农村散杂居民族政策实践与完善

二、农村散杂居民族政策的实践

我国农村星散的散杂居少数民族人口约占全国散杂居少数民族总人口的1/3，是我国散杂居少数民族中最为弱势的群体。现阶段，我国的农村散杂居民族政策侧重于民族乡政策，而民族乡政策的执行通常是指《民族乡行政工作条例》的贯彻执行。我国的民族镇主要分布在东部与中南地区，其建制没有得到《宪法》与法律、行政法规的认可，在民族政策体系中仍属于空白地带，但是在实际工作中，民族镇享受民族乡的待遇，与民族乡具有同等重要的地位。同时，民族村（街、居）政策的执行是民族政策的薄弱环节。

（一）农村散杂居地区民族平等政策的运行现状

农村散杂居地区民族平等政策，主要体现在少数民族政治地位的平等。

1.少数民族在基层政权中的地位

《民族乡行政工作条例》第四条规定:“民族乡人民政府配备工作人员，应当尽量配备建乡的民族和其他少数民族人员。”根据这条规定，各省市民族在地方文件中对民族乡（镇）的乡（镇）长民族成分做出了具体要求，即由建乡（镇）少数民族公民担任。同时，地方文件对少数民族干部比例也做了相关规定。如《湖北省散居少数民族工作条例》第八条规定:民族乡（镇）的乡（镇）长由建立民族乡（镇）的少数民族公民担任。民族乡（镇）人民政府的工作人员中，少数民族干部所占比例应当与少数民族人口比例相适应。如湖北省恩施土家族苗族自治州宣恩县晓关侗族乡，自1986年成立以来，乡长职位均由侗族同胞担任，9名乡党政班子成员中有8名是侗族或土家族同胞。在乡人民政府现有的55名工作人员中，侗族及其他少数民族干部占64.5%；68名乡人大代表中，侗族代表占75%。3年来，共选送84名少数民族干部参加县级以上的培训教育，造就了一支忠诚于党的民族事业、致力于维护民族团结、带领群众发展的中流砥柱，乡党政主要领导也多次被恩施州委州政府表彰为民族团结先进个人。⁽¹¹²⁾沔城回族镇、九里回族乡，从第一任乡（镇）长至今都是建乡少数民族。在沔城回族镇人民政府的工作人员中，现任镇领导班子共有9名成员中有3名是回族，在镇直单位领导中正职中有6名是回族，副职中有2名是回族。少数民族干部比例与少数民族人口比例相适应，基本实现了少数民族当家做主的平等权利。

2.中央和地方政府重视农村散杂居民族干部的培养工作是农村散杂居地区民族干部政治地位提高的重要表现

少数民族干部的培养与选拔是加快民族乡（镇）现代化建设、维护民族团结、构建社会主义和谐社会的重要保证。早在1997年9月，湖北等省市举办了民族乡乡长培训班，以学习马克思主义民族理论、党的民族政策、地方政府相关文件精神为主要内容，交流各乡（镇）发展的经验，还组织民族乡（镇）长赴沿海考察取经。通过培训、交流、考察，增长民族乡（镇）长的见识，开阔眼界，解放思想，进一步强化做好新时期民族乡工作的责任感、使命感。⁽¹¹³⁾2009年7月27日—8月10日，国家民委在北京中央民族干部学院举办了第一期全国民族乡党政干部培训班。来自15个省区市99个民族乡的99名党政领导干部组成了这次培训班，他们绝大多数是乡党委书记、乡长。培训课程主要围绕形势政策、民族理论与民族工作、民族乡镇政府管理、民族乡镇基层组织建设、社会主义新农村建设、领导干部能力建设等内容进行，培训还就当前农村基层组织建设以及民族乡镇经济社会发展面临的主要问题进行专题研讨，培训班还组织学员到北京市的农村与企业学习考察，是一次民族工作“最基层”干部的“最高层”培训。⁽¹¹⁴⁾

