水资源管理制度不足-水资源危机

二、水资源管理基本制度欠缺

治水指导思想的落后，致使我国在水资源管理的基本制度设计上留下许多不足。

(一)治水法律依据存在缺陷

1.水资源概念界定具有模糊性

我国《水法》第二条规定:“本法所称水资源，包括地表水和地下水。”这只是对水资源的存在范围作出了规定。这种规定不是对水资源概念作科学定义，它没有反映水资源的本质特征——存于自然载体无人类劳动介入的纯天然性。仅以水资源存在的大致范围来界定水资源的概念显然是不科学和不周延的，因为存于地表的除了自然资源水外，还有产品水(包括人造水)。尽管产品水来源于自然资源水，在物理性质上与之毫无区别，但由于它包含了人类劳动，已不再属于自然资源的范畴，而是劳动产品。如果以现行《水法》关于水资源的概念去界定现存于地表的各种水体的权属必然出现错误和矛盾。如“水资源包括地下水和地表水”，“水资源属于国家所有”;你家游泳池的水属于地表水，所以你家游泳池的水属于国家所有。显然，这个逻辑结论是错误的。因为你家游泳池的水是你花钱买来的产品水，怎么变成了国家所有呢?结论错误的原因在于该命题的大前提是错误的，即“水资源包括地下水和地表水”。

2.水资源使用者的主体地位没有明确

我国《水法》第四十八条规定:“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。”虽然规定了取水许可制度，但实际上该制度并未赋予用水者明确的使用者主体地位，其使用权不具有长期性、稳定性，也不能通过市场进行让渡。具体的实施措施不明确，操作起来千变万化。除取水主体地位没有明确外，直接用水户的水使用权也没有合法保障，其水量、水质、水价和水功能利用都存在随意性和偶然性。

3.水资源保护的相关标准国内、国际均不统一

以水质保护制度为例，水质标准多种多样，互相冲突和矛盾。我国的水质标准主要有《生活饮用水标准》、《渔业水质标准》、《地面水环境质量标准》、《景观娱乐用水水质标准》、《农田灌溉水质标准》，等等，这些标准由不同部门制定和实施，相互之间缺乏必要的统一协调性，造成遵守和执法的困难。依照《地面水环境质量标准》(GB3838—2002)中规定，地面水使用目的和保护目标，我国地面水分五大类:Ⅰ类，主要适用于源头水，国家自然保护区，水质良好;Ⅱ类，水质受轻度污染，主要适用于集中式生活饮用水、地表水源地一级保护区，珍稀水生生物栖息地，鱼虾类产卵场，仔稚幼鱼的索饵场等;Ⅲ类，主要适用于集中式生活饮用水、地表水源地二级保护区，鱼虾类越冬、回游通道，水产养殖区等渔业水域及游泳区;Ⅳ类，主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区;Ⅴ类，主要适用于农业用水区及一般景观要求水域。在这个分类的基础上，各类用水具体制定出了自己的标准，但是这些标准与《地面水环境质量标准》中的规定存在矛盾的地方。如关于Ⅴ类水中的一些标准，《地面水环境质量标准》中规定粪大肠菌群≤40 000个/L，而在《景观娱乐用水水质标准》中规定是≤2 000个/L;《地面水环境质量标准》中规定氰化物≤0．2mg/L，而《农田灌溉水质标准》中的规定是≤0．5mg/ L，差别是很大的。像这样的互相冲突矛盾的地方还有很多。

4.水行政管理体制混乱，统一管理机构法律地位空缺

由于立法上的缺陷，现行水资源行政管理体制没有发挥应有的作用。从中央层面上说，具备水资源管理职能的部门竟然达十个之多，除水利部外，还有环境保护部、住房和城乡建设部、国土资源部、交通运输部、农业部、国家林业局、物价局、国家农业综合开发办公室、全国水资源与水土保持工作领导小组等。部门的扯皮和利益冲突是导致水资源污染加剧和水资源紧缺的重要原因之一。由于地方利益不一致，中央派出的七大流域机构具体权限和法律地位并未明确，关于流域管理机构在《水法》第十二条只有这样的规定:国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构)，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。而且在实际运行过程中，存在着与其他行政机构权力交叉重叠的问题，特别是流域所在的地方政府的干预，使得这些机构形同虚设，根本无法代表中央政府管理流域的水行政工作。

