梳理与完善散杂居民族政策实践

二、梳理与厘清政策内容，完善政策法律规范

本书通过分类梳理我国散杂居民族政策，根据政策“废”、“留”、“改”、“立”的标准，提出完善我国散杂居民族政策内容与政策体系的建议。

（一）废除完全失效的政策

既有政策主要内容与国家法律法规和规章政策不一致，或者与新的社会环境不适应，政策制定者应予以废止并公布，如《关于回汉通婚后汉族一方及其子女愿意随回族生活习惯的，按回族标准供应副食品问题的通知》以及有些涉及财政、信贷等方面的政策。国家民委与相关部门应及时梳理我国现有的民族政策，对于经过实践证明已经完全过时、过期、失效的政策应该宣布废除。对于废除失效政策，可以借鉴某些国家部门或地方政府的做法与措施，如国家发改委2009年第一批废除了2008年《国家发展改革委关于对部分重要商品及服务实行临时价格干预措施的实施办法》等26个政策文件。⁽³¹⁾地方政府政策文件的废止，如烟台市人民政府废止并公布了已被新的文件代替的10个规范性文件，并明文废止了260个规范性文件和其他政策措施。⁽³²⁾地方政策部门政策文件的废止，如湖南省国土资源厅2009年11月根据国土资厅发〔2009〕77号对湖南省地质和矿产勘查开发的48个法规文件进行了清理，决定废止5个地质和矿产勘查开发规范性文件。⁽³³⁾

（二）保留与坚持继续执行的政策

新的历史时期制定的新政策，或经过长期的实践检验是切实可行的，深受群众欢迎的民族政策是必须继续坚持的政策。这类政策，主要涉及政治权利或宗教信仰权益保障方面，如民族平等与民族团结政策、尊重民族风俗习惯政策以及《宗教事务条例》。

（三）完善部分失效的政策文本

对于经过实践证明已经部分失灵、失效、过时的政策法律，或个别条款与现行要求相抵触的政策法规，但在新形势下仍然可行的政策，有关部门应及时进行政策调整与完善。如完善与创新《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》，完善民族经济发展政策以及少数民族特需用品政策。对于散杂居民族政策，尤其要高度重视城市与农村散杂居地区的发展，完善《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》。

1.与时俱进，完善《城市民族工作条例》

该条例有些条款需要创新与完善。一方面，细化条例内容。针对该条例第五、第七、第八、第九、第二十一条等条款中立法用语的不明确性，建议修订该条例时对上述内容进一步细化、强化，明确量化标准，使之更为具体，更具可操作性。另一方面，补充条例条款。该条例第八条《城市人民政府鼓励企业招收少数民族职工》，在市场经济条件下已无法落实。建议完善条例时，应增加相应条款:“政府应对吸纳少数民族的企业实行奖励制度，奖励安排少数民族就业突出的企业。”此外，随着改革开放的深入，城市经济结构发生了变化，少数民族可以通过劳务输出、发展个体经济等形式实现就业。而这些方面，需要政府加大扶持力度，提高服务水平，更需要政府以法律、法规的形式来规范管理，使其制度化、规范化。

2.开拓创新，完善《民族乡行政工作条例》

完善条例，保留具有指导意义的相关条款，并对其进行细化、量化。在民族政策中，贯彻执行得较好的是少数民族教育照顾政策。在民族乡（镇），少数民族学生的中考、高考都实行了加分照顾政策，得到了广大群众的认可。这是值得坚持的政策内容，同时，为了让广大少数民族享受教育照顾政策，民族高等院校等预科教育也应扩大少数民族范围，如散杂居地区与民族自治地方少数民族应同等享有预科教育优惠政策。完善《民族乡行政工作条例》内容，增加具有时代特色的、有利于民族乡社会经济发展的新条款。如新修订的条例应完善民族特色种植业、养殖业扶持政策，增加发展特色产业的新条款。为了维持包括猪肉在内的农产品价格的稳定，保护农民的生产积极性，国家近年来出台了一系列支农惠农政策。由于少数民族的风俗习惯与宗教信仰，在养殖业方面有自己的特色，如我国回族等10个信仰伊斯兰教的少数民族有“禁猪”的习俗。这些少数民族的养殖业主要以养牛、羊为主，而养殖牛、羊的成本与周期与养猪不同，因此，新条例在养殖业扶持方面应考虑其特殊性，加大扶持力度。同时，我国现有的养殖业保险没有针对民族特色以及小规模养殖，可操作性差，且没有法律基础，地方也没有养殖业保险方面的管理条例。因此，新修订的条例应增加养殖业保险的保障和推广措施，进行系统的政策扶持，如为参加民族养殖业保险的农民提供政策性保费补贴；建立合理的养殖业保险再保险机制；设立农业巨灾保险基金，对受灾企业和农户进行切实有效的政策扶持，保障民族特色产业的持续发展。