3.保障农村散杂居地区各少数民族成员平等参与国家事务的权利

《湖北省散居少数民族工作条例》第十四条规定，“本省境内同一散居少数民族人口达到一定数量的，在人民代表大会中应当有代表”。在湖北省人大代表中，少数民族代表有49名，占6.7%；在省政协委员中，少数民族代表有23人，占3.7%。全省各市、州人大代表中，散居少数民族也占有一定的比例。襄樊市、宜昌市、黄石市人大代表中的少数民族代表，都达到了《湖北省散居少数民族工作条例》所要求的比例。恩施自治州的主要散居少数民族侗族和蒙古族，在州人大代表中都有一定的比例。⁽¹¹⁵⁾少数民族人口相对集中的民族乡（镇），人大与政协代表占一定的名额，如沔城回族镇。据实地调查，沔城回族镇在省、市、镇三级都有人大、政协代表。沔城回民中学的副校长定佩荣是湖北省人大代表。在仙桃市级代表中，沔城回族镇现有8名市人大代表，其中有1名是回族；有7名市政协委员，其中，有2名是回族；沔城回族镇人大代表共有55名，其中，有9名是回族。⁽¹¹⁶⁾九里回族乡乡人大代表共计49人，其中，回族有6人，占12.2%。⁽¹¹⁷⁾少数民族各级人大代表、政协委员积极行使代表的职权，为少数民族的民生与发展问题献计献策。如省人大代表九里回族乡书记程斌对发展民族特色产业的建议，老湾回族乡政协委员回民事务管理委员会主任魏红兵对老湾清真寺维修的议案，省人大代表沔城回族镇中学副校长定佩荣对民族教育与民族发展的建议，仙桃市政协委员湖北省伊协副会长王明权对民生问题的建议，赤壁周郎嘴镇政协委员魏尚春对回民义地、回民肉食补贴的议案，等等。这些建议和议案，反映了少数民族代表的参政议政，以及对民族社会经济发展的强烈的责任心。

（二）巧打民族牌，发展经济的措施

1.政策扶持，促进民族经济发展

各省按照《民族乡工作条例》和地方少数民族工作条例或少数民族权益保障条例，在财政体制、税收体制、少数民族事业费等方面给予农村散杂居地区优惠和照顾政策。如《湖北省散居少数民族工作条例》专列第三章“发展散居少数民族经济”，从第十九条至二十二条，对民族乡（镇）优惠财政体制，资金、物资、技术、信息、贷款等方面的优惠政策，以及对民族企业的优惠政策做了详细的规定。《河南省少数民族权益保障条例》第十六条至二十六条，明确帮助少数民族发展经济。“自2003年以来，国家实行清真食品生产企业享受流动资金贷款年息2.88个百分点的优惠利率和技术改造贷款由中央财政贴息的优惠政策。”⁽¹¹⁸⁾湖南省《关于进一步做好散居少数民族工作的通知》⁽¹¹⁹⁾第四条规定:“各级政府要帮助民族乡特别是本身不具备条件的民族乡，在本行政区域条件较好的地方以独资、租赁、入股、联营等形式兴办乡镇企业，同时，还要积极为外地民族乡进入本地兴办乡镇企业提供方便，帮助他们解决用地、用水、用电和交通、通信等实际问题，并按照湘委〔1994〕23号文件的规定返还其所得税。”尤其值得一提的是，国家“十一五”期间加大对民族贸易和民族特需商品生产的政策扶持力度，实行“三项民贸优惠政策”⁽¹²⁰⁾，解决了部分定点生产企业因不能获得银行贷款而享受不到民贸政策照顾的问题。

