政府职能在水资源管理中的定位

二、政府职能及其在资源管理中的定位

(一)政府的公共管理职能

“公共管理”(public management)的含义不难理解，无论是中文还是英文的词义，都是由“公共的”(Public)和“管理”(Management)两个核心词汇构成的。“公共的”与“私人的”相对，“管理”是由“行政”扩展而来。“公共的”作为与“私人的”相对的概念，表明国家、政府和其他公共组织的职能、活动范围，与多数人的利益相关，有较多的社会成员参与，是一个众人的事务领域。无论是“行政”还是“管理”，其通常的含义都是指管理主体从事决策、计划、组织、沟通、协调、控制、人事、财务等活动的过程。管理主体可以是公共组织、私人组织、社会团体以及个人。公共管理一般是表示公共组织处理公务的活动。

公共管理主要是以公共事务为对象的管理，这是公共管理的基本内涵。所谓公共事务是指那些涉及全体社会成员的共同利益、满足其共同要求，关系其整体生活质量的一系列活动，以及这些活动的最终结果。社会性、公益性、非营利性、规模性是公共事务最主要的特征。公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理。公共管理强调的是政府的社会管理和公共服务职能，而使政府的政治职能相对淡化。公共管理的内容主要包括公共问题的确立、公共政策的制定、公共项目的选择、公共资源的组织协调和控制、公共物品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种社会服务等。

政府公共管理活动的范围、内容和方式是随着社会经济的发展而变化的。在早期农业社会，生产力水平低下，经济不发达，政府组织的规模相对较小，结构简单，目标单一，最普遍的政府管理体制是君主专制。在近代社会，随着农业社会开始向工业社会过渡，蒸汽机和电力的使用，大大提高了生产力水平，经济规模扩大，社会分工细化，社会经济关系越来越复杂，需要管理的事务越来越多，政府的规模也随之越来越大。正如斯蒂尔曼所指出的那样:“当政府变得越来越庞大，并且承担着更多职能的时候，行政过程也就变得更加专业化了，而从事行政活动的那些组织机构也就变得庞大而复杂起来，并有高度的分工。”20世纪80年代中后期，针对政府管理中出现的职能扩张、机构臃肿、效率低下、政策失效的问题，在美国出现了新公共管理运动，以解决政府和其他公共部门的管理问题。

在新公共管理运动过程中，不仅形成了一种新的政府管理理论，而且产生了一种新的政府管理模式。在处理公共管理实践中遇到的复杂关系时，尤其是在处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系时，公共管理理论提供了一套与传统行政学不同的新思路，形成了更为有效的新模式。

公共管理理论从公共管理的角度为政府管理提供了理论支持。公共管理理论的核心是主张政府作为公共组织就要管理公共事务，管理公共物品，提供公共服务。就管理公共物品而言，公共物品属于公共资源，需要政府加强管理，同时，公共资源又不完全等同于公共物品，还需要对公共资源进行有针对性的管理。公共资源是全部资源中的一部分，这是由资源的所有制构成决定的。其实，无论是私有制为主体的体制，还是公有制为主体的体制，其中公共资源的绝对量都是很大的，都需要政府的管理。

(二)政府在资源管理中的定位

在资源的重要性日益凸显的背景下，从政府与资源关系的视角来看，政府是国家资源的所有者、公共资源的管理者、一切资源的保护者。

1.政府是国家资源的所有者

因世界分为不同的国家，国家就是拥有资源的基本单位。一个国家的全部资源在本质上归全体国民所有，而在实际操作中，全体国民又通过委托—代理关系，授权政府行使国家资源的所有权，因此，政府成为了国家资源的所有者。由于所有制结构不同，不同资源在不同国家的政府中拥有的形式也不同。

