社会转型中散杂居民族政策的实施与改进研究

二、建立健全散杂居民族政策监督制度的措施

（一）社会转型期散杂居民族政策监测的重要性

公共政策监督，是公共政策监控主体以法律法规为依据，对政策的制定、执行、评估及终结活动进行监视与督促的活动。⁽⁴²⁾“政策行为所带来的后果永远无法完全预知，因此，在政策行为开始之后进行跟踪监测与督查至关重要。”⁽⁴³⁾政策监督的目的是，描述政策是如何运作的，记录政策实施之后出现的变化，说明政策实施情况与结果之间的关系，并评估其执行效果。通过对政策执行过程的监督，可以找出政策目标与执行手段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距，发现问题之所在，并从中寻找解决问题的新方法，如调整政策目标、加大执行力度、重新配置资源等。政策只有被采纳并付诸实施之后，才有可能产生实际的作用并达到预期的目标。我国民族政策是一种公共政策，是党和国家调节民族关系、处理民族问题的措施及规定的总和。民族政策监督是公共政策监督的重要组成部分，现阶段，建立健全民族政策监督制度的价值主要体现在以下四个方面:

1.我国的民族政策监督主要包括对民族政策制定、执行、评估及终结的监督四个环节

民族政策监督的功能主要是:保障政策的合法性和政策的正确贯彻执行，调控政策的评估、调整和终结，反馈政策监督过程的信息以及评估其执行效果，以促进既定民族政策目标的实现，推动民族政策法规的全面贯彻落实。民族政策的贯彻落实，对落实科学发展观、促进民族发展、推动民族团结进步事业、构建社会主义和谐社会有着重要的意义。

2.民族政策监督是提高政策制定与评估质量的重要保障

民族政策要发挥调节民族关系、解决民族问题、促进民族发展的作用，就必须符合民族地区的实际情况，反映少数民族群众的利益诉求。而要做到这一点，就必须保证民族政策制定的民主化、科学化、法制化和规范化，就需要有完善的民族政策监督体制作为保障。只有健全民族政策监督制度，才能制定周密、科学的方案，解决影响民族利益的公共问题，提高民族政策的质量，从而保障少数民族的平等权利，巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。

3.民族政策监督制度是党和国家民族政策有效运行的重要保障

民族政策、民族法律法规能否得到充分贯彻实施，在很大程度上取决于执法和监督是否到位。⁽⁴⁴⁾建立健全政策监督机制，营造良好的政策监督环境，是解决我国民族政策贯彻执行中存在问题的基本措施。我国民族政策执行过程中还存在许多问题，执行政策时偏离了既定的政策目标方向以及政策贯彻落实不力的情况较为严重。这些问题的解决，除了需要有完善的执行机制和评估机制外，还需要一套完整的监督机制作为强有力的外部监督保障。

4.民族政策监督制度为民族政策运行过程中的监督工作提供法律保障

以往，我国的民族政策监督工作，往往受到行政权力的干扰，或文化习俗、经济发展水平等因素的影响，导致监督效果不明显。民族政策监督制度的建立，为民族政策的正常运行与充分发挥功效提供法律依据，有法可依，有法必依，确保广大人民群众的利益，实现政策目标。民族政策监督制度是一种文化，具有社会整合功能，通过制度整合，内化个人的行为准则，将社会成员的行为纳入一定的轨道和模式，以维持社会秩序。⁽⁴⁵⁾

（二）建立健全散杂居民族政策监督制度的措施

现阶段，为了更好地推动民族政策的贯彻落实，健全民族政策监督制度，建议如下:(www.xing528.com)