各省市政府根据相关政策，深入研究本地实际情况，充分发挥民族优势、资源优势和人文优势，加快发展步伐，保障了少数民族的经济权利。如江西省是少数民族散居省份，根据2000年全国第五次人口普查统计，有51个少数民族成分，人口125　717，占全省总人口的0.27%，其中，人口超过1　000的少数民族有畲、回、蒙古、苗、满等13个民族。截至2010年，江西省共建有8个少数民族乡⁽¹²¹⁾、82个少数民族行政村。江西省针对少数民族地区的实际情况，组织开展了省直有关部门对口支援民族乡村经济发展工作，制定颁布了《江西省少数民族权益保障条例》，编制实施了江西省民族地区经济和社会发展“十五”、“十一五”规划，制定下发了《关于进一步加强民族工作，加快民族地区经济社会发展的意见》《关于促进民族乡经济社会又好又快发展的意见》等一系列扶持政策性文件，同时，从资金上加大对民族乡的扶持力度，帮扶民族乡村经济社会发展。据悉，2010年江西省安排每个民族乡300万元共计2　400万元的民族乡生产扶助资金，按照“有偿使用、无息扶持、定期周转、按时偿还”的原则，用于扶持民族乡发展特色优势产业和农民创业致富。2010—2012年，江西省还将每年安排农业综合开发资金1　200万元，用于民族乡基本农田建设和高产示范农田开发；每年在民族乡安排30个自然村发展“一村一品”产业，建设一批“一村一品”示范村，帮助民族乡引进新科技、新品种，培养一批“一村一品”带头人。⁽¹²²⁾同时，江西省8个民族乡将享受示范镇优惠政策，如2010年起连续3年省级每年安排一定数量的资金，采取投资补助、项目建设贷款担保等方式，支持示范镇的基础设施建设。⁽¹²³⁾

2.财政设立民族发展基金，对散杂居少数民族实行扶持政策

我国大多数省市设立有“三金一费”，即少数民族发展资金、民族工作机动金、散杂居民族发展资金和民族补助费。如北京市设立于2006年的北京市少数民族经济发展专项资金额度为每年2　000万元，2009年北京少数民族经济专项资金翻倍4　000万元投入民族村镇。⁽¹²⁴⁾有的省市采取上报项目的方式给予少数民族乡、民族村相应的民族发展资金，并对资助项目进行论证、监督与检查，充分发挥少数民族发展资金作用，对少数民族的发展起到了积极的促进作用。如河南省南阳市，自2002年以来，民族部门共申报水利、道路、教育等项目76个，争取国家、省少数民族发展扶持资金730多万元，资金量占全省少数民族发展资金总量的1/5，市扶贫部门把22个民族村列入了全市扶贫开发整村推进重点村。2003年以来，为这些贫困民族村解决财政扶贫资金300多万元，市交通、计划部门在安排2003、2004年“村村通”公路建设中，为24个民族村解决“村村通”道路建设项目37个，道路总长103公里，争取省补助资金556万元。2008年，又将27个民族村的道路列入了“村村通”计划。⁽¹²⁵⁾有的省份每年直接发放民族发展资金，如湖北省。湖北省将少数民族发展资金直接发放到12个民族乡（镇），每个民族乡（镇）平均分配。民族村目前还没包括在享受民族发展资金的范围之列。据调查，2005年以前，湖北省民宗委每年给予每个民族乡（镇）10万元，用于民族乡（镇）发展社会事业。从2006年开始，每个民族乡（镇）的民族事业费上调到20万元。2008年，散杂居少数民族发展资金已增加到每个乡（镇）30万元。此外，对于民族乡（镇）发展事业，省民宗委还会给予一定的资助。如据湖北省九里回族乡统计，自1985年九里回族乡成立以来，湖北省民宗委共拨付给九里回族乡的事业费达270万元。⁽¹²⁶⁾有的民族乡，在财政预算体制上，上级人民政府按照《民族乡行政工作条例》第八条要求每年给民族乡（镇）安排了一定的机动财力，设立机动金和预备金。如湖北省洪湖市、钟祥市、恩施市、郧西县，均将民族乡的机动金、预备费、民族事业费、民族教育专款这四项经费的5%纳入本年度的财政预算。民族乡（镇）财政收入超收部分和财政支出节余的资金，全部留给了民族乡（镇）使用。如沔城回族镇，2007年、2008年向上向外争取资金每年达400万元以上，从财政上保证了民族镇工作的正常运转。⁽¹²⁷⁾同时，湖北省民宗委积极协调民族乡争取省财政厅、民政厅、交通厅、卫生厅、水利厅等省民族工作成员单位对回族乡（镇）进行资金和项目扶持。据统计，九里回族乡自民族乡成立以来争取省级扶持资金达6　000万元。⁽¹²⁸⁾这些资金主要用于民族乡（镇）的社会事业建设，使民族乡（镇）社会事业呈现出了崭新的面貌。