5.法律条文僵化，立法滞后

继东阳—义乌首开我国水权交易的先例之后，一些地区陆续开展了水权转让的实践，如甘肃的张掖推进的水权改革，推动了水资源使用权的合理流转，促进了水资源的优化配置、高效利用、节约和保护。但是，《中华人民共和国民法通则》第八十一条规定:“国家所有的矿藏、水流，国家所有的和法律规定属于集体所有的林地、山岭、草原、荒地、滩涂不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。”1993年8月1日国务院第119号令发布的《取水许可制度实施办法》第二十六条规定:“取水许可证不得转让。”这些规定限制了我国水资源的有效流转，使市场配置水资源的设想难以操作。尤其是对初始水权划分和水权交易规则还没有相关的法律法规进行规范。

(二)管理体制不统一

在地球上，水资源是以流域单元构成的统一体。鉴于水资源各功能之间的紧密联系，在开发管理过程中，必须以流域为单元对水资源实行统一管理，全面规划，统筹兼顾，才能有效地达到管理目标。而现行《水法》规定的水资源管理制度，不适应水的自然特性和治水规律，导致水资源管理上的部门分割、地区分割和城乡分割，不利于水资源的综合治理、优化配置和可持续利用。《水法》第九条规定:“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作;国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水行政主管部门，负责有关的水资源管理工作;县级以上地方人民政府水行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工，负责有关的水资源管理工作。”这就规定了国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。按照这种管理制度，应当是以流域统一管理为主，部门管理和行政区域管理为辅。

但是在实际操作过程中，却存在着严重的部门主义和地方主义的倾向。这是由我国地方政府的公共性与自利性矛盾统一体所决定的。一般在法治国家，政府及其行政部门的目的在于维护和实现公共利益，尊重和保障公民权利。部门主义和地方主义是管理本身必须克服的两大障碍。地方的权力及行为、部门的权力及行为必须以统一的制度作为导向，而不能以地方利益和部门利益为行为的导向。否则，环境与发展之间的协调，可持续发展战略的实施，只能流于形式。对于一个国家而言，部门主义和地方主义不仅有损法律尊严和政府形象，更有损于社会公众的整体利益和根本利益。在部门利益的驱动下，争取部门权利成为了行政部门在管理中的一种追求。由于立法上权力划分不明确，有的部门不顾及部门决策的关联性、综合性，仅依自己的部门规章即可进行执法活动，甚至漠视法律法规的规定，行政推诿和交叉执法的情况时有发生，“有利争着管、无利都不管”的现象严重。地方主义同样不利于可持续性发展。以淮河为例，淮河污染问题无疑是中国所有河流里受政府及媒体关注程度最高的。这条发源于河南省桐柏山的河流，全长虽仅1 000km，但其流域跨越河南、安徽、江苏、山东、湖北的36个地(市)、182个县(区)。26．9万km²的流域面积上，养育着1．51亿人。以占全国1/8的耕地，生产着全国1/6的粮食。1974年，在绝大多数中国人尚不知何为污染的时候，关于淮河污染给当地百姓造成痛苦的反映，就使得国务院专门派人进行调查。在淮河污染过程中，造纸业是罪魁祸首。进入20世纪80年代后，政府大力提倡发展乡镇企业，小造纸成为首选。1992年安徽萧县小造纸企业迅速发展到120多家，年生产能力达15万t，用工人数达6 000余人。另带动运输、加工、饮食、服务等就业人数达10 000多人，一年消耗麦草20万t。但恶果随之显现:萧县所有的河道沟渠腐败发臭、蚊蝇孳生、鱼虾绝迹。在最高峰期，因为蚊蝇过于疯狂，老百姓睡觉时不得不用牛皮把腿裹上，比这更难以忍受的是没有能喝的水了。萧县的场景，即是淮河沿岸当时的缩影。1994年7月16日，河南颍上闸下泻污水，19日到达安徽蚌埠，20日凌晨3时，蚌埠闸开闸下泻污水，形成70km污水团带;23日上午，污水前锋过大柳巷入淮阴境内，造成淮河下游特大污染事故，震动全中国。1994年5月，国务院环委会在安徽蚌埠市召开淮河流域环保执法检查现场会，研究淮河流域水污染防治对策，会议确定了到20世纪末实现淮河干流和主要支流水变清的目标。在治污上，各省因利益问题，地方保护主义而互生怨气。关停小造纸厂，谁也不想吃亏，相互合并整合。山东在关停生产能力5 000t以下小造纸的同时，大大扩充了其造纸能力，动辄都成了生产能力几万吨的大厂;河南管得比安徽松，所以有安徽农民跑到河南去办造纸厂。