（四）增加具有时代气息的新内容

对于那些与社会经济发展不相适应的政策，其政策条款部分内容需要与时俱进，增加新的内容，如《宪法》等法律法规修订时应该增加城市民族区、民族镇的内容。(www.xing528.com)

1.完善民族政策法规，明确城市民族区的性质与地位，规范管理

根据国家现有的政策法规，对城市民族区的性质和地位没有明确规定。1956年10月16日，国务院在《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》中指出:“关于民族区和民族镇的名称，其人民代表大会和人民委员会的组成以及在工作中注意民族特点等方面，应根据国务院关于建立民族乡若干问题的指示中的第二、第三、第四、第五条的规定办理。”1955年12月29日，国务院颁布了《关于建立民族乡若干问题的指示》，其中，第二、第三、第四、第五条对民族乡的名称、人民代表大会各民族代表组成、国家机关在行使职权时使用当地民族通用的语言文字、注意当地民族特点等方面做了明确规定。这两个指示，说明了国家关于民族乡的有关规定同样适应于城市民族区和民族镇。1983年12月29日颁布的《关于建立民族乡问题的通知》、1993年9月15日颁布的《民族乡行政工作条例》，都没有提到城市民族区和民族镇。因此，国家虽然在“文化大革命”之后恢复了城市民族区的建制，但是，没有任何文件或政策法规明确界定城市民族区的性质与地位。虽然1988年发布了《关于黑龙江省恢复齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区名称的批复》，“经国务院批准，同意将齐齐哈尔市梅里斯区恢复为梅里斯达斡尔族区，但不属于民族自治地方，仍为齐齐哈尔市的市辖区。原区辖下的民族乡应予保持并继续享受民族乡待遇”，但这只是针对一个民族区而言，并没有明确说明其他城市民族区适合此批复。在实际工作中，城市民族区虽然是市辖区的一部分，但不同于一般的市辖区，有时城市民族区享受一般市辖区所没有的民族优惠政策或在其他民族区约定俗成的惯例。如城市民族区每10年都要举行一次区庆，一般市辖区没有这种待遇。庆祝活动的待遇如同民族乡，民族乡一般20年举行一次乡庆，一般的乡镇没有这种待遇。但是，仅仅一个形式上的庆典并不能解决少数民族群众日常生活的实际问题，更不能证明享受了特殊的促进少数民族社会经济发展的优惠政策。因此，为完善城市民族区政策，笔者建议:一是应该区别对待城市民族区与一般市辖区。二是国家应该在正式法律条文中明确规定城市民族区的性质和地位。三是深入调查。既要深入5个城市民族区进行调查，也要深入民族自治地方的城市进行调查，还要深入散杂居城市少数民族聚居地方进行调查，有针对性地探讨城市民族区的建制与范式。如民族区向民族市转变的范式，也可以给民族乡（镇）向民族区转变提供借鉴或参考。四是借鉴我国民族区域自治制度与民族乡制度，明确民族区的归属与地位，制定城市民族区的相关法律或法规，健全我国民族工作的法律体系，完善城市民族区政策。

2.完善民族镇政策相关法律法规

民族镇作为一种基层政权形式，自1956年至今存在了57年。虽然，1992年7月17日国务院发出的《关于停止审批民族镇的通知》明文规定，“已经设立的将另行研究处理办法”，但是，时过20多年，国家有关部门仍然还在“研究”之中，民族镇的设置仍然排除在宪法赋权的范围之外，“违宪行为”还将继续。因此，笔者建议:首先，《宪法》赋予民族镇与民族乡同等的基层政权的法律地位已是刻不容缓的工作。其次，法律与部门规章在涉及民族乡时增加民族镇的相应内容。第三，行政法规如《民族乡行政工作条例》的修订，应增加民族镇的相关规定，赋予民族镇同民族乡一样的行政地位和待遇。通过立法，使存在57年且目前存在的民族镇有一个合法的身份，使民族镇不再成为一种违宪的行为，这对民族镇的发展是至关重要的。

（五）完善政策体系，制定新政策

国家民委与有关部门应组织专家深入散杂居民族地区，进行调查研究，广泛听取散杂居少数民族群众的意见，了解少数民族的诉求，并结合当前民族工作的需要，完善政策体系，制定新的民族政策。