1.完善法律规范，加大民族政策监督力度

第一，在相关法律完善时增加民族政策监督内容。如在进一步完善《民族区域自治法》时，在第六章“上级国家机关的职责”之后增加“民族政策监督”一章，明确规定全国人大常委会、地方各级人大常委会负有监督民族政策执行之责。权力机关政策监督的形式，包括对相关法律政策的审查，对民族政策执行情况进行定期与不定期的执法检查，听取政府关于民族政策执行情况的汇报，对违反民族政策的行为、事件、人员进行问责，督促有关职能部门和地方政府改正违反民族政策的行为或执行民族政策不力的做法等。第二，要通过对法律的修订，强化人大监督的地位，赋予人大更多的监督政策执行的权利，保证人大监督权的落实更加有法可依。第三，还应该加强社会监督力度，赋予公民和社会团体更大的监督权，保证社会监督不流于形式。第四，要明确各监督主体的职责。职责不明确，会使得监督出现互相推脱的现象，使整个监督工作混乱不堪，发挥不了作用。明确的职责分工，可以保证形成一个有层次的强有力的监督体制。民族政策监督制度，应明确规定监督主体的权利和义务。监督者应拥有根据职权实施监督的权利，任何组织、社会团体和个人都不得干涉；监督者在监督过程中受到伤害，有受法律保护的权利；监督者必须依据法律行使监督权；监督者必须坚持客观公正的原则；监督者不得玩忽职守、徇私舞弊等。

1992年，国务院颁发《关于停止审批民族镇的通知》，民族乡的小城镇建设工作受到严重制约。随着我国社会经济的发展，城镇化已成为我国农村地区发展的必然选择。2000年6月，中共中央、国务院发出了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，许多地方出台了撤（并）乡、加快城镇发展的政策，并制定了建大乡的指标。《宪法》和其他法律法规没有明确规定民族镇的法律地位，也没有颁发民族乡可以建制为民族镇的相关规定，不少民族乡面临被合并或撤销，而这可能引发民族矛盾，影响民族关系。为此，笔者建议完善《民族乡行政工作条例》，加大民族乡撤并的监督力度，如在法律法规中明确规定:民族乡一经建立，不得随意撤销或合并。如果确因社会经济发展，需要撤销、合并或变更其行政区域的，在报请省级人民政府批准前，需经民族乡人民代表大会表决通过。如果民族乡达到建镇的条件，允许将民族乡改为民族镇，并赋予民族镇与民族乡同等的法律地位，享有同等的待遇，解决民族乡建镇的两难境地。

2.建立健全民族政策定期检查的制度

2006年，全国人大常委会组织了对《民族区域自治法》实施情况的执法检查，这是《民族区域自治法》实施20多年来全国人大常委会对该法的第一次执法检查。这次检查收到了很好的效果，国务院各有关部门高度重视检查中提出的问题和建议，结合本部门的职责，提出来许多具体的改进措施，有力地推进了民族区域自治政策的贯彻落实。各级地方政府也组织相关人员对散杂居民族地区进行了执法检查，如湖北省对《湖北省散居少数民族工作条例》的执法检查。实践证明，民族工作检查是民族政策监督的有效形式。根据已有的经验，笔者建议将民族政策检查制度化、法制化。一是全国人大常委会要依法定期检查民族政策的执行情况，每届任期至少应有一次检查工作。二是国家民委要会同有关部门每年开展一次民族政策大检查，每次重点检查一项民族政策的贯彻落实情况，督促有关部门和地方对贯彻落实民族政策中存在的问题限期进行整改。2009年4月1日，国家民委印发《国家民委关于加强民族法规和民族政策执行情况监督检查工作的意见》，明确了民族工作部门对党和国家民族法规和民族政策执行情况监督检查的职责，强化了监督检查工作。三是民族自治地方和其他多民族省份要每年进行民族政策检查工作。散杂居民族地方也要根据本地的民族工作实际，不定期地开展民族政策执法检查。深入基层群众，加强调查研究，发现新问题，提出有针对性的建议。要把检查民族政策贯彻落实情况的过程，作为宣传党和国家民族工作大政方针的过程，作为对广大干部群众进行多民族基本国情和民族政策教育的过程，作为统一思想、提高认识、调动各方面力量共同做好民族工作的过程，不断提高各族干部贯彻落实民族政策的自觉性和主动性，推动民族法规和民族政策的全面贯彻落实。

