城市民族区、民族镇问题研究及政策完善

六、城市民族区、民族镇建制法律缺失

由于历史遗留问题，我国的民族政策存在空白之处，即我国现有的一些行政建制没有得到法律的认可，如城市民族区和民族镇的建制。城市民族区和民族镇都曾是民族区域自治的一部分，自从20世纪50年代城市民族区、民族乡从民族区域自治制度中分离出来之后，其地位与性质一直处于模棱两可的境况。促使城市民族区与民族镇建制的政策性文件，是1956年10月16日国务院《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》。该指示规定:“过去在城市内建立的相当于区的民族自治区，可以改为民族区。过去在镇内建立的相当于乡的民族自治区，凡适合将所在镇改为民族镇的，可以将所在镇改为民族镇。……凡是适合建立民族区或者民族镇的，都可以建立民族区或民族镇。”“关于民族区和民族镇的名称，其人民代表大会和人民委员会的组成以及在工作中注意民族特点等方面，应根据国务院关于建立民族乡若干问题的指示中的第二、第三、第四、第五的规定办理。”⁽⁸⁾自此之后，党和国家对于城市民族区与民族镇的政策没有明确规定，这成了我国民族政策的中空地带。

（一）城市民族区建设中法律的缺失

我国5个城市民族区都成立于新中国建立初期，曾是民族区域自治地方的重要组成部分，自1955年由民族自治区改为城市民族区之后，不再属于民族自治地方，成为民族政策的中空地带。

1.城市民族区曾属于民族区域自治地方

我国现有的5个城市民族区，主要包括4个回族区、1个达斡尔族区，回族区占4/5？。民族区政策与民族区域自治理论都产生于抗日战争时期，是中国共产党在解放区提出来的，其目的主要是为了团结全国各族人民，建立抗日民族统一战线。1936年5月25日，中华苏维埃中央政府在《对回族人民的宣言》中指出:“凡属回族区域，由回民建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事情，凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治政府。”⁽⁹⁾这一时期的“区”、“乡”自治政府都属于民族自治地方，是民族区域自治制度的类型之一。1941年5月，中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》规定:“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。尊重蒙回民族的宗教信仰、习惯。”⁽¹⁰⁾根据这一纲领精神，中国共产党和陕甘宁边区政府领导回蒙民族先后建立了5个回民自治区和1个蒙民自治区。5个回民自治区，是指1942年4月在陕西省定边县的四区、五区和城关镇的2个自然村建立的相当于乡的回民自治区，以及同年9月在曲子县三岔镇建立的回民自治区。蒙民自治区，是指陕甘宁边区政府在伊克昭盟建立的城川蒙民自治区。但是，这些民族自治区的规模仅相当于现在民族乡的建制，主要位于陕甘宁边区。

1950年，《关于回回民族问题给华北局的指示》提出:“回民因其风俗习惯与汉族人民不同，虽是杂居在汉族城市或乡村之中，亦常聚居成村、成乡、成街或区……所以对杂居即聚居在汉人乡村或城市的回民，只要他们的人口数量够得上一个行政单位，允许他们实行自治。”城市民族区是中国共产党继续推行民族区域自治制度的基础上建立起来的，主要针对城市少数民族而建立的自治地方，实现城市少数民族当家做主与自主管理的权利，如成立最早的呼和浩特市回民区，原名归绥市回民区。1951年5月政务院颁布的《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、匾联的指示》规定:“对于历史遗留下来的加于少数民族的称谓及有关少数民族的地名、碑碣、匾联等，如带有歧视和侮辱少数民族意思者，应分别予以禁止、更改、封存或收管”。归绥市名称因带有歧视或侮辱的性质，改为呼和浩特市。

推动城市民族区政权发展的是《实施纲要》，该纲要明确提出少数民族聚居地区建立自治区的要求，如第四条、第二十七条。

第四条各少数民族聚居的地区，依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况，得分别建立下列各种自治区:一、以一个少数民族聚居区为基础而建立的自治区。二、以一个大的少数民族聚居区为基础，并包括个别人口很少的其他少数民族聚居区所建立的自治区。包括在此种自治区内的各个人口很少的其他少数民族聚居区，均应实行区域自治。三、以两个或多个少数民族聚居区为基础联合建立的自治区。此种自治区内各少数民族聚居区是否需要单独建立民族自治区，应视具体情况及有关民族的志愿而决定。

第二十七条　各民族自治区自治机关对聚居于自治区内的其他少数民族，应依据本纲要第四条的规定，帮助他们实行区域自治。

齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区，成立于该纲要批准、公布之后的10天左右。在该纲要以及民族自治思想的影响下，1953年，管城回族区、顺河回族区、瀍河回族区相继成立。