2000年，地处淮河中游的安徽省水环境监测中心发布的水质公报显示，淮河水质没有达到淮河流域水污染防治规划目标，淮河流域水污染仍然严重。44%的河段每月水质皆超过国家地面水环境质量标准三类水标准限值，27%的河段每日水质达五类水标准，93%的河段出现超标，76%的河段出现超标的几率超过500%，这其中泉河杨桥段、涡河蒙城闸段、阜阳闸下段等9处全年水质皆达五类或超五类，水污染严重。中国在所有大江大河大湖中下了最大决心、最大功夫，向全世界有过庄严承诺的淮河，在2000年年底没有变清。2004年，多家媒体更连续发出了“淮河治污10年，水质回到原点”的报道。⁽³⁾

1.管理部门众多，职能分割

我国目前的水资源管理制度仍然是计划经济体制下的产物，在水资源管理的实践中长期割裂水环境的整体性和水资源的自然联系，形成国家与地方条块分割，以流域内各行政区域的管理为主，有关管理部门各自为政的分割管理状态，造成条块分割，人为地将系统完整的水系分开，造成“多头管水，多头治水”的紊乱局面，不能形成一个有权威的中央统一水资源管理体系。水资源的综合效益涉及农业灌溉、水力发电、城市供水、水路运输、地下水开采勘探、水环境保护等各有关部门，这些部门原则上有分工，但它们的作用对象是同一个水体。水利部门虽然名义上是统一管理包含地表水、地下水和空中水的国家行政机构，但实际上众多部门都介入了这项管理，因而很难真正实现水资源的统一管理。例如水量和水质的分散管理，水利部门负责主要的水量管理，但水质管理主要由环保部门负责;地下水资源的分散管理，城建部门负责城市地下水资源的开发与保护的建设，地矿部门负责地热矿泉水的管理，其余部分的地下水资源管理才归属水利部门，由于地下水资源归属不同的部门管理，尽管水利部门具有管理地表水的权力，但却无法统一调度地下水资源，很难实现地表水资源和地下水资源的联合调度和管理;其他还有如水利和水电的分散管理，生活用水的分散管理和水利工程及水土保持的分散管理等方面。这种分散的管理状况往往出现下列弊端:一是若一件事涉及到几个部门、涉及到两个主管口，往往一位主管领导定不了，就得两位主管领导协商，甚至要行政首长出面协调，这就增加了水资源管理的难度，同时也无法实现现代化的水资源网络联合制度。二是没有人对供需平衡负责，难以保证水源的质和量，难以真正节水，难以统一调度保证防洪安全。三是无法有效控制污染和统一考虑生态环境问题。四是无法建立统一的管理法规。

2.流域所在地区众多，统管分割

在流域水资源保护方面，我国由水利部门和环保部门实行“双重领导”体制，这一体制曾经起到统一指导、协调、监督、团结治水的职能。但事实上水利部门与环保部门在水质监测、评价标准方面存在很多重复且不一致的地方，对实际生活中的水资源保护和治理造成困难。另外在规划方面也存在类似的问题，我国虽然1996年修订的《水污染防治法》中增加了有关设立流域水资源保护领导机构和国家确定的重要江河流域的水资源保护工作结构的具体规定，也设有流域水资源统一管理机构如长江水利委员会、黄河水利委员会等，但这些流域管理机构没有独立的管理职责，缺乏统一调度和管理流域水资源的功能，因而水资源实际上无法真正实现流域统一管理，没有能力协调流域内部各个行政区之间的水资源管理工作。具体表现在以下方面。

(1)流域管理机构的法律地位不明确，权威受到削弱。在处理省区之间的矛盾上，只能调配研究和协调而不能仲裁。由于机构缺乏政府职能，甚至对边界地区上的一条小河沟或一个小引水口的处理，都不能作最后决策。在地方水行政主管部门影响下，流域机构的权威削弱，协调能力降低，工作更加困难，不能担当起对水污染的监督管理职能，只“负责监测结果及时报告国务院环境保护部门和国务院水利管理部门”⁽⁴⁾，没有行政执法权，这些机构处于协同环境保护部门对水污染防治进行监督管理的地位。

