水资源危机：治理模式研究

三、水资源管理方式手段落后

水资源涉及社会的各个方面、各个层次，其管理本身就是一个非常复杂的工程。所以采用的方式手段也应该是多样复杂的，以适应不同之需。但在传统管理模式的制约下，我国水资源管理的方式手段就显得单薄而落后。主要表现在以下方面。

1.片面强调行政手段，忽视经济手段的作用

行政手段是指行政管理主体凭借行政垄断地位，在宪法和其他相关法律、法规的规定范围内，运用法律、政策和经济等手段，对与水资源有关的各种社会公共事务进行的管理活动，以保障和实现水资源所有者的利益，保证水资源开发利用的持续高效。其管理主体是各级政府及其授权的派出机构，常采用各种行政法规、公共政策等手段，具有强制性、权威性和规范性等特点。经济手段是基于水资源稀缺的商品属性、消费的竞争性、水资源价值的递增性等经济特性，利用经济诱导机制和经济杠杆手段调节水资源的开发利用、供给、需求、保护、节约、配置的管理体系和制度，实现水资源配置和使用的效益目标。水资源经济管理主要依靠制度及经济杠杆的作用，引导和规范供水者和用水者的行为，协调水资源的供求，具有利益性、诱导性和自主性等特征。

基于制度经济学分析，任何制度都有运行成本。相比而言，行政管理在决策集中程度、决策效率(以决策所需时间为标准)和规模经济方面成本相对较低，能够克服水资源开发使用中的搭便车机会主义倾向，但是行政管理需要建立庞大的官僚组织机构，寻租和腐败成本较高，并且行政管理政策往往采取一致同意原则，较少考虑到不同用水主体的需求差异和水资源自然环境条件的差异，适应性较差，获取形式各异的用水主体的完全信息成本很高。经济管理充分运用市场机制，发挥经济杠杆自发调节各用水主体的用水行为，信息成本较低，并且能够充分反映各用水主体的差异，决策民主程度较大，适应性较强。

2.过分强调工程技术治水，忽视制度的功能

建国以来，我们秉持传统水利思想“改造自然、造福人类”，以力学为主要理论基础，以工程建设为主要内容进行水资源的管理，修建了大量的水利工程，而且工程越修越大。现在有几大工程世界闻名:都江堰工程、三峡大坝、南水北调工程等。当然，这些水利工程也确实发挥了巨大作用，但是我们要关注的是这些工程的修建并没有改变中国人面临的水资源危机，而且，这种危机越来越严重。这至少说明我们坚持的工程技术治水路线是存在问题的。工程技术可以很好地解决水资源的某些问题，但不能解决深层次问题。前文提到水资源危机的实质是人的问题，而要解决人的问题，最根本的是制度，这一点恰恰是我们所忽视的。

3.过分强调区域管理，忽视流域管理

水资源区域管理是指以行政区划为管理单元，由各级政府及其相关行政部门对辖区内所有涉水事务进行管理的方式。由于行政区域的划分与设置，更多的是基于政治上的考虑，较少考虑到水资源的自然系统特性和经济区域特性，人为地打破了水资源系统的整体性，在各地方利益主体的利益最大化动机的驱动下，由于水资源的流动性和外部性，造成上游不管下游，排污不管治污，重开发轻节流，形成诸侯割据和地方保护主义，水事纠纷不断，破坏了水资源系统的整体效益的发挥，最终导致集体行动的困境。(www.xing528.com)

鉴于区域管理的种种弊端，借鉴国外发达国家水资源管理的经验，改革水资源管理体制成为历史必然，其中以流域为单元的管理方式成为各国改革水资源管理制度的主要取向，以流域为基础的水资源管理目前已经成为国际上的共识，联合国的一系列有关会议与文件以及区域性的国家集团和大多数国家政府，都认同这一管理原则。1992年联合国在都柏林召开的国际水和环境会议上通过的《都柏林宣言》中明确提出:“水资源规划和管理最合适的地理实体是流域。”水资源以流域为单元的自然特性，客观上要求对水资源以流域为单元实施统一管理。流域管理是把流域作为自然的水文单元，按照水资源系统的演变规律，水资源开发利用和管理以流域为单元进行。

流域管理与区域管理的管理单元和管理趋向性有很大不同。流域管理以自然流域为单元，倾向于水的自然属性的管理，注重整个流域的水循环，协调本流域各用水者的利益，实现流域水资源的整体效益;区域管理以行政区域为管理单元，倾向于水的社会属性管理，追求区域局部利益最大化，综合利用辖区内的水资源发展本地经济。

4.强调分散管理，忽视统一管理与集成化管理

分散管理是将城市与农村、地表与地下、工业与农业、水量与水质等多项涉水管理职能，分别交给多个部门负责，国家职能部门按照职责分工享有特定水资源管理权，实行多部门分割管理。分散管理缘于特定水问题而建立单一目标的水管理部门。从我国目前水资源管理体制来看，不同性质的水管理问题分别归属水利部、环保部、海洋局等14个部门。尽管水资源分割管理体制具有针对性突出、决策相对迅速等优势，也曾在一定时期发挥过积极作用。但是随着供需矛盾加剧，水资源问题不仅仅是由于某一个因素作用，而是经济、社会、自然环境等多个因素共同作用的结果，需要按照系统的观点来看待水资源问题。分散管理体制造成管理权限分散，在解决水资源问题时，决策目标单一化，行动方案只能解决部分问题，不能考虑水资源系统的整体利益。各部门出于自身利益考虑，认识不统一，工作交叉，职责重叠，形成“多头治水”的局面，导致“谁管谁都不管”的结局，矛盾和冲突时有发生，最终导致水资源利用和配置的低效率。

