体现了国家治水的价值追求，有助于水资源的可持续开发利用。