社会转型期农村散杂居民族经济政策问题研究

二、农村散杂居民族经济政策面临的问题

（一）农村散杂居民族地区贫困问题突出，“空壳村”现象严重

由于受自然地理条件、经济文化基础以及科技发展水平等因素的制约，农村散杂居地区一般以农业生产为主，产业结构单一，经济不发达，贫困问题仍然十分突出。在全国1　200多个民族乡中，约1/3？的民族乡还处在贫困线以下，尤其是西北、西南地区的一些民族乡，贫困现象较为严重。我国592个贫困县中有452个民族乡，占全国民族乡总数的36.5%。贵州和云南两省贫困县的民族乡最多，达到278个，占61.5%。⁽²⁰⁾在这些地区的民族乡中，人们所称的没有集体经济、穷得叮当响的“空壳村”也较多。因此，政府对民族乡、村的扶贫开发，仍是目前和今后一段时期的艰巨任务，如湖北省老湾回族乡。

案例24:老湾回族乡的困境⁽²¹⁾

2002年，老湾回族乡被确定为湖北省扶贫开发工作重点乡镇之一。老湾回族乡的困境主要表现在:一是贫困面较大，农村群众生活水平低。目前，老湾乡人均收入1　700元以下的低收入人口还有7　500多，超过总人口的40%，人均收入在1 000元以下的农村贫困人口还有1　430，占总人口的9%，扶贫开发仍是目前和今后一段时期的艰巨任务。二是地方经济发展缓慢，农业经济比重大。全乡耕地面积为1.73万亩，人口达1.58万，人均占有耕地仅为1.1亩，且耕地土质还不同程度沙化，农业收入仅仅维持群众日常生活，部分农民劳动力被迫外出打工谋生，多数老人和小孩守在农村家里，地方发展在人力物力方面潜力不足。三是财政困难，税源少。地方政府工作正常运转经费困难，每年需四处求援。由于乡基数小、税源少、增长绝对数小，同时政策性支出不断增加，地方财政负担加重。农村税费改革后，乡镇可用资金更少，每年财政支出远大于收入，难以维持正常运转。加之乡直单位转职和精减人员，工作压力全在乡政府，需要乡政府多方扶持和解决困难，政府更无力量加大对生产性项目的投入及基础性、公益性项目的投入。四是乡村公路网改造建设难度大。民族乡因地处湖区，位于有名的“水袋子”中，村级路硬化率低，乡政府每年计划扶持一两个村的村级公路建设，仅仅修乡村主干道，就要到省市多个部门求助，此外，必须由村农户和村在外人士多方募集捐款，加之修路材料和工价高，修路成本一涨再涨，村级修路艰难。主干道完成是艰难的，村内生产路和下湖路就更难了。尽管省政府出台了一系列农村路网改造补助政策，但由于地方财政困难，地方自筹启动资金不足，使乡村公路改造进展受到影响。

（二）民族乡（镇）集体经济困难重重

改革开放以前，民族乡（镇）企业有的曾挂过少数民族企业的牌子。随着计划经济向市场经济的转变，民族乡（镇）企业相应进行了改制，转化为私营或个体经济，如湖北省沔城镇民华电机厂等。民华电机厂的前身是仙桃市回族电机厂，建立于解放初期，经营锻造、缝纫、制鞋、制衣、农具等，是一个综合厂，1975年以后改为电机厂。回族电机厂一般有三四十名回族职工，1999年电机厂改制，张XB与周HB买断厂权，变成了私营，并在此基础上组建成民华电机有限公司。民华机电有限公司占地面积10　000平方米，工厂建筑面积3　800平方米，主要生产设备148台（套），电机试验室2个，现有职工398人，工程技术人员29人，其中高级工程师3人，工程师8人，技术人员18人。民华机电有限公司年收益800万元，纳税30万元。⁽²²⁾

民族乡镇仍然存在少许集体经济或集体经济形式，但大多进行了改制，难以维持与发展。现有的为数不多的集体经济形式，因民族乡（镇）、村财政困难，同样陷入了尴尬的局面，如沔城回民宾馆。