2.自1955年至今，城市民族区成为政策的中空地带

1954年，《宪法》将民族乡从民族区域体系中分离出来，确立了民族乡建制。而民族自治区继续发展壮大，至1955年底，我国建立了各种类型的民族自治区，其中，相当于区的自治区有106个，相当于乡的自治区有1　200多个。1955年，中国共产党总结新中国成立后所建立的民族自治地方经验时，对区级民族自治进行了反思，认为“在只有一个相当于区或相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使《宪法》中规定的各种自治权，因而不需要建立自治机关”。以后，这些回族自治区都改建成回族区或者街道办事处。⁽¹¹⁾1955年12月29日，国务院根据《宪法》的规定发布了《关于更改相当于区的民族自治区的指示》:“对于在城市内建立的民族自治区，在设区的市，将自治机关结束后，成立区人民委员会；在不设区的市，将自治机关结束后，设立街道办事处。”⁽¹²⁾原自治区被改为民族区，区人民政府被称为区人民委员会，主席称区长。人民公社时，区长、副区长分别更改为社长、副社长，区人民委员会改为公社管理委员会。(www.xing528.com)

1955年，《关于更改相当于区的民族自治区的指示》是衡量城市民族区是否属于自治地方的重要法律文件。至此，城市民族区不再属于民族区域自治制度的一种行政级别，不再享受民族区域自治政策，属于一般性的市辖区，为县级单位。而且，55年以来，中央没有专门针对城市民族区的法律、行政法规、部门规章。这些民族区对于保障少数民族权益的政策，主要根据党和政府对于散杂居地区的民族政策以及地方性法规、规章。

3.城市民族区“四不像”的身份

随着社会的发展，城市民族区“四不像”的身份凸现出来。“四不像”主要表现为:一是城市民族区有的是县级单位，但它不像民族自治区的自治县；二是城市民族区是城市少数民族聚居的地区，但它不像城市少数民族聚居的社区或街道办事处；三是城市民族区有的相当于民族乡（镇）的规模，但它不像民族乡（镇），有的下辖民族乡（镇）；四是城市民族区是市辖区，但它不像一般的没有民族特色的市辖区。因此，有关部门应对城市民族区进行深入调查研究，尽快摆脱城市民族区“四不像”的身份，探讨城市民族区的建制与可行范式，明确其地位与性质，制定切实可行的措施，为城市民族区的加快腾飞创造更好的条件。

社会转型期，随着城市的不断扩张，城市民族区的区域范围也在不断扩大，但多年来的历史传统使得城市民族区成为只是拥有民族区头衔的一般城市市辖区，相当于县级单位。由于国家政策在对城市民族区的定位上一直没有明确规定，因此，民族优惠政策在城市民族区也无法完全得到贯彻或落实。在20世纪50年代的历史条件下，城市民族区是民族区域自治制度的一种补充方式，曾对处理我国民族问题起过积极的作用。时过境迁，城市民族区历史的车轮已辗过60年。作为一种时代的产物，城市民族区并没有因为历史的前进而消失，也没有因为时代的发展而完善其相关的法律法规。城市民族区的建制延续了60年，城市民族区模棱两可的地位与性质也存在了60年。60年之后的当今社会，是一个依法治理的法治社会，无法可依的时代已一去不复返了。

（二）民族镇建设法律的缺失

“民族乡（镇）”，在地方性法规中往往如此并列使用。民族乡制度，是解决我国散杂居民族问题的一种基层政权形式。我国《宪法》、法律、行政法规、部门规章对民族乡政策做了具体的阐述。民族镇与民族乡的情况不同，国家的《宪法》、法律、行政法规、部门规章以及地方性法规或政策性文件对民族乡的有关工作做了明确规定，明确了民族乡的行政地位，为民族乡发展采取了多种形式的优惠政策，也为民族乡人民代表大会行使职权提供了法律依据，形成了较为完备的民族乡法律法规体系。民族镇的建制，目前没有得到《宪法》、法律以及行政法规的认可，也没有任何法律地位可言。但是，民族镇的建制在我国基层政权组织中是客观存在的，这是不争的事实，而且延续了近60年，现在依然存在并得到发展。

《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》规定民族镇可根据民族乡相关政策规定办理，但是，该指示之后的我国《宪法》、法律、行政法规与部门规章，都没有明确规定民族镇的法律地位。尽管如此，民族镇的建设随着民族乡的发展而得到发展。1982年的《宪法》重新确立民族乡制度的具体实施之后，民族镇的建设也得到加强。

