影响政策执行的主体-社会转型期散杂居民族政策的实践与完善研究

二、政策执行主体的影响

政策执行主体是影响政策执行的重要因素，一般来说，从执行机构或组织到具体的执行人员，都有可能对政策执行的有效性产生影响或作用。

（一）行政执法主体对民族政策的重视程度影响政策的执行

我国担负民族政策执行任务的机构或组织主要是国家各级行政管理部门，具体的执行人员主要是公务员或其他授权的执行个体。执行机构或个体对所执行的民族政策的重视程度，将影响政策的执行效果。

案例32:CB回族镇“回民墓地问题”提案“圆满解决”

访问时间:2008年6月5日。地点:CB回族镇。受访人:WSC。

WSC是CB回族镇的市政协委员、回民管理委员会主任。就回民墓地问题，WSC曾向市政协提了一个提案。主要内容如下:CB镇有回民数千人，分别居住在BBD、TXY、DFC、STK等地。历年来，按照有关民族政策，老人病故后实施土葬，在TXY的庙嘴山、DFC的南屏山脚下形成了一个自然回民公墓。这山的面积只有10余亩，经过多年之后，墓地占满了。随着旅游业的飞速发展，CB镇的旅游名胜即将走向世界。DFC的自然回民公墓已被旅游景点征用，原有的坟墓急需搬迁，急需解决墓地问题。否则，老人病故后和急需搬迁的坟墓会给社会带来不和谐的音符。因此，请有关部门解决该镇的回民公墓问题。

回民墓地问题是民族宗教政策解决的范围，政协将该提案转交市民族宗教部门执行。该市民宗局长多次把提案人请到办公室，软硬兼施要求提案人在提案上写上“结案，满意”后才让提案人离开。因此，提案在没有采取任何执行措施的情况下，结案率为100%，而且，提案人对其结案结果为“满意”。至于回民公墓问题，据说“政府一直在努力解决”，但该问题没有任何实质性的进展，没有得到真正落实。

（二）行政执法主体众多

行政执法主体，是指行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织或机构，如国家机关（权力机关、行政机关、司法机关）、政党、社会组织和团体，也可以是代表组织、群体和团体的个体成员。因民族政策涉及政治、经济、文化、风俗习惯与宗教信仰等方面，因此，涉及执行机构或组织以及执行人员较多。有时，一项政策的执行同时涉及多个机构或部门，如城市民族政策的执行中，清真食品的假冒伪劣产品处理问题主要由工商部门执行，减免税收等事宜主要由税务部门执行，信贷主要由银行等信贷部门负责，拨款是财政部门的职责，少数民族发展资金的申请与管理由民族宗教事务委员会协调，等等。而众多机构属于平行机构，不属于上下层级关系，谁也指挥不了谁，而且，没有负责这些政策执行与监督具有一定行政级别的责任机构，因而，政策很难真正地落到实处。如《河南省少数民族权益保障条例》第十七条规定:“各级人民政府和有关部门在安排经济建设项目和专项资金、贷款、物资，提供产供销服务，开展对口支援和经济技术协作等方面，应当根据少数民族的特点和需要优先给予扶持，帮助少数民族发展经济。”其中，经济建设项目、专项资金、贷款、物资、供销服务等，涉及多个部门，没有规定专门负责执行的部门，这些类似条款很难在现实工作中得到全面的贯彻执行。

（三）没有具体的行政执法责任机构

有些政策、法规没有明确行政执法主体。城市民族工作的有些法律、法规，没有明确少数民族生产、生活以及城市基础设施建设和管理的行政执法主体。如《城市民族工作条例》虽有对少数民族流动人员的管理内容，其第十六条规定，“城市人民政府有关部门对进入本市兴办企业和从事其他合法经营活动的外地少数民族人员，应当根据情况提供便利条件，予以支持。城市人民政府应当加强对少数民族流动人员的教育和管理，保护其合法权”，但是，该条例并没有明确管理主体。少数民族流动人口问题，涉及政治、经济、文化等方面，容易造成城市管理、治安、公共资源占有、就业、权益保障等方面的矛盾和问题，影响城市民族关系。城市少数流动人口一旦出现矛盾问题，就需要统战、公安、信访、民族宗教部门、维稳办等多方协作。

