环境因素与政策制定相互作用的实践与研究成果

四、环境因素

环境因素，也是影响民族政策执行的重要因素。“政策不是真空中制定的，它是所有这些环境因素与决策制定者的期望与决定相互作用的结果。”⁽²⁶⁾散杂居民族政策与公共政策相同，是通过人的理性了解政策问题、选择政策方案等途径来制定的，其内部因素和外部环境是处于不断的变动之中的。政策是一定历史时期与环境条件下的产物，受历史条件的局限与影响。政策制定与执行的内外环境会有所差异同，加上我国散杂居民族地区环境的差异性，政策执行具有不可预测性。因此，在政策执行过程中，执行机构应因地制宜，根据执行反馈和实际情况不断追踪决策，当政策运行环境发生了变化，执行决策内容也应与时俱进，在执行中根据现实环境与政策客体的要求不断调适政策方案，达到政策目标。如果政策环境发生变迁而政策固守原有的方案，将会导致原有政策的错位，不仅无法达到原定目标，反而适得其反。如在少数民族地区执行的公益林政策是一项惠农政策，应随政策环境的变迁而进行政策调适。

少数民族地区的公益林政策应随惠农政策机制而完善政策内容自2005年末颁布法规取消农业税以来，广大农民得到了实惠。《国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）（国家发展和改革委员会2008年11月13日）》公布实施土地管理法、农村土地承包法和基本农田保护条例，建立了最严格的耕地保护制度。取消农业税、除烟叶外农业特产税、牧业税和屠宰税“农业四税”，实行粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合直补等政策，初步建立了发展粮食生产专项补贴机制和对农民收入补贴机制。

但是，我国的少数民族大多生活在山区或林区，无田或少田，几乎没有享受到种粮的优惠政策。国家的林业政策直接关系到少数民族的经济建设和生产生活，而国家的林业政策存在三个错位:生态公益林补助政策与相关法律法规冲突错位；取消林粮挂钩、造林补助等政策与惠农政策的冲突错位；限额采伐制度与市场机制的冲突错位。因此，国家的林业政策应随社会的发展进行相应的调整，建立生态公益林补偿机制，对达到生态标准的林地实行生态直接补贴，并完善配套政策，制定林业金融政策和有关水电开发对林区民族的资源补偿政策。⁽²⁷⁾公益林业补助政策得到国家的重视，从2010年起，中央对属集体的国家级公益林的补助标准将由每亩每年5元提高到10元。(www.xing528.com)

政策环境变化了，政策执政主体应及时处理新的历史条件下出现的新问题，把解决民生问题作为工作的重要内容。否则，现有的政策将会加剧散杂居少数民族的贫困，给少数民族生存、生活带来一定的影响。

如在特殊历史条件下政府征耕田修筑防洪堤，当政策环境发生变迁后，农民要求经济补偿。HB省CB回族镇BBD村位于长江干堤旁边，是回族移民聚居村落，其中一组120人全部是回民。移民围湖而居，因地理环境不好，经常受到洪水的侵扰。1998年特大洪水发生后，国家组织人力加宽长江干堤，征了BBD村1　100亩耕田，在征田时国家没有给予经济补偿。2004年之前农田征税时实行减税费来弥补农民，如2003年国家减免一半的税收，2004年全免税费。2004年以后，根据中央有关精神，实行粮食直接补贴改革，在补贴的对象上，大多数省（区）按照农民承包土地的计税面积进行平均补贴，而BBD村1　100亩粮田已变成了长江干堤。按照国家对农村耕田的补偿政策，BBD村现有耕田的补偿费用，村民说2008年国家补两季160元，1　100亩地要补偿17　600元。因得不到这部分补偿金，村民多次上访，没有任何答复。没有了耕田，也没有经济补偿，加剧了少数民族的贫困。⁽²⁸⁾