案例25:回民集体经济——沔城回民宾馆的现状

访问时间:2008年6月17日；地点:沔城回族镇回族宾馆；受访人:答安庆。

答安庆，回族，1957年生，沔城回族镇回族宾馆承包人，沔城回族镇人大代表。回族宾馆是在1987年沔城回族镇成立后于1988年建立的最早的饭店，是沔城回族镇的标志性建筑。回族宾馆是集体性质的，产权归政府所有。一般由回民承包，每年交给镇政府5000元租金，但政府除了免税外没有特别的优惠政策。答安庆于2001年开始承包回族宾馆，住宿标准是每晚二三十元，空调、彩电、热水器等设施俱全。但是，回族宾馆从建立至今已有10年时间，房屋出现破旧、破烂之处，回民宾馆的修缮没有具体落实，政府对回民宾馆没有投入，只负责出租与收租金，宾馆的维修等事没管。因效益不好，承包老板也无力来自己修缮，更加影响了宾馆的效益。作为镇人大代表，答安庆曾向镇里提出“宾馆的修缮问题”议案，但因镇财政困难没有落实。答安庆认为，回族宾馆与其说是一个商业场所，倒不如说是回族镇的一个标志，也是回民的一个落脚处，是外地回民来沔阳的一个家。答安庆举例说:2007年，甘肃婺源县有个70多岁的回族老人，家乡遭遇干旱，到沔城卖画糊口，回族宾馆免费为他提供食宿，出钱买画，给予他帮助。答安庆接手回民宾馆，只是想树起回族镇回民宾馆的这块招牌，曾有人提出现在开赌场、麻将馆可以挣钱的建议，但答安庆说不能开赌场、牌场，在伊斯兰文化中，赌博都是不允许的，更不用说开赌场了，有害于社会的回民传统文化中都是不提倡的。沔城回族镇作为一个旅游镇，回族宾馆的破旧，既影响经济效益，更有损回族镇的形象。

（三）民族特色产业刚刚起步，规模化存在障碍

牛羊养殖业和屠宰业，是回族传统特色经济。近年来，牛羊肉的需求量大，价格在16—20元/斤。但是，有的省份牛羊养殖较少，一般来自外地，如湖北市场的牛羊肉大多来自河南、山东、云南等地。近年来，湖北省有的地区比较重视回族牛羊养殖，坚持把回民的传统习俗养牛业作为调整种养结构，增加农民收入的关键措施来抓，如九里回族乡、宜城板桥店镇王台村都已建成养殖基地。但这些牛羊养殖业才刚刚起步，制约因素较多，规模化存在一定的障碍。民族特色产业规模化障碍的主要表现在以下四个方面。

1.后续资金不足

如宜城市板桥店镇王台村建了一个规模宏大的养殖基地，别称“牛王别墅”，但是，后续买牛的资金存在困难。

案例26:没有养牛的“牛王别墅”

访问时间:2008年8月8日。地点:宜城市板桥店镇王台回族村。受访人:刘兴福，宜城民宗局党委书记。

回族有传统的养牛、养羊习惯。针对这一情况，宜城市把扶持当地养殖业作为发展少数民族经济的重要突破口，同襄南监狱协商，调整了100亩土地作为回民牧草场地，投入10万元建了2个牛、羊养殖基地。对养牛在10头以上的回民养殖户，每头牛扶持100元；养羊50只以上的回民养殖户，每只羊扶持10元。为了推行氨化养牛，提高养殖效益，在镇政府和北京绿十字的指导下，王台三组一次性拿出140亩地兴建牛王别墅，建成后可一次圈养500头优质无公害肉牛养殖基地。但是，基地建成后，后续买牛资金存在困难。

2.贷款政策不到位，影响民族特色产业的规模化发展

《民族乡行政工作条例》第九条明确规定:“信贷部门应当根据法律、法规和国家其他有关规定，对经济发展水平较低的民族乡用于生产建设、资源开发和少数民族用品生产方面的贷款给予照顾。”但是，在实际操作中，由于地域、银行约束等因素的影响，真正需要帮扶的民族特色产业贷款难以到位，影响产业的规模化发展。如九里回族乡的赛宇牧业发展有限公司。