信息资源、环境资源、教育资源、国土资源、资本资源等是以政府为主所有的资源。对于信息资源来说，据有关资料推测，政府掌握全部信息资源的80%，而企业和个人掌握了全部信息资源的20%，尽管这个比例的准确度还有待考证，但是，信息资源以政府为主所有的判断还是成立的。由于环境资源具有明显的公共性，并且相当于企业和个人的外部性特征，可以确定其是政府为主拥有，这也是为什么要以政府为主解决环境问题的依据。教育资源中的义务教育设施和科学文化知识具有很强的公有性，属于人力资源部分的教师资源应该是以个人和单位拥有为主，但是仍然可以把教育资源视为政府拥有为主。当国土资源在某种意义上包括了土地资源、森林资源、草地资源、生物资源、海洋资源、旅游资源、空间资源时，在公有制为主体的国家，它是政府为主拥有的资源，在私有制为主体的国家是政府为辅拥有的资源。资本资源是政府为主拥有，还是政府为辅拥有，同样取决于国家的所有制结构，也可以说与国家的所有制结构相对应。

任何国家的政府，都在本国的社会事务管理和经济发展过程中，发挥着不可替代的作用，强势政府更是如此。在市场经济体制下，一方面，政府以平等民事主体的身份，成为市场的参与主体，成为所有制的产权主体;另一方面，政府又是管理社会公共事务的行为主体，发挥着国家资源所有者的作用。

以国家资源为后盾，政府成为市场主体和所有制主体，对资源有着重要的影响，发挥着主体对客体的作用。对资源而言，政府必须树立和强化国家资源所有者的意识，这是政府尽到主体的职责和义务，也是提高施政能力，对资源进行切实保护、合理开发、科学管理、有效利用的前提。(www.xing528.com)

不同于一般的市场主体和所有制主体，政府是代表公共利益、行使公共权力、具有庞大体系的特殊主体。政府代行国家职责，代表全体社会成员拥有公共资源，履行公共资源主体的职责和义务。政府代表国家拥有国有资源，保护非国有资源。政府的主体地位使其对资源负有不可替代的使命，直接影响着国家的资源态势。政府难以改变资源的历史，需要面对资源的现状，能极大地影响资源的未来，甚至能影响国家的前途和命运。

2.政府是公共资源的管理者

管理是政府的基本属性。人类社会从无序到有序是管理的结果，还没有达到理想的秩序，也是管理不到位的缘故。人类社会需要管理，即使在未来，人的觉悟已经极大地提高，自治能力达到相当程度，自律组织相当普遍，社会的公共事务仍然需要某种程度的管理。在世界分为不同的国家，各国还有各自政府的时候，管理便是政府责无旁贷的职责。对国家间的贸易、海关、国防、外交、出入境的管理，对国家政治活动、经济发展、社会事务的管理，对具体行政事务、国有资源的管理，等等，都离不开政府，对经济的宏观调控和市场监管，更是政府的具体管理。

从政府管理的角度，对国有资源实行有偿使用，对非国有资源实行有偿保护，使基于资源的税费成为国家财政收入的主要来源，是政府资源政策的基本出发点。政府作为社会经济事务的管理者，必须履行好当家理财的职能。政府的经济行为构成公共财政，管理好公共财政，有利于保障国家安全，维护社会秩序，提高公共服务水平，实现资源的合理配置，保持社会政治稳定和促进国家经济发展。

政府管理资源的出发点和落脚点，就是要给社会成员一个公平竞争的环境。政府要通过制定法律法规保护资源，保护资源拥有者和使用者的合法权益，使他们处于平等的地位，处于共同的起点，享有同样的权利，公平地利用资源;通过法律法规的实施来维持正常的社会经济秩序，使资源开发有序进行;通过提供公平的市场环境，促进资源的优化配置;通过信息共享，用真实的信息引导资源流向;通过宏观调控和直接控制涉及国计民生的重要资源，确保利用资源的正确方向。对于市场发育成熟、机制健全、竞争性强的行业，政府要尽量发挥市场机制的调节作用。

