政府与资源的关系：政府管理资源的必然性

一、政府与资源的关系

(一)政府与资源相互依赖

政府与资源的相互依赖是社会的客观存在。资源依赖理论是其理论基础，普费弗与萨兰奇克1978年出版的《组织的外部控制》是该理论的代表著作。⁽⁴⁾资源依赖理论强调组织权力，把组织视为一个政治行动者，认为组织的策略无不与组织试图获取资源、试图控制其他组织的权力行为有关。后来的研究者又对资源依赖理论进行了大量的经验研究，使其成为了一个系统的理论。这个理论通过说明政府对资源的依赖，直接阐释了政府与资源的相互关系。

资源依赖理论的核心假设是组织需要通过获取环境中的资源来维持生存，没有组织是自给的，都要与环境进行交换。普费弗提出应当把组织视为政治行动者，而不仅仅是完成任务的工作组织。在此基础上提出了两个主要观点:一是组织间的资源依赖产生了其他组织对特定组织的外部控制，并影响了组织内部的权力安排;二是外部限制和内部的权力构造构成了组织行为的条件，并产生了组织为了摆脱外部依赖，维持组织自治度的行为。⁽⁵⁾资源依赖理论认为，组织更应该被视为一种“连接”。组织是具备大量权力和能量的社会能动者，其中心问题是谁将控制这些能量以及实现什么样的目的。

从理论与实践的结合来看，资源依赖理论具有现实的解释力。各种组织对周围的资源具有很强的依赖性。组织的出现、维持和发展都离不开周围的资源。政府作为一种社会组织，资源依赖理论对政府同样具有解释力。无论是早期的政府，还是现在的政府，中外各国的政府都是典型的政治组织。政府的出现、发展和变化，都与政府的运行环境有关，政府从周围环境获得资源。对于政府而言，必须有人力资源，这是因为政府由公务员组成，政府必须获得民众的授权，得到民众的支持，公务员和民众都是政府的人力资源。政府还必须有财力资源，政府雇佣公务员需要支付报酬，开展政务活动需要各种经费，政府提供公共产品和服务需要相应的资金，没有财力资源政府就不能维持。政府还需要物力资源，需要办公场所、办公用品、交通通信工具等办公设施，还需要公共资产形态的物力资源，这些物力资源包括以物力形态存在的涉及国计民生的战略资源。政府还需要政府积累和掌握的信息资源、时间资源、权力资源等。没有这些资源，政府就无法履行职责，甚至无法存在。

任何组织对已经获得的资源必然要进行管理，这是资源依赖理论的逻辑延伸。对于政府获得的资源，政府要精心管理，这是政府的理性行为，也是政府职能的体现。如果政府对资源疏于管理，将造成严重后果，影响国家的经济发展，影响国家的长治久安，最直接的还是影响政府的财政收入、执政能力和政府存在的基础，乃至政府的施政地位。因此，从资源依赖理论的分析中可以看出政府管理资源的必然性和必要性。当然，政府管理资源还有个办法和手段的问题，还需要相应的管理机制和监管机制，这样才能实现政府的管理目标。

反过来讲，在政府与资源长期的相互作用过程中，资源也形成了对政府的依赖。所有的资源都需要政府提供的依法保护，需要政府提供的产权制度，需要政府创造的社会环境，这些才能使资源的优化配置成为可能。虽然政府管理资源的职能还有待改进，但是，若没有政府的作用，处于无政府状态下的资源，可能会遭到更大的破坏和浪费。所以，资源同样离不开政府。政府与资源业已形成相互依赖、相互影响的关系。

(二)制度与资源的关系

从政府的职能看，在市场经济条件下政府的基本职能之一是提供制度，具体而言是通过提供资源的产权制度，以此降低交易费用。按照新制度主义理论，在资源管理制度的变迁过程中，资源产权制度的完善无疑是至关重要的，完善的资源产权制度是构建资源管理制度的基础。为了构建符合市场经济体制的资源管理制度，需要政府按照市场经济体制的要求，对资源产权体系加以明确和规范。

新制度主义理论的两个核心概念是“产权”和“交易费用”。产权是对资源的排他性占有和使用的权利，交易费用即某一产权界定的运作费用。假如交易费用为零，产权如何界定对资源的有效配置无关紧要，但事实上交易费用总是大于零，因此产权的界定具有重要的意义。

产权的界定就是制度，制度的功能就是降低交易费用，使外部性内在化，使资源得到合理配置。新制度主义理论把“制度”理解为一系列的社会“博弈规则”，包括政治规则、经济规则的正式约束，以及含有道德规范、风俗习惯的非正式约束。所谓博弈就是选择，正式的和非正式的制度通过影响个人选择，而对一国的经济绩效发生积极作用。根据新制度主义理论，国家也是一种组织，也要实现自身的利益最大化，国家也受“经济人”理性选择的支配，国家的行为也由成本—收益的权衡来决定。(www.xing528.com)