案例27　赛宇牧业发展有限公司的规模化障碍

访问时间:2008年8月7日。地点:赛宇牧业公司。受访人:赛德银，赛宇牧业发展有限公司总经理。

湖北省钟祥市赛宇牧业发展有限公司成立于2002年7月，位于钟祥市九里回族乡境内，占地总面积680亩，注册资本380万元，是一家从事养殖、繁育、销售国内外优质肉牛，并实行“公司＋基地＋农户”的农业产业化民族民营企业。目前，已具备年存栏授体自繁母牛1　000头、繁殖牛犊500头、销售商品牛2　000头的设施设备。现实际存栏426头，其中，种牛312头，牛犊114头。赛宇牧业发展有限公司是国家级肉牛养殖标准化示范区承担单位，全国少数民族特需商品（清真食品类）定点生产企业，荆门市农业产业化市级重点龙头企业，钟祥市农业综合开发重点扶持企业。总体来看，公司的发展势头较好，发展潜力很大。但由于公司成立的时间较短，资本积累有限，加之畜牧养殖行业生产周期长、收益慢、早期资金投入大等因素，造成公司目前流动资金严重不足。养殖业与工业企业不同，如果是工业企业100万资产可贷款500万。但养殖业属于流动资产，银行只投固定资产，不投流动资产。而农业银行、工商银行、中国银行、建设银行四大银行之中的农业银行虽然有贷款指标，但要求贷款单位必须在农行开户，而该公司养殖基地位于九里回族乡杨桥村，开户行在农村信用社，只能在信用社办理业务。没有银行的支持，没有变通的贷款扶持政策，公司发展严重受阻。

3.养殖业启动资本大，融资难度大

如九里回族乡目前已建成赛宇、骏发、王岭、边畈、杨桥5个年养殖规模达500头以上的肉牛养殖基地，牛舍及饲料仓库建筑面积近5　000平方米，但这些基地基本上是靠民间资本建起来的，运行后，推动规模化养殖困难层层。要想扩大规模，必须拓宽发展资金融资渠道，但融资困难较大。

4.奖励措施不到位，群众信心不高(www.xing528.com)

小规模养猪有奖励政策，但小规模养牛没有奖励政策。九里回族乡政府曾向钟祥市委、市政府争取“户养三头基础母牛，奖一头基础母牛资金”的扶持政策，如果奖励政策到位，引导全乡养牛产业上规模阻力会小一些。

此外，传统生产习惯断了养牛产业的饲料来源。如九里回族乡养牛方式基本上借鉴河南的养牛技术、经验。河南省的麦秸、玉米秸基本上是喂牛，但是湖北省的麦秸、玉米秸等基本上是焚烧或者部分作为燃料，既污染环境，又不能再利用，一时间农作物秸料价格上涨，养牛户叫苦不迭。九里乡政府一方面在向市政府争取相关政策措施禁止焚烧农作物秸料，另一方面到河南学习别人的农作物秸料的储存技术，但这种技术、经验没有得到普遍推广。

（四）散杂居民族地区新农村建设存在制约瓶颈

新农村建设是从根本上解决“三农”问题，促进散杂居地区社会经济协调发展的重大举措。湖北省有些回族乡村新农村建设已经进入实施阶段。但由于多种原因，在推进过程中还面临着一些实际困难。

1.回族乡村基础差，底子薄，贫困问题成为新农村建设的制约瓶颈

因为贫困，新农村建设推行困难层层，部分回族贫困乡村对党和国家的政策难以落实。例如，洪湖市老湾乡村级水改政策和农村合作医疗政策。上级政策规定，对农村相当优惠。洪湖市水改政策规定，以整村为单位推进农村自来水入户工程，按测算造价人均391元，国家财政配套出资人均达240元，村级农民人均出资仅151元。2008年，老湾回族乡政府在石桥村、六合村、沙洲村三个村试点，在实际工作中就有两个村因外出人口多和贫困户比例大，由个人出资的部分难收缴上来，导致上级不能批下来，自来水水改进不了户。农村合作医疗政策规定，农村每人每年个人出20元，上级财政共配套出80元，纳入统一基金管理，参加医疗保险可享受大病治疗药费部分报销和小病定点治疗等等政策优惠，而民族乡每年参保率总难突破80%。没参加的多数是家庭贫困的农民。民族乡村首先应该解决贫困问题，其次才是新农村建设问题。

