散杂居民族政策效果及问题-社会转型期政策研究

一、政策本身因素

（一）影响民族政策贯彻执行的第一个要素，是政策因素

1.正确的政策是探讨政策执行、监督、评估与终结等环节的前提条件

“正确的政策符合社会发展的客观规律，代表人民的根本利益，能够促进社会发展，给人民带来利益，能被执行者所认同，被政策对象所拥护，因而能得到有效的执行。反之，政策执行必然会在政策执行者、政策对象的消极应付和抵制中搁置。”⁽¹⁷⁾

2.政策地位等本身的因素影响政策执行效果

如民族乡制度地位的不明确性，将给民族乡政策执行带来一定的影响。民族乡是一种特殊的基层政权形式，不是自治地方，也不等于一般的乡镇⁽¹⁸⁾，是具有自治性质的乡级行政区域；民族乡制度是一种区别于民族区域自治制度的解决国内民族问题的政治制度。但是，民族乡的性质和地位具有明确性与不明确的双重性。“综观有关民族乡的现有法律、法规、文件规定，我们可以说，民族乡的性质、地位既明确，又不明确，所谓‘明确’的意思是:法律已规定民族乡不是一级自治地方政权，又是不同于一般乡的基层政权。所谓‘不明确’的意思是:介乎这两者之间，那么到底是什么性质、处在什么样的地位，没有明确。”⁽¹⁹⁾这种双重性给民族乡带来的影响也具有双层性。一方面，民族乡制度的明确性给许多民族乡（镇）社会经济带来了发展的契机，如前文已提到的湖北省九里回族乡自1985年成立以来争取湖北省级扶持资金达6　000万元，用于民族乡的社会事业建设，改变了民族乡贫穷落后的局面；另一方面，民族乡制度的不明确引起有些民族乡干部与群众对民族乡制度的误解。

对于如何看待民族乡制度问题，有的民族乡干部认为:民族乡制度与一般乡的根本区别就在于，“省民族宗教事务委员会每年拨给民族乡少数民族发展资金，一般乡就没有这个待遇，民族乡比一般乡多了各级民族宗教部门的检查。其他方面没什么两样”。有的民族乡少数民族群众也认为:“建立民族乡，对建乡少数民族群众没有什么好处，也没有感觉到民族乡与一般乡有什么不同之处。觉得不同的是在乡名称上加上了本民族的名称，有点自豪。”

（二）政策问题的特性影响政策的执行

政策问题，即政策分析者所要分析、研究或处理的对象，⁽²⁰⁾如少数民族下岗职工的民生问题。北京市、辽宁省沈阳市、吉林省吉林市、江苏省南京市、山东省德州市、湖北省咸宁市等各地政府采取了设立“少数民族下岗职工培训基地”、召开“少数民族下岗职工专场招聘会”等帮扶少数民族下岗职工再就业措施。但是，市场经济条件下，优胜劣汰，竞争是市场的主要法规，政府采取的措施远远不能满足少数民族下岗职工的需求，以致散杂居少数民族无法觉察到民族政策的实惠。如《山东省民族工作条例》第二十二条规定:“各级人民政府应采取措施，为城镇少数民族待业人员创造就业条件。”山东省德州市为少数民族下岗职工提供了一些就业机会和再就业的技术培训，但根据对山东德州北营社区的实地调查发现，许多少数民族下岗职工没有机会再就业，只能做个推着三轮车卖烧饼、炸糕等之类的小摊贩，或是到处打个临时工来养家糊口。

（三）政策目标群体的多样性影响政策的执行效果(www.xing528.com)

民族政策目标群体，即政策对象，是政策客体中人的因素，是政策所发生作用的对象。我国少数民族成分众多，生活环境各异，具有多样性。如山东德州回族中有一支是苏禄东王的后裔，主要居住在北营社区。虽然在中高考中享受教育加分优惠政策，但由于目标群体族源的特殊性以及现行的政策在财政支出和税收方面均缺少对少数民族村（居）的优惠照顾，因此，政策目标群体没有感觉到民族政策执行的效果。

案例31:苏禄东王后裔安、温二姓居民对民族照顾政策的感受

访问时间:2009年7月5—7日。地点:山东德州北营居民家。

ALF，男，回族，1964年生，苏禄东王第20代后裔。一家4口人，爱人WSQ也是回族。一儿一女，女儿刚刚出嫁，女婿也是回族。儿子在家帮忙，以宰羊为生，每天到附近的陵县、夏县农村去买羊，一次买十几只。每天宰10—16只羊，每只羊净赚5—10元，除去各项开支，每年节余1万多元。作为东王后裔，感觉没有什么特殊照顾，也没有感觉到回民与汉民在政策上的异样。

AYG，男，40多岁，回族，苏禄东王后裔。孩子和爱人一起生活，现在家中只有安某和70多岁的老母亲一起生活。AYG是铁路职工，每月收入有2　000元。他说:“东王距今已经好几百年，作为东王后裔没有什么特殊感觉，政策上也没有什么特殊照顾，但是，当有人提起东王时还是觉得非常自豪的。”

WHG，男，回族，1970年生。WHG家中共有6口人，与父母一起生活，有两个儿子，大儿子上技校，小儿子才5岁，爱人和母亲也都是回族。平时干临时工，有活就多干，没活就不干，有时到齿轮厂加班，有活时全家收入每月3　000元，保持温饱没问题。除去所有开支，每年可节余1万多元。作为东王后裔，没什么特殊照顾政策，和当地汉族一样，没什么感觉。

德州北营社区回民和汉民都一样没有土地，在经济方面都靠自力更生、自谋职业，没有其他民族政策倾斜或优惠政策。

以上现象虽然是列举的个案，但它不是山东省德州市德城区北营社区一个地方的特殊现象，而是在绝大多数散杂居地区带有普遍性的社会现象，关系民生问题，关系到社会发展问题。这些问题与民族政策预期目标的实现是不相适应的。“政策问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。”⁽²¹⁾因此，散杂居民族政策本身的问题应引起政策主体的高度重视。