案例33:城市少数民族流动人口引发矛盾

2005年3月，在WH市某大学门前卖菠萝的新疆少数民族人员AD等5人被人砍伤。市公安局巡警及时将伤者送至医院，当场抓获涉案人员3名，移交某派出所予以拘留。第二天，30多名新疆少数民族人员围住派出所，要求尽快处理犯罪嫌疑人。下午，十几名少数民族又到市政府上访。经市区民宗部门、公安部门、信访部门及统战部、维稳办的耐心工作，劝散了上访人员。公安部门在加紧破案的同时为受伤的新疆少数民族人员预付了2　000元医药费。4月4日上午，区委统战部、区信访办、区维稳办、区公安分局、区民宗局等部门的同志和4名少数民族代表进行了沟通协调。协调后决定，一是公安部门继续对群众反映的有关敲诈勒索情况进行调查，依法处理。二是受伤群众的医疗费、误工费、生活费按规定补偿。派出所特意预付了医疗费，得到少数民族的信任，使事件的处理向好的方面发展。三是公安部门继续调查，依法追究双方相关人员的法律责任。四是希望来汉少数民族群众学会与当地百姓和睦相处，学会依法保护自己的合法权利，不要群体围堵围攻政府机关和执法部门。五是区民宗局将主持召开辖区所有少数民族经营户代表会议，听取建议，请区公安分局、城管局讲法，进一步加强沟通。(www.xing528.com)

（四）行政执法主体职责不明确

由于有些政策涉及几个不同的部门，在执行落实过程中，难免出现互相推诿的现象。如果个别机构政策执行不力，或者部门之间互相推诿，政策就很难落实执行，少数民族群众的利益将会受到影响。如国务院、国家民委等在民族政策上有规定:对民族贸易和民族用品定点生产企业实行税收优惠政策，但是，税收优惠政策是国务院、国家民委等部门颁布的行政法规或部门规章中涉及税务部门的事，而税务部门对民族企业减免税收没有具体文件，或者政策本身的规定比较模糊，没有量化标准，地方政府在执行时难以操作。这种互相推诿的现象，大到中央部门之间，小到乡（镇）单位之间，都时有发生。如小到一个民族乡（镇）一户少数民族人家户口的落实问题，都可能出现无人理会的现象。

案例34:无法落实户口的黑户

访问时间:2008年6月17日；地点:MC回族镇七红村；受访人:WGY。

WGY，女，68岁，回族，家住MC七红村。老伴名叫SSH，1945年生，回族。有三个女儿，大女儿SYE，1975年生，招赘奉养两老，女婿叫LYJ，汉族，已皈依伊斯兰教；孙子SQW，12岁，回民小学读六年级；另两个女儿现已出嫁。老伴SSH于20世纪60年代下放到汉口，后来，由于生病重新返回MC，居住在祖辈留下来的老屋里，现地址位于七红村。但由于SSH户口问题没有解决，现在全家人即WGY两老及大女儿一家户口既不属于村里，也不属于镇上，更不属于汉口市户口。现在两老年龄已大，再无劳动能力，而且WGY本人有高血压，老伴有糖尿病，大女儿腰椎间盘突出，无法干重活，只能打些力所能及的零工，女婿靠打零工养家，无固定收入，收入好时每月1　000多元。大女儿的婆婆是盲人，也要尽些奉养义务。此外，还要供孙子SQW上学。全家办有合作医疗，但由于住不起医院，只是自己平时到药店买药，合作医疗无法报销，并不能享受到合作医疗的真正益处。这些情况曾向民政局反映过，但行政执法主体不明确，互相推诿。由于户口没有落实，民政局以不符合政策为理由，无法给予其享受低保的待遇。也曾多次向居委会反映过情况，但都没有解决。WGY本人希望:落实一家户口，享受低保待遇。

