我国水资源管理模式评价：政府治理模式研究

三、我国现行水资源管理模式评价

当代中国水资源管理模式是由水资源传统管理模式发展演进而来的。传统的水资源管理模式建立的基础是“世袭官僚制”，其结构表现为一种行政主导下的科层结构(图31)。这种结构的目的就是要用行政控制代替政治谈判。我们知道，水资源管理的目标就是保证国家水资源的安全，所以，这就使得治水的过程更多的是一个政治过程。这种科层治水结构是采取强制性行政措施取代了政治交易，而不是市场交易。无论是政治交易，还是市场交易，这种科层结构都节约了讨价还价的成本。在治水中就是节约了合作成本。但是，在今天的时代背景下，合作精神是被极度重视的。经过改革，当前我国水资源政府管理模式也不再是过去那种计划经济体制下的传统管理模式，国家重视水资源，产权制度、管理方式、管理手段更加丰富了，但本质上还是行政主导下的科层结构。因为由于历史的原因和体制的惯性，高度集中的计划经济体制和与之相适应的全能统治政府模式的影响至今犹在，我国目前的官僚体制整体上仍处于发育不足的状态。表现在:①人格化倾向明显。在我国家长制余风犹存，传统的社会结构模型是“家国同构”，由家长制衍生的“一言堂”现象和互相牵制利用、与政治经济权力共生的“关系网”在当今政府机关内仍然存在，干扰了正常的行政秩序，成为滋生腐败的重要根源。②理性精神匮乏。存在于我国政府机关的是世俗取向的理性主义，即“实践政治的理性主义”⁽¹⁾:通过个人内心信仰和道德体系的建立维系人与人的关系进而维系社会既定秩序，以此获取“合理”利益。理性思维受制于权力等级与道德信仰体系所显现出的不成熟，严重阻碍着行政组织的效率化、自觉化和科学化。⁽²⁾③公务员制度不完善。目前，在公务员招考中仍存在因人设置条件，为某特定对象留位现象;公务员晋升中的“上下”问题仍没解决;问责制被形式化等问题。④依法行政的理念尚未深入人心。我国现阶段一方面表现为法律、规章制度仍不健全;另一方面表现为对法律、规章制度权威的淡化，“执法不严，违法不究”的现象仍有存在。所以，当前的水资源管理模式如图3-2所示。

图3－1　传统水资源管理模式结构图

图3-2　现阶段中国水资源治理模式

我国当前采取水资源管理模式是在传统管理模式上变革而来的，这种变革只是在体制层面及技术层面，没有涉及制度层面，因而从本质上来讲，当前的水资源政府管理模式仍然是国家集权式管理模式，或者权威管理模式。政府以公共权力为后盾，以权威手段供给公共物品的模式，是人类社会所发明的无数制度安排中最重要的一个。历史及现实已经证明，甚至未来还会证明，这是一种最为重要的管理模式:强调了政府机构是公共物品和公共服务的唯一提供者;行政手段被看作是一种首要的管理形式，具有永久性和稳定性;实行政府组织内部层级管制。(www.xing528.com)

在国家集权管理模式下，国家凭借其垄断权利通过建立官僚等级组织体系，对资源的开发、配置、利用和保护提供约束规范和博弈规则。从产权经济学角度看，水资源的公共产权性质，国家作为所有者，为限制个人利益最大化行为，保证所有者权利的实现，国家直接实行管理和控制。政府在提供外在制度上享有合法垄断权，通过提供外在制度实施自己的保护职能;政府等级组织体系可以在不同层次上设计和执行各种外在制度，降低协调成本和执行成本;作为第三方强制力量，在提高合约承诺的可信赖性、防止和化解冲突方面具有较高的公信力，有助于解决大集团的集体困境问题;在提供标准方面具有信息和成本优势，并能够获取资源开发利用中的规模经济优势，排除搭便车行为的发生。但是，集权管理是建立在信息完全和准确、监督能力强、制裁可靠有效以及行政费用为零的假设基础上(奥斯特罗姆，2000)。但是，现实情况并非如此，国家集权管理体制在推行中存在诸多限制因素，如政府自身的垄断性及科层制的固有缺陷，导致集权管理体制“失灵”。这种模式发展到一定规模时会产生相应的问题和负效应。具体表现如下。

(1)制度运行成本太高。首先维持庞大官僚组织体系的运行，需要支付较高的运行费用;水资源涉及众多行为主体，达成协商一致的规则难度较大，协调成本高;使用者众多、资源分布的区位因素，监督资源使用者行为及其绩效难度大，监督成本高;决策权力集中，决策方案重资源的共性、轻资源使用者的差异性，决策失误的机会成本高。

(2)信息不完全和信息不对称。由于资源的不确定、时空差异性、人的有限理性和计量技术的缺乏等因素，政府及其代理人不可能获取资源的全部信息，同时由于职业管理人员的任职限制，其收益往往不与所提供的服务挂钩，无法激励他们去获取资源的全部信息。由于资源使用者的机会主义倾向，常常隐瞒自己真实情况，政府及其代理人也不能获取资源使用者行为的全部信息。建立在信息不完全和信息不对称情况下的制度安排，往往脱离实际，给资源使用者不恰当的激励，无法破解“囚徒困境”的难题和消除“集体行动”的困境，资源管理目标不能实现。

(3)代理问题。水资源国家集权管理体制实际上是一种多重委托—代理关系。委托—代理问题是由于理性的代理人有个人利益最大化的诱因存在，忽视委托人的利益，二者目标不一致，导致代理人的行为违背委托人的意愿。或者由于管理部门需要处理的事务太多，代理人难以兼顾每项事务，代理人因缺乏专业知识而产生管理不善的问题。或者由于委托人数众多，且分散，获取代理人行为特征的信息成本太高，单个委托个体没有能力监督考核代理人的行为绩效，监督付出的成本与所获取的预期收益不对称，缺乏激励监督代理人，从而导致代理人的行为侵害委托人的利益，导致资源配置效率的损失。

(4)腐败问题。政府及其各级管理机构作为资源管理的唯一主体，掌握着稀缺资源的配置权，具有创租的可能性，在水资源分配、用水定额确定中都存在创租行为。政府官员作为理性经济人，有增加控制权以及个人利益最大化的偏好，为获取更多资源控制权，必然发生各种寻租活动，从而导致各种腐败行为的发生，影响了资源配置效率和公平。我国有专家指出，在有些城市实行的用水定额管理制度，为水管部门带来了寻租机会，有可能诱发寻租腐败问题。

这种管理模式发展到一定规模，在实际运行过程中，必然会面临巨大压力，产生信任危机，所以变革是必然的。