3.政府是一切资源的保护者

保护资源是政府的重要职责，也是开发、利用、管理资源的前提。因为全球资源是以国家为单位进行划分的，所以资源保护具有明确的国家性，属于典型的政府行为。政府要保护一个国家的自然资源，也要保护以民族的文化、传统、精神、凝聚力和国家信誉等形式出现的社会资源。政府采取各种措施和手段，旨在切实保护资源:建立正常的国际秩序、社会秩序、经济秩序、工作秩序、生活秩序与资源保护息息相关;通过法律手段、行政措施和公民意识促进资源保护;国家设立军队、警察等也可以说是为了保护资源;设立立法、执法和行政机构，在很大程度上也是为了保护资源;打击走私和反倾销同样是为了保护资源。当还不知道如何开发和利用某种资源时，很好地保护它是最佳选择。在某种程度上讲，保护资源比开发和利用资源更重要，这是人们付出了极大的代价后才认识到的。也是可持续发展理论得以提出和被广泛认同的深层次原因。

一般而言，对于任何一个政府来说，为国家提供安全保障是政府的根本职能。从对外的角度，在世界分为不同国家的情况下，政府要保持国家领土完整，不受外敌侵犯，防范各种风险，确保国防安全。在和平发展时期，政府还需要注意国家的经济安全。在经济一体化的背景下，面对激烈的国际竞争，一般通过政治、军事手段达不到的目的，完全可以通过金融、贸易、经济制裁等手段达到。在信息时代，政府更不能忽视信息安全。政府需要注意潜移默化的渗透，还要防止突发性的网络攻击导致信息系统瘫痪，以及与军事结合的信息战。一个国家的政府有没有这方面的忧患意识，将会直接影响政府的存亡、国家的存亡。就对内而言，保持良好的政治秩序、经济秩序和社会秩序，打击各种违法犯罪活动，防范国家分裂分子、敌视社会分子、恐怖分子以及违法犯罪分子的破坏活动，确保国民生命财产的安全，确保生产安全、交通安全、食品安全、药品安全，创造安居乐业的工作生活环境，创造和谐的社会环境，是政府责无旁贷的根本职能。即使政府在无法履行管理职能、协调职能、服务职能的时候，只要还能称得上是一个政府，它就必须要履行最起码的保障职能。一个政府无法履行保障职能之日，其实就是这个政府被取代之时。而新的政府上台之后，其首要的职能还是要提供安全保障，稳定秩序。因此，提供安全保障是政府的首要职能，也是根本职能。当把保护对象都视为资源时，所有的保护都是在保护资源。

国家对资源的保护必须立足于依法进行，切实发挥法律手段的作用。政府代表国家通过制定法律和出台政策确立的政治制度、劳动保障制度、财政及税收制度，以及各种受理审批程序、各种程序性规定等，都是保护资源的基础。政府通过制度约束和政务活动维持稳定的政治秩序、经济秩序和生活秩序，提供适宜的政策环境和发展环境，把政府对资源的保护融入政府工作之中。

政府对资源的保护还要遵循市场规律，充分发挥经济手段的作用。从经济角度，调动每个资源拥有者保护自有资源的主动性、积极性和自觉性，能使对资源的保护得到预期的回报。政府保护资源也要适当发挥行政手段的作用。行政手段有针对性强、直接发挥作用、见效快的特点，政府可以针对具体情况，直接采取行政措施。由于法律的滞后性和市场经济本身的缺陷，在许多情况下，行政手段还有发挥作用的空间。

为了全球的可持续发展，世界各国应在明晰资源所有制的前提下，建立和完善全球的资源消费和保护体系。各国应一道建立起最大限度地合理开发和节约使用资源的生产体系、生活体系和消费体系，处理好社会经济发展与资源环境保护的关系，保护地球生命维持系统，保持生物遗传的多样性，确保物种和生态系统的持久利用。资源的开发必须兼顾资源效益、环境效益、社会效益和经济效益。各国应严格防止牺牲资源效益换取经济效益的行为，尽量减少资源开发过程中的环境代价，不断提高单位资源的利用效益。

世界各国，在享受国家主权，按照本国实际开发本国资源的同时，有责任确保在其管辖范围内或其控制的活动中，不损害其他国家和各国管辖范围以外地区的资源和环境。也就是说，各国应本着全球伙伴精神，为保护和恢复地球生态系统的健康，为资源的永续利用，进行密切的国际合作，使人类的明天更加美好。