(2)流域管理统一规划不足，水事矛盾增多。由于地区之间发展的不平衡，对水资源开发利用的程度不一致，在缺乏流域统一规划的情况下，各地政府为追求当地经济增长，未经协商和批准就擅自动工先干、多建设损害邻区利益的“擦边球”工程，引发出争利让害的矛盾，造成“公地悲剧”。由于缺乏明晰的权利界定，人人都尽量扩大自己对公共资源的使用，导致对资源的过度利用，使资源枯竭，从而出现对谁都不利的悲剧性结果。基于谁都无权对其他主体过度利用流域纳污能力的行动作出抵抗，流域水质的恶化不可避免。随着水资源的管理从单一目标向多目标综合方向转变，地区间、行业间情况更趋复杂，矛盾增多，管理难度越来越大。(www.xing528.com)

(3)流域管理职能没有明确划分清晰。我国现行流域的和区域的两种管理系统，对应着以流域分水岭划界和按行政区划界的两种分区系统。两个系统，一个是条条，一个是块块，各自的职能内涵和形式，异同交错，工作起来不能配套，不利于水资源的监管和保护。而且在运作中，很容易发生利益冲突，结果是水事管理服从地方经济利益。

(三)产权制度不明晰

我国《宪法》第九条明确规定:“水流等自然资源都属于国家所有，即全民所有。”我国《水法》第三条也明确规定:“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”因此，我国水资源的所有权是全民所有或集体所有，这种垄断性和非私人性的所有权制度安排是法律强制性的结果。除农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水属于集体所有外，其他一切水资源的所有者即全体人民，其合法代表人即中央人民政府，是水资源的唯一法定所有人。但是，政府作为水资源的法定所有人，在实际的运作中是经常缺位的。我们知道公共拥有权在法定代表人缺位时本质上就是不存在任何财产所有权。而水资源是一种共同拥有、分别使用的公共资源，它具有流动性的特点，所以在产权上不能完全排他。作为生态用水的水资源属于为全社会的生态利益而使用的资源，更具有纯公共物品的特征。因此，水资源从总体上讲具有公共物品的属性，具有明显的外部不经济性，从而在水资源的利用、发展中存在大量的搭便车、机会主义和过度利用等行为，导致了水资源的低效配置。

总之，水资源管理中产权制度的不明晰，只会造成一种负的激励动力。在这样的环境下，人们节水意识淡薄，浪费严重，置整体利益于不顾，追求局部利益最大化，最终导致水资源的开发过度，危及水资源的可持续发展。

(四)水价制度混乱不堪，规范失效

我国水价制度经历了公益性无偿供水阶段(1949—1965年)、水价无序阶段(1965—1980年)、政策性低价供水阶段(1980—1985年)、水价改革起步阶段(1985—1997年)、水价改革发展阶段(1997年以来)等五个阶段。我国现行水价政策的核心和基本依据仍然是1985年国务院发布的《水利工程水费核定、计收和管理办法》，“水费标准应从核算供水成本的基础上，根据国家经济政策和当地水资源状况，对各类用水分别核定”。该《办法》将水利工程供水视为行政事业性服务，水费定位为行政事业性收费。没有将水利工程供水纳入商品范畴，没有明确按价值规律确定供水水价。2004年实施的《水利工程供水价格管理办法》是我国水价管理的又一个重要的里程碑。其核心内容是建立科学合理的水利工程供水价格形成机制和管理体制，以促进水资源的优化配置和节约用水。明确了水利工程供水的商品属性，彻底改变了长期以来将水利工程水费作为行政事业性收费管理模式。但事实上，大多数地区的“商品水”是有名无实，水费仍是十几年一贯制，没有从根本上改变水的价格和价值相背离的状况。

“钻石与水的价值矛盾”，这是经济学上常用来引证“物以稀为贵”的著名例子，意即水的利用价值很高，但因其随手可得所以价格却相当低，而钻石的利用价值很低，但因稀缺性而有极高的售价。正因这样的一个观念深植于一般人的心中，长期以来使得我国的用水“价格”与水资源的实际“价值”落差甚大，过低的水价无形中助长了水资源的浪费，其结果将使供水部门每年因亏损而长期接受政府补贴，而水利事业也不可能长期在水价低于成本的情况下运行下去。