2.劳力外出打工，某种程度上影响新农村建设

因为贫困，农村劳动力外出打工。据国务院农普办和国家统计局发布的第二次全国农业普查主要数据公报（第五号）显示，农村常住人口中劳动力总资源5.3亿，农村住户户籍劳动力中离开本乡镇外出务工人员1.3亿，其中，男性占64%，40岁以下的占82.1%，初中及以上文化程度的占80.1%，在本县以外务工的占80.8%。⁽²³⁾湖北省回族乡村劳动力外出打工的现象同样普遍。有的民族乡村虽被定为新农村建设基地，但因劳力外出，出现无劳力修路、维护水管等公共设施建设，新农村建设成了一句无法实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”要求的响亮口号。⁽²⁴⁾

大部分农民，把增收的希望寄托在外出打工上。从农村转移出来的劳动力，支撑着中国经济快速增长。但是，劳动力外出对新农村建设也有不利影响:首先，新农村建设本身需要劳动力，这是影响新农村建设的重要因素。其次，打工丢失了一代新农民。打工相对农村来说，虽然收入相对较高，但受农民素质和就业门路所限，盲目性大，流动性强，难以稳定就业，也不是长远之计。但一旦外出务工，部分劳动力不再想回贫困的农村，一部分即使回到农村，也不安心于农业事务，以致很难从根本上改变农村贫困落后的面貌。再次，劳动力外出打工，以致农村的政策措施很难推行，如水改政策和农村合作医疗政策。最后，劳力的外出造成农村建设中普遍存在“3860”（妇女和老人）问题，也造成了留守儿童问题，有的民族小学留守儿童占73%。在调查中，留住农村劳动力做得比较好的是襄樊宜城的王台村，只有4人外出打工，这是该村新农村建设取得成效的一个重要原因。

3.新农村建设的规划问题

社会主义新农村建设，规划要先行。但是，目前新农村建设中存在的规划滞后、质量不高、难以落实等问题在湖北省回族乡村同样存在，制约了新农村建设的发展步伐。因为基础差、贫困落后，有的地方只是为了眼前几十万元扶持资金，为了3年的政策扶持，没有长远打算。由于贫困与后续资金问题，有的地方新农村建设只是做做表面文章，如刷刷墙、建个篮球场，但因资金问题，篮球架坏了无人维修与管理；村民屋前建个垃圾处理池，但垃圾池满了也无人清理，垃圾越堆越多；建个沼气池，但据说由于技术问题，用沼气几个小时也煮不熟米饭，因而大多都废弃了……因而，新农村建设没有从根本上改变农村贫困的面貌。

（五）土地瓶颈制约民族镇经济发展

随着社会经济的发展，城镇建设发展较快。民族镇在招商引资上优于民族乡。但是，民族镇土地供求矛盾日趋突出，无法满足发展的需要，尤其是国家出台了严格的土地征用政策，项目用地办证变得十分困难。而且，民族镇人口较少，地域较小，规划用地较少，发展空间较小，尤其是有的民族镇新兴旅游产业开发建设项目，因用地问题影响招商。因此，民族镇土地问题不能适应城建发展的需要。如沔城回族镇，2007年引进加华贸易公司，拟投资5　000万元系统开发莲花池及周边地区，但因土地问题搁浅。

（六）经济规模化给民族乡（镇）带来一定的负面影响

经济规模化给民族乡带来一定的负面影响，尤其是民族镇。沔城回族镇以工业为主导，依托民族镇政策中的资金、信贷、税收等优惠措施建设工业园区，并招商引资，成功引进湖北绿色家园化工有限责任公司等大型企业。至2008年末，沔城回族镇工业企业共22家，其中有一定规模以上企业9家。沔城回族镇2008年生产总值达7.37亿元，比上年增长10.5%，财政收入超800万元，比上年增长9%，以崭新的风姿跻身于全国民族乡镇先进行列。