3.各省市采取措施积极帮助民族乡村发展经济

一是通过特困救助、挂钩帮扶、扶贫开发、实施造福工程，帮助少数民族脱贫，解决温饱问题。如福建省印发了《关于实施第三批挂钩帮扶民族乡工作的通知》，制定了相关措施，帮扶少数民族乡村。如山东省，2009年省财政筹集资金1　100万元，带动市县财政和社会投入7　500万元，重点帮扶德州市十里望乡和曹县侯集镇等乡镇少数民族群众脱贫致富，全省有8.1万少数民族贫困人口因此受益。⁽¹²⁹⁾二是民族乡（镇）根据当地实际情况，大力发展农业特色经济。如江西省贵溪市樟坪畲族乡，咬住青山绿水不放松，靠山富山，建设好退耕还林基地、国家公益林基地、毛竹丰产林示范基地、高效农业示范基地四大绿色生态基地，并且为了发展农林产业，每年安排60万元扶持发展毛竹丰产林，富农养山。⁽¹³⁰⁾又如湖北省九里回族乡，提出了“以发展肉牛产业为主，以水产养殖、林果生产为辅”的指导方针，明确规定“一头牛”工程由各级一把手负总责，层层结硬账，并发展规模养殖业。目前，全乡已建成赛宇、骏发、王岭等5个年养殖规模500头以上的肉牛养殖基地，牛舍及饲料仓库建筑面积近5　000平方米。⁽¹³¹⁾三是各地政府高度重视民族乡（镇）的发展，帮助民族乡（镇）制定发展规划。如沔城回族镇，自建镇以来，仙桃市历届市委、市政府主要领导高度重视沔城回族镇的发展，确立了要在全国民族乡镇发展走在前列的目标。

案例15:上级政府重视沔城回族镇产业发展

1996年9月21日，《湖北省散居少数民族工作条例》通过。10月7日，原仙桃市常委、副市长姚海波等市领导率市直有关部门负责人到沔城现场办公，研究解决沔城回族镇经济社会发展和十周年镇庆活动等一系列问题，并加强督办落实工作。沔城回族镇以此为契机，进一步开展城镇建设和旅游开发工作。

1999年7月13日，原仙桃市市委书记许克振召集市直有关科局负责人在沔城召开协调会，就如何加快沔城回族镇经济社会发展，重点讨论研究了10个方面的问题，形成一致意见，从此，沔城社会经济发展步入快车道。2000年6月2日，时任仙桃市市长的马清明在沔城回族镇召开加快沔城旅游业发展专题会议，确定了沔城为仙桃“母亲城”的地位，号召市直各部门牢固树立“支持沔城发展旅游业就是支持仙桃发展旅游业”的思想，举全市之力，优先发展沔城旅游业，决定每年给沔城20万元民族发展专项资金等优惠政策。沔城旅游业发展，开始引起各级领导和社会各界的重视与关注。2006年2月24日，仙桃市市委书记马清明率市直有关部门领导在沔城主持召开了加快沔城旅游业发展和城排公路建设专题会议。一方面，要求市政府和有关科局加强对2000年6月市政府会议纪要的落实。另一方面，号召市直各部门要呵护“母亲城”，共建后花园。2007年，新上任的市委书记周霁带领市委重要领导一班人到沔城进行调研活动，认真听取了沔城党委、政府的汇报，强调要落实民族政策，加强民族团结，加快经济建设步伐，搞好20年镇庆的准备工作。⁽¹³²⁾2010年11月11日，仙桃市召开“N＋1”对口帮扶支持沔城创建旅游名镇现场办公会。市委副书记、代市长冯云乔强调，要精心谋划，开拓创新，努力把沔城打造成富有“历史人文风景、宗教民族风情、水乡生态风光”的旅游名镇。⁽¹³³⁾