在20世纪90年代的水价制度中，1t黄河水仅为0．004元，1 000t黄河水的价格相当于一瓶矿泉水;引黄渠1994—1996年3年的水费收5 800万元，仅相当于同期供水成本的17%;河套地区每立方米水位价为0．013元，仅相当于成本的24．5%;陕西省东雷灌区1992年供水价是0.126元/m³，占成本的45%;1996年水价升为0.174元/m³，水价占成本的25%;到了1997年，水价冲破阻力终于涨到了0.323元/m³，但只相当于供水成本的23%，水价跟不上成本价的变化;1998年我国的平均水价为0．75元/t，水费标准占测算成本的62%，费用回收率只为22%，而农业水价还不到成本的1/3; 1994年全国地方国有水管单位水利工程运行成本、费用总额为102.1亿元，而当年水费收入仅为31．06亿元，除去国家补贴，尚亏损53．72亿元。正是因为水价低廉，水利工程难以筹措到维修、更新资金，约有1/4的大型水库和1/3的中、小型水库安全标准低存在严重缺陷和隐患。70%的灌区灌渠老化、损坏，每年减少排灌面积三百多万亩;年轻水库也无力日常维护。譬如，引滦工程的大黑汀水库主坝基础廊道有大量沉淀物，因资金有限，每年清淤工作进展缓慢，长此下去，将有塌垮的可能，成为城市上空的一盆“危水”。低水价助长了水资源的“高消费”。我国一些地区的农业大水漫灌，一亩地能用上千立方米的水;我国工业用水不重视水的循环使用，耗水量高出发达国家两倍。我国生产一吨啤酒耗水20～60m³，国外先进水平不到10m³。全国每年排放污水355亿多吨，其中80%不经处理就直接排入水域。随着人们物质生活水平的提高，对水的浪费愈演愈烈。⁽⁵⁾

水价是中国水资源市场化中极其重要的环节，是调节公众利益、企业利益、政府财政补贴的结合点，也是调动企业进入市场的杠杆。值得肯定的是:①中国水价开始逐步向市场靠拢，为水资源市场化改革打下基础。②城市污水处理费已经与城市供水费一起收取，开启了城市环境治理市场化的大门。③在水价中体现出水资源费，北方缺水城市开始试行阶梯式水价，探寻节水的经济杠杆，为节约和保护宝贵的水资源迈出了坚实的步伐。水价改革已经全面启动。

现在，全国水价“涨价”声一片，各地的水价也比以前大大提高了，但水价市场混乱不堪。北京2004年从8月1日起，居民生活用水价格由每立方米2．9元上调为3．7元，行政事业用水由4．4元上调为5．4元，工业、商业用水由4．4元上调为5．6元，宾馆、饭店、餐饮业用水由5．4元上调为6．1元，洗浴业用水统一上调为61．5元，洗车业、生产纯净水用水由21．2元上调为41．5元，农业赔水由0．5元上调为0．6元;为鼓励市民广泛使用，中水价格维持每立方米1元的原价。“对北京市来说，6元水价是不可能覆盖全成本的。今后可能会涨到每立方米8元左右，甚至更高。”长期研究公用事业的中银国际证券有限公司首席经济学家曹远征说。2003年12月1日，山西省太原市自来水价格由1．35元每吨调为2．10元每吨。2004年4月1日，安徽省蚌埠市居民自来水价格由每吨0．7元调整为0．9元。2004年5月1日，西安也决定将自来水价格平均由1．92元每吨调升至2．37元每吨。2004年5月1日，福州市居民生活用水价格由每吨1元调整为每吨1．2元。2004年7月21日，江苏启东市自来水厂向市物价局提交了关于“2004年自来水价格上调”的申请书，拟定生活用水由原来的每吨1．15元涨至1．70元。2004年8月1日，山东省滕州市自来水价格由1．1元每吨调整到1．7元每吨。2004年8月以后，深圳市的综合水价(含税)将由1999年的每立方米1．96元提高为每立方米2．337元。2005年年底前，南京市自来水价格将达到2．5元每吨。⁽⁶⁾

当前的水价改革也有很值得注意的问题。

(1)一些地方水价上涨过快、过高。中国实行水价市场化改革不过六、七年时间，许多城市居民水价已经上涨到改革前的5～10倍，而且上涨趋势还在继续。一些城市居民已经出现抱怨情绪，对市场化改革不理解，认为改革就是涨价。问题不是涨价就能解决。

