研究：政府治理模式解决水资源危机

二、“三合一”管理模式的结构

在新的社会背景下，特别是市场经济体制下，传统官僚制的弊端显现出来，严重制约了政府治水的效率，而且，由于信息的不对称，又使得政府的公开参与度不高。改革开放30多年，我国不仅经济上取得重大成就，政治上也取得重大发展，公民意识，民主意识普遍增强，社会要求参与管理的要求与呼声越来越强，传统科层结构面临越来越大的压力，维持的成本越来越高;同时由于社会自身主动要求参与，彼此之间的合作意识增强，进而降低了合作成本。所以，在科层结构中引入市场机制与协商合作机制是必然之举。这样就形成一种新的水资源政府管理模式结构(图5-1)。

如果说中国传统水资源管理模式建立的基础是“世袭官僚制”的话，那么这里的新管理模式建立的基础就是“理性官僚制”及新公共管理理论。理性官僚制与世袭官僚制有着本质的区别:前者建立在法理型权威的基础上，它用以各种规定为基础的非人格化的制度取代了人格化的行政⁽¹⁾;用合乎理性的标准去权衡各种行政行为，克

图5-1　水资源政府管理新模式图

服“自由的随意专断和恩宠，怀有个人动机的施惠和评价”。⁽²⁾其基本要求是依法行政:政府机构按法律规定组建，“按法律和行政法规”发号施令，“为了达成目标，这种体制使用的是行政程序”，“不因人而异”。⁽³⁾这样做可以消除专制，防止官僚“任性专断”⁽⁴⁾，体现了鲜明的科学、法制和理性精神。而后者则建立在传统型权威的基础上，无法排除主观的和人格的因素影响，理性精神的缺失、家长制作风、法治观念和现代契约观念的淡漠等，都是这种影响的表现。

虽然新公共管理思潮席卷全球，方兴未艾，但新公共管理模式并不是一种独立的普适的政府管理模式，它是在西方发达国家进入以全球化、信息化、知识化为特征的后工业社会的特定环境中发展起来的管理模式，其成功运作是以后工业化的经济技术水平、成熟的市场机制、高度的官僚体制、发达的市民社会以及高素质的公民等为依托的。官僚制与新公共管理在我国都有其存在的依据，但官僚制应是我国政府改革的主导模式。而我国的新公共管理改革应在传统官僚制模式的框架内进行，主要是为了弥补官僚制的弊端。(www.xing528.com)

这种模式既继承了传统管理模式的科层结构特点，具有历史传承性，也符合我国的现实国情，同时，引入准市场机制和协商合作机制，反映了时代的要求，符合资源的特性，也是与国际水资源管理接轨的现实需要。

政府主导下的准市场+协商管理模式坚持政府为主导，市场和公众参与协商为两翼的“三合一”综合模式，彰显出该模式的本色和个性，并使其相辅相成相互促进，以求对传统政府管理模式进行根本性或方向性的调整。“三合一”政府管理模式有着社会理想的崇高意蕴，体现了我国政府改革的要求，必将成为人水和谐的最稳固的柱石。具体来讲具有以下特征。

(1)总体上具有准科层制的特点。首先，该管理模式是在政府主导下展开运行的，我国的政府体制具有科层制的特点，因而，它不可避免地具有科层制的外在特征。但同时，由于市场机制与协商机制的引入，使得它的科层制特征具有不完全性，所以说，在总体上是准科层制。

(2)市场机制发挥空间有限，其功能受到制约。水资源的社会性、生态性等特点制约了水资源经济性特征的发挥。水资源首先要体现其社会性与生态性，这是维护社会发展、人类生存、地球环境的需要，在满足这些基本需要之后，才可能有其经济性的实现。所以，市场机制在该模式中的作用是有限的，是一种准市场机制。

(3)协商机制贯穿科层、市场之中，使得该模式具有推行的价值。这种协商体现在中央决策层、地方决策层、社会组织、用户等之间，不同层次主体之间的协商体现出不同的协商价值，中央与地方之间的协商是一种政治民主协商，而用户之间的协商则是一种市场经济协商。

(4)在该模式中，政府机制与市场机制、协商机制是互为补充、互相促进地结合在一起，而不是彼此孤立地发挥作用，政府机制离不开市场机制和协商机制，同样市场机制也需要政府机制与协商机制的调控，而协商机制更是在政府机制和市场机制中才能体现其价值。