在上级部门的支持下，沔城回族镇根据政策的导向，以工业为主、农业为辅，大力发展旅游业。坚持“工业第一”的理念，以改革开放促进地方的发展，积极招商引资，加快园区建设，加速了沔城回族镇社会经济的发展。2008年，沔城回族镇工业税收实现450万元，完成工业产值2亿元，实现外贸出口150万美元，全镇生产总值达7.37亿元，比上年增长10.5%；财政收入超800万元，比上年增长9%；农民年人均纯收入逾5　000元，比上年增加400多元。

案例16:沔城回族镇巧打民族牌、大唱发展戏的措施

工业方面:一是沔城回族镇以其行政区域的优惠政策积极招商引资发展经济。近年来，陆续引进绿色家园、奥源工贸、裕泰米业、祥发油脂等企业，引进资金近2亿元，至2008年末，全镇工业企业共22家，其中规模以上企业9家。二是对民营企业进行技术改革，扩大规模，增强实力。如由回族电机厂发展而来的民华机电有限公司现投资200万元，开发了20KW以上发电机生产线，新增大功率发电机产能1　500台。三是加强工业园区的基础设施建设，如先后投资200多亿元对纵横工业园区的沔州大道和民族东路进行硬化，完善园区建设。

农业方面，发展特色生态农业优势，调整农业结构。一是扩大无公害蔬菜、莲藕基地，壮大鱼、鸭、林立体养殖基地，实现“农田蔬菜化、蔬菜品牌化、水林立体化、养鸭产业化”。二是积极推进新农村建设，重点围绕通组道路、生态家园、改建厨房与厕所环境、有线电视村村通等方面进行建设。如近年来投资1　000万元硬化村通组公路，实现村级道路硬化的村村通；投资100多万元实行“一建三改”，即建沼气池、改厨房、改厕所和改猪圈的工程，建沼气池1　200多口，改厕所500多座，并且全镇12个村100%开通有线电视，开展村庄环境大整治，使农村面貌焕然一新。

在旅游经济上，沔城回族镇旅游资源潜力巨大。由于沔城回族镇是历史上的沔阳府、州治所，有着悠久的历史文化底蕴。在方圆6平方公里的镇区面积上，佛教、道教、伊斯兰教、儒教、民间信仰等原始宗教齐全，文化遗存较多，如普佛寺（刘备恩赐的“甘露”）、文圣庙（孔子纪念园）、玄妙观（陈友谅故居）、武侯祠（诸葛亮读书台）、广长社（著名的丛林律院）、东岳庙（革命烈士纪念馆）、迎恩楼（狄梁公问政处）、沔州府（八字衙门朝南开）。此外，沔城镇有着大、小莲花池等秀美的水乡自然风光。沔城回族镇的旅游开发以大小莲池为代表的自然风光旖旎，以宗教场所、历史人文景观为依托独特，是有着民族、历史、宗教与民俗特色的旅游开发。同时，沔城回族镇以“文化搭台、贸易唱戏”为宗旨，以城乡旅游环境进一步优化为核心，完善城镇基础设施，加快旅游景区景点开发，拓展民族文化活动等特色旅游，实行“旅游兴镇”的战略。这些旅游开发措施加快城镇建设，改善了民生，给当地社会经济的发展带来了新的动力与活力。⁽¹³⁴⁾

（三）保障少数民族受教育的权利举措

民族教育事业，是少数民族群众普遍关心的重要问题。发展民族教育，保障少数民族受教育的权利，是民族工作的重要内容。经过60多年的发展，“中国民族教育已经形成了多形式、多层次的教育体系，少数民族在校生和专任教师比例不断扩大，民族基础教育、民族高等教育、民族成人教育、民族职业教育迅速发展，为各少数民族和少数民族地区培养了一大批人才”⁽¹³⁵⁾。在农村散杂居地区，保障少数民族受教育的权利主要通过以下几个方面的措施。(www.xing528.com)