(2)更为重要的是，水价上涨并未带来市场机制的相应完善。我国水资源市场机制的建立，可以说才刚刚开始，离完善还早着呢。但水价却已几乎涨到现阶段的顶部了。许多应该建立或完善的市场机制并没有在涨价过程中“趁机”建立起来。也就是说，水价改革与市场机制的改革没有同步。

(3)目前的水价结构不合理。多数城市，特别是大城市，都已将供水与污水处理价格合为一个水价。但水价中，供水价格占绝大部分，一般为70%～80%，污水处理价格只占20%～30%。水资源只占象征性比例，通常不到1%。这与市场的实际价值是背离的。事实上，每吨污水处理的成本与每吨供水的成本大致相当，国外也是如此。我国现行水价组成的这种不合理情况是人为造成的。这种价格结构，阻碍了城市污水处理市场化进程。

(五)节水停留在口号上，制度缺少针对性

我国水资源浪费现象十分严重，具体分析，原因有以下几个。

(1)浪费用水的法律责任不明。水资源的浪费使本来就匮乏的水资源更加紧张，更增加了生活污水的排放量。由于在立法上的不足，我国在浪费用水上处于失控状态。我国《水法》只是在第一章第八条规定“国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。单位和个人有节约用水的义务。”却没有规定浪费用水者的任何法律责任，这就为浪费用水逃避法律责任留下了空间，也造成了公民节约意识淡薄。《水污染防治法》作为一部污染防治单行法，着眼于保护水资源的质，使其避免因污染而失去利用价值，但没有对水资源利用“量”上进行控制。建设部虽然早在1988年12月20日就发布了《城市节约用水管理规定》，但其只是一个部门规章，法律效力不高，而且已远远落后于形势的发展，根本不可能实现对城市生活用水进行有效管理的目标。虽然后来中央经常颁布一些这方面的文件，但都缺乏实质性的内容，最关键的是其法律效力不够。

(2)缺乏对节水设施、技术进行推广的配套政策。与浪费用水现象形成鲜明对照的是我国节水设施的落后。当前我国城市中所使用的按键式抽水马桶，大小便后均用10L水冲洗(过去曾有段时间用20L水冲洗)，造成了极大的浪费。同样的问题也存在于工业生产方面，工业用水重复率使得我国城市工业用水的70%以上转化成了污水。虽然《水法》第五十条规定“各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率”。第五十一条规定“工业用水应当采用先进技术、工艺和设备，增加循环用水次数，提高水的重复利用率。国家逐步淘汰落后的、耗水量高的工艺、设备和产品，具体名录由国务院经济综合主管部门会同国务院水行政主管部门和有关部门制定并公布。生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用列入名录的工艺、设备和产品。”第五十二条规定“城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏失率，提高生活用水效率;加强城市污水集中处理，鼓励使用再生水，提高污水再生利用率。”但是由于国家缺乏推广、使用节水器具和技术有关的环境与产业政策、法规，许多节水新技术的推广往往是“雷声大、雨点小”，虽然新闻媒体报道呼吁不断，可现实生活中却往往因为得不到应有的资金等原因而无法推广、使用。辽宁工业技术装备联合公司节能环保设备研究所所长高正昌研制出的便器水箱可控无级冲水装置，可以解决用水量大、容易漏水等不合理用水和浪费用水的问题。该节水技改项目1994年就在沈阳通过了专家技术审查，得到建设部认定。有关专家认为，这个项目不需要多少投资，毋须采取重大措施，就能把现在大量生产使用的用一次就冲一箱水的水箱配件，在原有基础上全部改造为可控无级冲水，经过四年多使用证实，这一技改项目在全国推广，每天可节约城市生活用水600万t，相当于我国城市日缺水量的近40%;每小时还可节电12．5万kW，可以相应减少由于城市缺水造成年工业产值损失860亿元，还可减少水场亏损的财政补贴11亿多元。1995年国务院有关领导批示:“弄清情况，如确实好，请研究如何推广，甚至纳入标准。”此后节能环保设备研究所多次与国家主管节水部门联系，始终没有推广的结果。1996年3月11日，得到了最后答复是“自行推广”。不少缺水省市一谈到推广，就提出缺少资金等一大堆困难，至今尚没有一个落实推广计划的。