但是，经济的发展是一把双刃剑。经济的快速发展，会使一部分人受益，迅速地富裕起来，增加地方政府的财政收入，促进地方经济的发展。同时，有的企业在发展过程中也会带来诸如环境污染等负面影响，致使当地群众产生对政府与企业的不满情绪。如某回族镇某化工企业，该公司于2004年引进，2005—2007年投资3　000万元完成了一、二期扩规工程，2008年建成了投资5　000万元，占地40亩的万吨苯甲醇项目，苯甲酸苄酯产能居全国第一，甚至为世界第一。该公司固定资产为5　000万以上，总资产为8　000万以上。该公司是现今该回族镇招商引资规模最大的一家工业企业，现有员工118人，其中本科以上学历42人，有高级工程师5名，工程师15名。该公司是该回族镇的第一纳税大户，纳税占到当地税收的40%。2008年，已纳税250万元，占当年总税收的50%；2009年上半年，该公司已缴纳了180万元的财税。因化工存在着污染问题，该公司有处理污染的设备，每年针对环保问题投资1　200万，是环保型企业，符合国家政策，能与国际市场接轨。但是，由于污染问题等负面影响，少数民族群众对政府招商引资该公司十分不满。

案例28:某回族镇招商引资企业污染问题调查

访问时间:2009年6月26—29日；地点:某回族镇企业办公室；受访人:杨某，该公司董事长；杜某，该公司高层管理员；A村村民（回族为主）及B村村民（汉族为主）。

2009年6月26日，笔者带领民族学学生一行20人来到位于某回族镇的某公司了解民族政策对企业发展的影响。进入该公司厂区，虽然闻到了化工业品的异味，但厂区绿化环境较好，厂区干净整洁，办公楼窗明几净、宽敞明亮。接待我们的是该公司投资人即董事长杨某和主管生产的杜某。杨某介绍说，公司在征地、融资、减免税收、提供各项服务、协调各种关系等方面都得到了政府的政策支持。他认为，做企业就必须有责任感，需要回报社会，诸如纳税，积极投资帮助当地修路修桥、赞助各项社会活动等。在结束座谈时，我们注意到该公司办公楼设有图书室，后来得知，杨某十分注重企业文化建设，重视员工素质的培养。据该回族镇王某阿訇介绍，该企业员工请阿訇为员工讲解伊斯兰教常识，目的是了解民族风俗习惯与宗教信仰，搞好民族团结。

然而，当我们在村里挨家挨户进行少数民族群众社会经济问题访谈时，绝大多数村民都会主动谈到该公司的污染问题。村民的说法与我们从企业了解的信息有所差异，受污染的主要有两个村庄A村与B村，两个村庄的村民都对该公司十分不满。

据A村民反映:他们的土地位于该公司附近，基本上是一年三季的蔬菜种植，早季是白菜，接着是冬瓜，最后为莴苣，一年的收入还算可观。但是，招商引资政策对他们靠地生活的农民产生了不利影响。招商引资引进该公司简直是给这里种下了一枚苦果，污染比较严重，一是空气的异味很浓，很难受。二是该公司污染了下游的水。他们认为下游的村子有三人患了白血球病，应该是污染影响而致。污染对他们农田及产品的影响主要表现在两个方面:一方面，增加了植物的病害，产量有所降低；另一方面，当地人和经销商都嫌这里有污染，不太愿意购买这里的蔬菜。而且，关于征地招商，该公司地盘原本是农民的，征地补贴最初大概是1万元一亩。农民原本是提议每年按比例给钱，不买断，因为买断对农民来说是根本不划算的。然而，这一提议并没有得到协商，但是，农民最后也不得不同意。因为政府的人协助企业来给农民做工作，让农民为集体着想，这个过程中村管会、镇政府每天都会派人下来给农民做思想工作。有一个村先是说按1万元一亩征地，期限为30年，而最后却以6　000元一亩，期限为50年成交。因为农民不同意，镇政府通过大队找小队，小队找村里干部直接办了各项手续，但是农民并没有在各项手续上签字。这已不重要了，重要的是污染问题。