1.完善民族乡政策体系

从1954年《宪法》开始，我国的民族乡工作沿着法制化的轨道前进，尤其是1993年以《民族乡行政工作条例》为标志的民族乡法制建设取得了长足的发展，但民族乡的法制建设仍然制约民族乡的发展。一方面，民族乡法律、法规还只是散见于《宪法》《组织法》《选举法》等法律之中，还没有一部专门的民族乡法律，使民族乡工作在实践中还缺乏一定的权威性。另一方面，在较为成型的民族乡行政法规中，由于立法权限，对民族乡作为基层政权形式无法做出相应的规定，如民族乡人民代表大会的组成、民族乡长的任职等。⁽³⁴⁾同时，《宪法》、法律与部门规章没有规定民族镇的建制及相关问题。为此，建议进一步完善民族乡（镇）法制建设，制定一部专门的民族乡、民族镇法律，使之成为民族乡（镇）法律法规中的主干法律，充实民族乡（镇）法律法规的内容，完善民族乡（镇）制度体系，增强民族乡（镇）工作的权威性，保障我国散杂居少数民族的合法权益。

2.制定新政策

在社会转型期，清真食品生产与供应问题、城市少数民族职工的下岗再就业问题、流动人口的管理等问题，影响了城市民族关系，影响了城市的稳定，影响了文明城市的创建。因此，当务之急是，注重法制建设，进行立法工作，建立有效管理机制，完善城市民族政策体系。如针对城市少数民族职工的下岗再就业问题，政府应成立“城市少数民族下岗再就业指导所”，对城市少数民族下岗职工进行调查、登记，举办培训班进行技能与再就业培训，提供再就业服务，保障城市少数民族的合法权益。针对城市少数民族流动人口进入城市增多的趋势，各城市应转变思想观念，加强服务与管理，建立少数民族流动人口服务制度，切实保障少数民族流动人口的权益。制定新的政策，是完善政策的重要内容。在社会转型期，散杂居民族地区根据新的历史条件制定的民族政策略显不足，因此，笔者建议，政府有关部门应根据散杂居民族地区的实际情况，制定新的政策法规，以进一步深入推进散杂居民族地区的发展。如制定《散杂居少数民族权益保障条例》《少数民族流动人口管理条例》《散杂居民族政策监督管理条例》《散杂居民族地区开发利用资源的优惠政策》《散杂居民族地区财政转移支付政策》《散杂居民族地区扶贫贷款、民贸和民族用品定点企业的低息贷款政策》《散杂居民族地区民族文化保护政策》等条例和政策，弥补散杂居民族政策的空白与不足。

3.制定新政策应注意的两个方面

有关部门制定与完善民族政策时，应着重注意两个方面:一是政策制定或完善之前要进行深入的调查与研究。如《城市民族工作条例》，“一些部门的同志在开始时认为制定《城市民族工作条例》没有必要，为解决这个认识问题，有关部门就组织他们到北京市清真牛羊肉加工厂和少数民族聚居的街道、郊区参观考察”。由于清真牛羊肉加工厂“没有列入商业部门的工作计划，没有优惠政策，工人虽然劳动强度大，但工资却很低，工人住房非常紧张，造成许多大龄青年难以结婚成家，人心浮动，工厂难以为继。通过考察，使有关部门的同志了解到了真实的情况，从而增强了制定《城市民族工作条例》的紧迫感和责任感”⁽³⁵⁾。二是完善民族政策体系应该体现社会新的价值基准点。好的公共政策，首先与价值基准点有关。⁽³⁶⁾公共政策一般的价值基准点，总是和作为社会价值的公平公正相联系，也就是说，公平公正是公共政策的不二法则。在不同国家或不同发展阶段，政府会根据需要对基于公平公正的价值基准点进行与时俱进的表述。如，平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系是社会主义的本质属性，各民族共同结奋斗、共同繁荣发展是民族工作的主题。目前，我国党和政府倡导的“三个代表”、“科学发展观”、“构建和谐社会”、“创建文明城市”等内容，是现阶段公共政策基准点的基本表述。这些表述是早期制定的城市民族政策所不可能想到的，如20年前制定的《城市民族工作条例》和《民族乡行政工作条例》更不会将其理念贯穿在条款之中。因此，笔者建议，在完善城市民族政策时，应将“文明城市建设”、“科学发展观”和“构建社会主义和谐社会”等具有时代气息的价值基准点内容纳入民族政策体系。