(六)污水治理制度落后

近年来，我国水污染事件频发，从南到北，从东到西都有很典型的案例，大家都很清楚的，影响巨大的如“太湖事件”、“滇池事件”、“淮河事件”。在多年的治污过程中，我们通过总结发现我国在这个问题上出现两个方面的偏差。虽然投入巨大，但收效甚微。第一，用公益性事业的视角对待水资源污染防治。有些污染治理不收费，结果使治理污染的活动难以为继，造成水污染治理设施不能正常使用，水污染治理的投资不能发挥应有的效益。我国的城市治污设施投资和管理是采取政府投资、政府建设、政府运行的模式。《水污染防治法》第十九条第三款规定了“城市污水集中处理设施按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费用，以保证污水集中处理设施的正常运行。”但第四款又规定“城市污水集中处理设施的污水处理收费管理以及使用的办法，由国务院规定”，有很长一段时间没有出台这个规定，因此造成水价与治污费用脱节。后来虽然开始征收治污费，但费率很低，只是象征性地收取。这样，根据“污染者付费”的原则本应由城市居民和企业承担的治污费转到了国家的头上。同时对于污水处理的投资和运行由于缺乏好的价格制度和相关政策，没有稳定的回报，造成本来大有希望成为投资渠道的污水处理环保产业没有成为城市经济新的增长点。这样既不利水污染防治的顺利进行，又损于经济效益和社会效益。而美国实行的是城市污水建设由联邦政府和州政府共同承担的方式，它的运行费用来自于自来水费的收取，即把费用转嫁给消费者，让付出“高额”的成本(污水处理费是自来水费的1．6倍⁽⁷⁾)。第二，提出“谁污染，谁治理”的原则。这一原则看到企业或个人的外部行为必须内部化的问题，即谁造成了污染，谁就必须为此付出代价。根据成本—收益对称原理，这个原则是非常正确的，但是在现实中它被宣传、贯彻为“自己的问题自己解决”。比如说企业造成了污染，管理部门就严令企业自己购进治污设备，进行污水处理，否则企业就不能进行生产。这也是正确的，但是这显然与社会化大生产下专业化分工的常识不一致。不是任何企业都是水污染治理专家，很多情况下，污染企业可以把治污事务交给相关专业人士和公司去做，它只要缴纳相应的防治水污染的费用就行了。而专门的水污染处理企业可以以其专业化、集约化经营获得较高的经济效益和社会效益。当前这种管理制度人为地将市场机制阻止在水污染治理大门之外，否认水污染治理的经济市场属性，因此也就不可能发挥市场机制对水资源管理工作的促进作用。

另外，在治污的具体政策上出现问题。如为达到治污目的，国家出台了对污染行为实行加倍、递增、滞纳金和罚款“四项费用”政策，它们都是为督促排污企业尽快达到环保标准所进行的几种带有强制性的、愈期缴纳排污费的惩罚性补偿收费措施。按有关规定，为支持、鼓励排污单位减少排污，如果排污单位上技改项目或采取治污措施等环保工作，环境保护行政主管部门可根据企业的申请，按实际情况从企业缴纳的排污收费中返给企业污染治理补助资金，又称“治污返还金”。而按规定，“治污返还金”是扣除单位缴纳排污费中的四项费用后，最高不超过余额的80%的部分。现在已出现有些乡镇企业仅缴这四项费用，索性少缴或不缴排污费，认为买了个排污权，而一任污染物的排放。⁽⁸⁾另一方面，财政部明确规定:企业单位缴纳的标准排污费可以从生产成本中列支，但四项费用必须在企业利润留成或企业基金中列支。而四项费用若按规定列支，则客观上会减少企业的税后利润并在一定程度上影响到职工福利、资金积累和扩大再生产。企业为获取最大利润，许多并未按规定税后列支，而是将其全部打进了成本费用，将污染费用转嫁给社会和消费者。这不仅达不到四项费用的实际执行效果，而且使国家通过处罚获得的这部分财政预算内收入又悄悄流失了。可见，四项费用治污作用大大降低，本来作为水污染防治管理政策的“四项费用”措施现在却成了企业、个人不缴纳排污费用的激励制度。目前急需改进有关政策，以达到增产减污的目的，使环境状况日益改善。