城市民族区法律缺失及其实践与完善研究

一、城市民族区法律缺失

我国城市民族区，建立之初都是民族区域自治的一部分。截至1955年年底，全国共建立了相当于区的自治区106个，相当于乡的自治区1　200多个。呼和浩特市回民区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区、郑州市管城回族区、开封市顺河回族区、洛阳市瀍河回族区，分别成立于1950年12月、1952年8月、1953年1月、1953年5月、1953年10月，都属于新中国建立的民族自治区的范畴。自从20世纪50年代，民族区、民族乡从民族区域自治制度中分离出来，之后，其地位与性质一直处于模棱两可的境况。1955年12月29日《国务院关于更改相当于区的民族自治区的指示》颁布之后，城市民族区绝大多部分归入自治县或民族乡。对于暂缓处理的城市民族区，1956年10月16日《国务院关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》规定:请各相关省、自治区、直辖市人民委员会根据相关规定，结合当地具体情况，与当地民族的代表充分协商，对更改相当于区和相当于乡的民族自治区问题加以通盘考虑和妥善处理。⁽¹³⁾按此指示，5个城市民族区的建制既不属于民族自治地方级别，也不属于民族乡类别，而属于各地可以通盘考虑与妥善处理的范围。自1956年迄今为止，《宪法》《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》《关于民族工作几个重要问题的报告》《民族乡行政工作条例》《城市民族工作条例》等法规对城市民族区都没有规范化、法制化的明确规定。

城市民族区虽然冠以“民族区”名称，但不属于民族自治区；虽然冠以“城市”名称，也不完全属于城市的范畴。同时，城市民族区也不属于民族乡工作的范畴。有的城市民族区中，既有城市社区，也有民族乡的存在。如管城回族区有十八里河镇、南曹乡、圃田乡，瀍河回族区有瀍河回族乡，梅里斯达斡尔族区有卧牛吐达斡尔族镇和莽格吐达斡尔族乡。这样一来，城市民族区属于城市民族工作还是农村民族工作等归属问题变得更为复杂，更没有具体明确可行的政策。随着城市规模的不断扩大，城市民族区的区域范围也在不断扩大，但多年来的历史传统使得城市民族区成为只是拥有民族区头衔的一般县级行政单位。(www.xing528.com)

由于国家政策在城市民族区的定位上一直没有明确规定，因此，民族优惠政策在城市民族区也无法完全得到贯彻或落实。城市民族区是市辖区，辖区下的民族乡享受民族乡待遇，但是，没有民族乡的城市民族区的地位与性质就不太明晰。如呼和浩特回民区没有民族乡。河南省三个城市民族区只有瀍河回族区有1个瀍河回族乡，另两个城市民族区不得不面临政策上的尴尬局面。

据调查了解，虽然近几年，民委、伊协等单位多次向全国人大提交报告，但是得到的是“仿照民族乡政策”之类的答复，民族区在各种政策性优惠方面缺乏法律支撑。城市民族区只能通过其他的各种名义以及依据地方少数民族权益保障条例的一些规定申请资金支持和政策优惠，民族区“名不副实”的情况已经引起了广大干部群众的不满，也引发了人们对于国家设立城市民族区有无必要的质疑，也在事实上忽视了对城市民族区性质、地位等方面的法律确认，影响城市民族区的发展和稳定。