统一管理是指把人类活动的所有涉水事务由国家专门的机构进行管理的方式。也就是统一考虑上下游、左右岸、地表水与地下水、水质与水量等因素，促使不可持续的资源管理向可持续的资源管理转移的一个过程。它适应了水资源的循环可再生性、时空分布差异性、应用上的不可代替性、经济上的利害两重性等特征，充分反映了水资源系统的自然规律，有利于实现人和水的协调与和谐。由于水资源利用的分配社会性和用水之间的排他性，加之资源使用成本不合理，决定了用水户只从满足本身的最大需求和追求最佳经济效益的目标出发，不可能实现资源的最优配置、节约与保护，因此统一管理可以协调各种用水之间、各行为主体之间的相互影响，统筹解决各种水问题。同时统一管理强调事权的集中，打破了行政区域的垄断与分割，有利于市场机制的作用的发挥。2000年我国在黄河、黑河和塔里木河的水资源统一调度，保证了大旱之年各地区的用水需要，黄河不断流，标志着我国水资源统一管理取得重大成功。在实施水量统一调度后，黄河已连续7年未断流。目前“黄河经验”正在中国西北河流上推广。通过连续6年的人工调水，断流多年的我国第一、第二大内陆河——塔里木河、黑河下游河道重新过水，逐渐恢复生机。⁽⁹⁾黑河是我国西北地区一条重要的内陆河，流经青海、甘肃、内蒙古3个省区，水资源条件先天不足，多年平均产水量只有28亿m³。随着人口和灌溉面积的增加，全流域经济社会用水已达到26亿m³，严重超过了水资源的承载能力，造成下游河湖干涸，生态环境急剧恶化，上下游用水矛盾尖锐。新疆塔里木河是我国最大的内陆河，由于气候变化和水土资源的不合理开发利用，20世纪70年代以来大西海子水库以下至台特玛湖320km河道完全断流，沿河胡杨林带濒临消亡，塔克拉玛干和库姆塔格两大沙漠逐步合拢。目前，塔里木河下游河道两侧地下水位明显回升，天然植被在一定程度上得以恢复，沙地面积有所减少，黄羊、野兔、水鸟等动物经常出现在沿河地区。而黑河下游沿河两岸约30万亩濒临枯死的胡杨、柽柳得到了抢救性保护，部分枯死多年的胡杨、红柳根部也吐出了幼苗。内蒙古额济纳绿洲草场退化趋势也得到遏制，植被种类增多。⁽¹⁰⁾自1993年开始，随着深圳、大连、上海、武汉、西安等城市的水务局的设立，标志着我国城乡水资源统一管理体制的建立开始，到目前已有1 206个县级以上行政区域推行了水资源统一管理的水务局模式，已占全国县级以上行政区域总数的50%。这些新机构的职能绝大部分是水利部门的原有职能再加上供水、节水和排水的行业管理职能，部分地区还包括了污水处理的管理职能。在过去中国水资源分割管理的体制下，水源地不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，这种状况加剧了城市用水紧张局面和生态系统恶化。对涉水事务进行统筹考虑，强化水务统一管理，是解决城市日趋严重的水问题的有效途径。今后必须推行建立集防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用一体化管理的统一管理城乡水资源的管理模式，提高供水水质，保障城乡供水安全，解决水资源管理中职能交叉、权责不清等问题，缓解水源和地下水超采，使城市水生态系统得到逐步恢复。⁽¹¹⁾

集成化管理(Integrated Water Management，IWM)是一种新的管理思想和解决问题的分析框架，它以复杂系统论为基础，既考虑了水资源各要素之间存在复杂联系，又对这种联系及相应的利益集团进行管理控制的一种新模式(曾思育等，2001)。集成化管理并不强调改变现有水资源管理体制，而是在现有管理体制框架内，倡导协调合作精神，从水资源系统论的观点出发，充分认识系统内各子系统间、系统与环境间相互依存、竞争和共生的关系，把管理部门的职能和利益、利益相关者的行为、多种管理手段和管理方式集成起来，从决策、组织运行和系统控制入手，达到水资源管理目标。

以上三种管理各有利弊。分散管理针对水资源开发使用中的具体问题，管理手段针对性较强，决策及时灵活，但由于权力分散，多头领导，造成政出多门，各自为政现象严重，最终导致“公地悲剧”的发生。统一管理从水资源系统的自然统一性和社会统一性出发，综合考虑了各利益相关者的需求，避免了多头领导，易于方案的实施和政策的推广，但权力集中于一个行为主体，最容易致寻租腐败的发生，在现实大多数流域分跨多个行政区域的情况下，协调成本较高。集成化管理从水环境、水资源与各用水单元以及相关利益者间的关系出发，有利于实现水资源的优化利用和保护，平衡各利益相关者的利益要求，减少和消除冲突，突破传统观念。实际上，我国正在推行的流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，与集成化管理思想有相似之处，核心问题是处理好权限的划分与信息的交流与沟通。

总之，水资源危机是人类自己造成的，是人类面临的一个重大问题，需要国家、社会、民众的高度重视，共同行动，采取措施，这样才能避免水危机的进一步蔓延，并最终解除水危机。