（五）行政执法主体缺乏应有的独立性

我国民族宗教政策行政执法主体缺乏应有的独立性。以湖北省为例，在99个县级民族宗教工作机构中，单设的民族宗教工作行政机构只有42个，其余都与其他部门合署办公，其中有些没有独立经费和专职的民族宗教工作人员。此外，还有2个县级民族宗教工作机构属于其他部门的内设科室，不具备民族宗教工作行政执法主体资格。民族宗教工作机构人员严重不足，行政执法人员欠缺。湖北省县级民族宗教工作行政执法人员仅173人，其中只有2人的执法主体33个，只有1人的执法主体22个。湖北省有56.7%的县级民宗部门的执法人员数量达不到法律要求。⁽²²⁾在人员配备上，从事民族宗教工作的在编人员少，有的地级市民族宗教事务委员会，工作人员有5人，岗位设置只有3人；在经费上，有的民族宗教机构年均业务经费少，有的地级市为8　000元，无法正常开展工作。而且，民族宗教工作虽然属于民族宗教事务委员会直接管理，但是，民族宗教事务委员会只是政府机构的一个具体的行政管理部门，不是实权机构，不是执法部门，没有民族宗教的执行机构，主要起协调、协助、协管的作用，政策的执行与否关系到其他部门的认同与支持。

HN省民族宗教事务委员会副主任认为:“民族自身的发展问题，是当今民族工作的重点问题。我们认识到了这个方面的重要性，也很希望为少数民族群众做点实事。但是，国家没有经费给民族宗教部门，民族宗教部门自身没有任何经济收入。我们只能协作、呼吁其他部门重视民族地区的发展，但如果有的部门不认同，事情就无能为力了。民族宗教部门自身每年只有行政办公经费，省民族宗教事务委员会所有部门一年的经费连半公里高速公路都修不起来，怎么去解决民族社会经济的发展问题。”

（六）行政执法主体工作人员的素质与工作态度影响政策的有效性

任何一项政策的执行，最为关键的是执行者的实施。对于一项理想的正确政策，如果执行者不执行，就无法达到既定的目标。“执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。现实中的政策变形走样，在一定程度上是由于政策执行者的素质不高和思想观念上的错误所导致的。”⁽²³⁾由于执法主体工作人员素质问题，问题不仅得不到解决，反而挑起新的矛盾与纠纷。如CB回族镇“5·27事件”，本是一起一般的交通事故，因行政执法主体处理不当而引起广大群众的不满。政府组建防暴组防暴的目的，应是制止事端，维护社会稳定。但是，由于政府工作人员处理问题的粗暴，反而弄巧成拙，引起少数民族群众的不满。

案例35:CB回族镇“5·27事件”

该事件发生于2008年5月27日，当事者是CB回族镇DFC村二组村民WLP。WLP在CB镇做冰糕生意，回家时不幸死亡。据村民反映，出事当时，因CB镇城市建设挖断了路面，挖了有米把深的沟，路政建设单位没有提示牌或警示牌，也无路灯。沟对面违规停着一辆大货车，货车占道停车，没有亮尾灯。因路黑，WLP骑三轮麻木在此撞上货车掉进沟里而出事身亡。事故发生后，交警协调出1万元安葬费了事，其中，车主LM打了8　000元白纸欠条，交通局垫付了2　000元交给出事方。但是，出事方家属不满意这个处理结果，认为市政和大货车都有责任。出事第三天即事主出葬的那天，出事方家属约30人，到镇里上访，反映情况，要求镇里出面处理事情。因出事，又没有拿到赔偿款，家属的情绪比较激动。出事方家属与镇干部言语不和，发生争执，家属不肯离开镇政府。镇政府有人叫市里防暴组前来维护治安。防暴组火速来到镇里，不问青红皂白，用电棒追打闹事的出事方亲戚及围观的群众，WLP的一个亲属WZL被打破了头。因有一个镇里的干部也挨打了，因此，有人大声高喊:“别打错人了，专打那些戴白帽子的。”街上围观的人愤愤不平，有不少汉民说:“这样打回民，这哪是维持治安，这是在灭回啊。”事后，镇里有干部反映:其实，镇里并没有要灭回的意思，之所以叫打戴白帽子的，是因为那天出事方出殡家属都带有白帽，可以辨识，因为防爆组为驱散闹事的回民，只要是围观的都遭打了，连镇派出所有个工作人员也被打了，街上行人也被打了。叫打戴白帽子的是怕打错人了。但是，事情并没有圆满解决，矛盾激化，民愤难平。