3.建立健全民族政策监督员制度

民族政策监督，要将权力机关、行政机关的监督与人民群众的监督结合起来。我国《宪法》明确规定:“公民有对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利”，“一切国家机关和国家工作人员有倾听人民的意见和建议、接受人民的监督的义务”。为了及时了解人民群众对民族政策执行情况的意见与建议，真正接受群众的监督，除了深入群众、加强调查研究、接受群众信访、建立畅通的意见反映渠道等途径之外，有必要面向基层从有关行业、部门、单位聘请一批民族政策监督员。民族政策监督员从属于国家民委增设的监督检查司领导，其基本职责是:了解本地区、本部门、本单位、本行业内民族政策的贯彻落实情况，收集群众意见，及时反映情况。国家民委监督检查司对民族政策监督员进行必要的培训，定期召开座谈会，听取意见与建议。在监督员队伍中，尤其要注意吸纳民族理论与政策研究人员参加，发挥专业研究人员的优势，从理论与实际结合的角度提出对民族政策执行情况的分析。

4.建立健全违反民族政策的责任追究制度和重大情况通报制度

发现政策执行中存在的问题并及时予以纠正，是进行政策监督的基本目的与任务。对于监督中发现的严重违法、违反政策的行为，要严格依法进行处理。触犯刑律的要依《刑法》进行处理，违反法律和政策规定造成严重后果的要依法按照党纪政纪进行处理。健全民族政策监督制度，就是要强调民族政策、民族法规的权威性和严肃性，保证民族政策法规的贯彻执行。一旦发现违反民族政策的重大事件，要采取适当形式及时进行通报，分析原因，采取措施，汲取教训。民族政策监督要纳入相关的罚则，既要明确规定监督者在监督过程中因出现不当行为所应承担的法律责任，也应明确规定政策执行主体对政策扭曲、执行不力或落实不到位所应受的处罚，从而增强民族政策监督的约束力。要通过建立违反民族政策重大情况通报制度，增强各级干部群众贯彻民族政策、维护民族团结的责任意识，自觉地把维护民族团结、增进民族和谐列入议事日程，纳入目标管理责任制。⁽⁴⁶⁾

5.完善新闻舆论监督制度

新闻舆论在西方被当做除了立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”，在行政监督中起独特的作用。随着信息技术的发展和公民自主性的增强，大众传媒在政策过程中的作用也越来越大，成为影响政策成本的一个重要因素。⁽⁴⁷⁾民族政策过程中的许多不合法、不合理的行为，经媒体“曝光”，可以起到政策监督起不到的作用。由于民族问题的敏感性，目前，我国一些民族地区或民族工作部门，对于舆论媒体的监督心存疑虑。而一些新闻从业人员也顾虑较多，致使许多地方媒体感到开展舆论监督压力大、困难多，一些本该实施的舆论监督因此而被限制、被扼杀，导致媒体的舆论监督层次低、力度小、效果差。因此，完善新闻舆论监督是民族政策贯彻执行的重要保障。对此，我们认为，一方面，新闻媒体从业人员要加强民族理论知识的学习，提高理论水平，既要宣传贯彻落实民族政策的好典型，又要实事求是揭示存在的问题，提高民族政策监督的质量；另一方面，民族工作部门和民族地区的各级领导干部，要本着对人民负责的态度，增强工作的公开性、透明度，加强同媒体的联系，主动接受新闻舆论媒体的监督，不能以民族问题为挡箭牌，拒绝监督。

民族政策监督制度是一种文化，具有社会整合功能，通过制度整合，内化个人的行为准则，将社会成员的行为纳入一定的轨道和模式，以维持社会秩序。因此，建立健全民族政策监督制度，是反映少数民族利益诉求的需要，是保障少数民族平等权利的重要举措，对于落实科学发展观、体现社会主义制度优越性，对于维护我国民族团结有着积极的理论意义与现实意义。