新制度主义理论认为国家是一种在暴力配置方面具有比较优势的组织，由它配置暴力资源要比庄园、家族、社区等组织有效得多，因为它能够达到规模经济，减少暴力形成的平均成本;能够克服外部性，防止“搭便车”行为。因此，在国家职能问题上，新制度主义理论家超越了以亚当·斯密为代表的国家“守夜人”职能，以及以格林、凯恩斯等为代表的国家干预理论的简单二分法思维，深入国家的目标系统考察国家的职能。

诺思认为，国家提供的基本服务是博弈的基本规则。也就是说，国家要利用暴力优势，提供制约人们行为、促进经济发展的制度框架和规则，这是国家最基本的职能。产权制度是制度集合体中最基本、最重要的制度，产权在本质上是一种排他性的权利，这种权利只能由国家这样一个特殊的组织来界定和行使。国家在产权制度形成中的作用，一是界定和明晰产权，二是降低产权界定和转让中的交易费用。

新制度主义的另一个关注点是制度变迁，分为诱致性制度变迁与强制性制度变迁。通过制度创新，可获得原有制度结构中无法得到的利益。诱致性制度变迁具有自发性、局部性、不规范性，制度化水平不高。强制性制度变迁的主体是国家，国家进行制度创新会通过国家的强制力在短期内快速完成，可以降低制度变迁的成本，具有强制性、规范性，制度化水平高。例如我国资源管理中改变了过去资源无偿使用的制度，实行资源有偿使用，而且资源价格不断提高，这就是强制性制度变迁的表现。此外在我国也存在诱致性变迁的现象，如资源隐形市场的存在。国家的制度变迁和创新需要动因。取决于制度变迁能给国家带来的潜在利润的大小。制度环境和成本收益的不断变动必然会打破原来的均衡，出现制度的再创新。制度非均衡表明制度的供给不能满足制度的需求，因此人们产生了制度变革的动机。

(三)政府在资源所有制中的主体地位

所有制是产权关系的反映，产权关系是市场经济的基础。资源所有制是资源产权关系的反映，是资源配置的基础，也是所有制主体与客体之间经济关系的基础，同时是多种政治制度的基础。⁽⁶⁾所有制主体是指可以独立拥有资源的基本单元，政府是典型的所有制主体。世界分为不同国家，国家是拥有地球资源的基本单位，政府是国家的全权代表，政府代表国家行使资源所有权。世界许多国家通过《宪法》规定了资源的国家所有权，政府代表国家行使这种所有权。如中国、日本等。在市场经济体制下的市场主体，其实就是所有制的主体。社会成员个人和群体、以企业形式存在的法人、社团组织和由政府代表的国家，都是所有制的主体。

从所有制的具体形式来看，通常人们把所有制分为私有制、公有制和混合所有制。资源私有制是资源归个人和家庭所有，是对用于维持个人基本生活和生产的资源实行私有，这为每个人提供了生存和发展的起点;资源公有制是资源归国家和集体所有;混合所有制在宏观上是指所有制结构的多元化，在微观上是指所有者主体的多元组合。资源私有制有利于对资源的珍惜、保护和有效使用;资源公有制有利于集中资源干大事和资源的宏观配置。

实际上，所有制无非就是各种经济关系的集合，这种集合包括主体、客体和主客体之间的关系。所有制的主体就是对拥有物享有所有权的个人、法人或集团，其客体就是所有物，可以是财产、生产资料、资源等，主客体的关系就是通过各种经济关系连接起来的并在法律上得到确认的产权关系。

人类社会所有制的变化史，可以说是资源所有制的变化史，生产资料所有制和财产所有制是资源所有制的个别表现形式。人类社会不同的发展阶段，伴随着不同形态的资源所有制。在原始社会，生产力水平低下，人类能够拥有和利用的主要是自然资源，还基本上不具备规范含义上的生产资料，原始社会所有制是资源公有制占绝对主体地位的所有制。但是，即使在原始社会用于维持个人基本生存的个人物品并不一定公有，个人的随身之物则可以肯定是归个人所有的。因此，也不排除某种程度上的资源私有。

由于生产力的发展、社会分工和家庭的形成，人们对资源的用途和价值有了认识，对资源的占有欲不断萌发，逐渐出现了私有资源，也就逐步产生了资源私有制。在奴隶社会，奴隶主不仅占有自然资源，而且还占有社会资源，特别是以拥有奴隶的方式占有人力资源。在封建社会，其所有制形式是资源的私有制为主，即资源主要归封建主所有，而以国有形式归社会所有的资源占相对少数，但与奴隶社会比较而言，归社会所有的资源相对增加。到了资本主义社会，由于国家机器作用的增强而使资源国有的程度有所提高，但资本主义社会仍然是以资源私有制为主。只有到了社会主义社会的初级阶段，才突出了资源公有制为主，国有资源占相对主体地位，国家代表绝大多数人的利益，代表社会成员拥有国有资源，代表国家的政府才有了资源所有制中的主体地位。