B村为A村下游的一个汉族村，村民多以汉族为主，有少数回族村民。从外部看，B村道路平整，房屋整齐，其他基础设施都较为完善。但是，走在村子的道路上，会很明显的感受到空气里的异味很浓，呼吸很不自然；村子旁边的小河里的水呈灰暗色，给人第一感觉就是污染所致。我们在入户访谈过程中发现，村里几乎都是一些中年人和老年人。村民们反映，这是因为自己的子女都出去打工或上学了，加上这里环境太差，都不想回到这里居住。B村民说起该公司，情绪都很激动，显得很生气。他们认为，该公司对他们村子的影响主要有五害:一是对人身体的直接影响。据说，2009年有两家出生的小孩子都有问题，一个死亡，一个像植物人般呼吸困难，不会吸食奶水，村里还有人得了癌症。村民认为，这些事情的发生都是该公司的污染所致。二是对饮用水的影响。以前村里都是饮用地下井水，但现在由于污染，村民不能再饮用地下水了，他们出资修了自来水。更下游的村里水源也被污染了，据说下游村里的书记也带人到该公司扯过皮。三是对农作物的影响。村子里种植的农作物主要以蔬菜为主，由于种植作物的需要，他们只能用村里的河水来进行灌溉。但是，种出来的产品他们都不自己吃，而是卖到其他地方。然后，他们再从市场上买回其他地方生产的玉米和蔬菜。村民们说:“我们自己都不吃的，就卖到其他地方去，其实我们心里很不安，但是，为了生存，这也是没有办法的办法。四是对养殖业的影响。由于污染的影响，这里的村民们几乎都不养家畜，因为他们说养家畜也不能吃，因为肉、蛋等都会有毒。过去村里有很多人养鱼养虾，但现在由于水污染问题，没有人养鱼了。因为曾经养的鱼全部死亡，村民因此还与该公司发生了冲突。有村民说以前河里是有鱼的，但现在连虾都死光了，河水连牛都不喝一口，更有村民夸张地说用火机都可以点燃河水。

因为我们在该公司看到了污染处理设备，所以，当村民反映这些问题时，我们会说:该公司有自己的污染处理设备，污染应该不会这么严重。村民们都会说:那是用来当摆设的，并没有真正地使用，因为使用要花费钱。有的人则说，他们没有看见过污染处理设备。还有的人说，污染对该公司员工身体影响也很大，很多人干不了一年就走了，本地人都不愿意去该公司工作，等等。村民们说，他们每次向上面反映情况时，都会被上面压下来，因为涉及镇、市里的经济利益。他们村里的书记都换了好几任，问题搞不下来就换。老百姓有人为污染问题去该企业打架、闹事，有的还把该公司的院墙拆了，沟堵了。但是，该公司老板不跟他们计较，拆了就修，企业自己重新弄好。

从以上个案可以看出:值得肯定的是，政府为了当地促进社会经济发展，积极招商引资，为企业的发展提供了政策支持；引进企业通过纳税等回报社会的渠道，增加了政府的财政收入，为当地经济建设做出了贡献。但是，在利益面前，难免会引起矛盾。我们尚且不去讨论“该公司是否有污染，是否有污染处理设备消除污染”这个问题，因为我们相信污染问题是可以治理的。在上述案例中，笔者认为，根源应该在于少数民族农民群众对土地征用的利益分配问题。一是对土地征用的方式不同意，对土地征用的价格不满；二是土地被征用虽然得到6　000元/亩的租用金，但是，农民靠地生活，土地被征用之后，每年收入减少，真正受益的不是当地老百姓，更不是当地的少数民族群众；三是农民认为政府不顾农民的安危引进带有污染性质的企业是为了自身的利益，是增加财政收入等利益引诱的结果；四是该公司是一种污染性的企业，群众心里害怕其危害性，污染问题给当地的环境、人们的生活条件造成不利的影响，这种影响将会在一段时间内存在。