我国现行设镇标准，是1984年经国务院批准试行的。1984年，为了适应城乡经济发展的需要，适当放宽建镇标准，实行镇管村体制，缩小城乡差别，国务院同意民政部《关于调整建镇标准的报告》，下发了《国务院批转民政部关于调整建镇标准的报告的通知》（国发〔1984〕165号）。该通知主要是对1955年和1963年中共中央和国务院关于设镇的规定进行调整，如凡县级地方国家机关所在地均应设置镇，并规定了镇建制的人口比例，“总人口在二万以下的乡，乡政府驻地非农业人口超过二千的，可以建镇；总人口在二万以上的乡，乡政府驻地非农业人口占全乡人口10%以上的，也可以建镇”⁽¹³⁾。该通知虽然没有直接提到民族镇的建制问题，但人口比例的规定明确了少数民族地区镇的建制问题，掀起了我国民族乡建制为镇的高潮，有的民族乡建制为镇，有的建制为民族镇。在我国62个民族镇中，1984年以后成立的有52个。但是，由于我国《宪法》、法律没有规定民族镇的建制问题，针对当时民族乡建制为民族镇的现象，国务院于1992年7月17日发出了《关于停止审批民族镇的通知》。该通知明确规定指出:“行政区划是国家行政管理的基本手段，是政权建设的重要组成部分，在国家政治经济活动和人民生活中占有十分重要的地位。行政区划是否合理、合法，对于社会和政治的稳定，对于社会主义现代化建设具有十分重要的意义。因此，行政区划工作必须严格依法办事。”“当前，有的地方设置行政区域不遵照《宪法》规定办事，自行设立‘民族镇’，而且还有进一步增多的趋势。”《宪法》第三十条明确规定:“设置‘民族镇’是不符合《中华人民共和国宪法》规定的，必须予以制止，否则将损害《中华人民共和国宪法》作为国家根本大法的尊严，并将造成行政区划体系的混乱，影响国家的行政管理。为此，各省、自治区、直辖市人民政府在接到本通知后应立即停止审批‘民族镇’。”⁽¹⁴⁾

该通知事实上已将建立民族镇或者将民族乡改建为民族镇的行为视为违宪违法行为，该通知曾明确规定“已经设立的将另行研究处理办法”，但是，至目前为止，在国务院等部门颁布的法律、法规中，并没有发现“另行研究处理办法”的法律、法规或政策性文件。

在实际工作中，建有民族镇的省份将民族镇视同民族乡，使民族镇享受民族乡的待遇，并在地方性法规或政策性文件规范民族工作或少数民族权益保障时，涉及了民族镇的相关内容。如1994年9月1日河南省第八届人民代表大会常务委员会第九次会议通过《河南省少数民族权益保障条例》第二十条至二十二条，民族镇与民族区、民族乡并列，统一使用“民族区、乡（镇）”。如第二十二条规定:“民族区、乡（镇）财政管理办法由上一级人民政府按现行财政体制和优待民族区、乡（镇）的原则确定。”这些地方性法规，并不具有《宪法》或法律赋予的法律地位。根据国家政策法规规定，一是不能自行设立民族镇，二是民族乡撤销后如果想建镇只能建立非民族镇，同时不再享受民族乡的待遇。

民族乡建制为民族镇的工作戛然而止，但城镇化建设并没有停滞不前。党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》指出，“发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。2000年6月13日，中共中央、国务院联合发出《关于促进小城镇健康发展的若干意见》，全国各地掀起了撤（并）乡、加快城镇化建设的浪潮。为了加快城镇建设，有些民族乡宁愿不享受民族乡的待遇，撤乡并镇。据2000年统计，我国民族乡（镇）总数为1　237个。据2011年统计，截至2009年年底，全国共建立了1　140个民族乡，减少了97个。2002年，《国务院办公厅关于暂停撤乡设镇工作的通知》（国办发〔2002〕40号）出台，促进了小城镇健康发展。但是，民族镇的建制问题仍然没有得到重视与关注，“民族乡的小城镇建设工作受到严重制约，从而严重影响了杂散居少数民族农村地区的发展。民族乡建制为民族镇是发展的必然，是城镇化和小康社会建设的必由之路”⁽¹⁵⁾。

民族镇存在是事实，但它的存在是违宪行为也是事实。虽然地方性法规对民族镇给予民族乡同等的待遇，但是，法律地位的认可是最为关键环节。没有法律地位，政策便无法可依。而且，民族镇在社会环境、产业结构、发展规模等方面与民族乡悬殊较大，有的民族镇是市辖镇，将民族乡政策搬用到民族镇也是不切实际的。这致使其性质与地位处于模棱两可的境地，直接或间接地影响了民族区、民族镇的发展，不利于少数民族权益保障。因为民族镇法律地位的不明确性，民族镇企业在金融、税收方面的优惠政策还不够明显。一是新的财政税收体制上并无实质性的优惠；二是上级部门在项目安排、拨款拨物上并无十分明显的倾斜；三是民族镇在创建全国性的名镇过程中，评价的标准并无政策的倾斜。因此，民族镇在发展过程中，步履维艰是一个普遍的现象。因此，国家相关政策在修订时应实事求是，不能忽略历史遗留问题，应与时俱进完善法律内容，真正实现法制化的治理模式。