1.筹资办学，设立民族学校

《国家教委关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》提出，“凡是少数民族居住相对集中的地方，有条件的可以招收少数民族学生为主的学校”，为散杂居少数民族子女入学创造有利条件。各省民族工作条例和少数民族权益保障条例规定:根据实际情况，建立民族小学、民族中学，或者在普通小学和中学内设立民族班。如《湖南省散居少数民族工作条例》《河南省少数民族权益保障条例》《湖北省散居少数民族工作条例》《山东省民族工作条例》等都有相关规定，形成了比较完善的民族教育体系，如湖南省。湖南省17个民族县市区现有各类学校4　302所，其中，小学3　852所，完全中学39所，高级中学6所，初中272所，九年一贯制学校95所，职业高中33所，普通中专学校5所。在校学生932　065人，其中小学生538　185人、初中生305　002人，普通高中59　305人，职业高中17　473人，普通中专8　214人，成人中专3　886人。⁽¹³⁶⁾各省内少数民族人口居住相对集中的地方积极筹资办学，设立民族学校。如湖北省九里回族乡，投资800万元兴建了回民中、小学教学楼，改善办学条件，基本上解决了回汉人民子女“读书难”的问题。湖北省十堰市各级政府近年来通过各种渠道筹资200多万元，共建成民族中学2所、民族小学11所。仙桃市沔城回族镇3所民族学校，其中，有2所回族小学、1所回族中学。沔城回民第二小学，是多渠道集资办学的典型。2004年，仙桃市民族宗教局与湖北省伊斯兰教协会共同筹划引进了阿拉伯发展银行捐资8万美金，将原沔城七红村回民小学改建成沔城公立回民第二小学。该校建成开学后，又向湖北省民族宗教事务委员会争取资金用于学校环境改造，并向仙桃市教育局争取30万元资金用于学校建设。该校坐落于回族聚居的七红村，校门圆形穹顶式，具有伊斯兰文化特色。现在，该校已经成为沔城民族教育学校中新的亮点。

在民族学校中，以汉族学生为主，有一定数量的少数民族学生，如沔城回族镇的3所民族学校。至2009年，沔城回族镇3所民族学校在校学生达到1万余人，3所学校都有一定数量的回族师生。沔城回民一小有在校学生1　100名左右，其中回族有60人，占学生人数的5%；全校教师有50名，其中有4名回族。我们2008年在回民二小调查时，学生有220人，其中，回族学生有87人，13名教师中有2名回族教师；2009年调查时，全校共有181位学生，28%以上是回族学生。据校方介绍，近几年生源逐年减少，该校人数最多的时候达到500多人，而这两年只有一两百人。回民中学全校总共1　756位学生，回族学生有15人，有7位回族教师。据该校负责人介绍:回民中学的教学在仙桃市排在前十名。从1998年开始连续10年，回族学生升学率较高。全校7位回族教师，都是大学毕业。其中，答文捷（音）教师是当地回族，从沔阳中学毕业考上大学之后现在又回到中学教初三英语，比较优秀。⁽¹³⁷⁾

同时，对于民族自治地方的非自治民族，有关政府非常重视非自治民族学生的教育问题。如云南省，是我国民族自治地方最多、特有民族最多、世居少数民族最多、人口较少民族最多、跨境民族最多的省份。云南省针对人口较少民族教育情况采取了一系列措施。2000年起，云南省针对布朗族等人口较少民族受教育情况，在云南农业大学、云南建筑工程学院、云南省民族中专学校开办特有民族大中专班，学生学费、生活费等由省级财政专项经费给予解决。⁽¹³⁸⁾2007年，云南省投资500万元省级资金，进一步教育扶持布朗族、普米族、阿昌族、怒族、基诺族、德昂族、独龙族等人口较少民族学生，受惠学生有4.3万名，主要是针对农村义务教育阶段寄宿制学生的生活补助，每生每年的补助标准达到250元。⁽¹³⁹⁾对于云南省人口较少民族，上海帮扶力度较大。2009年，上海市安排年度无偿帮扶资金1.6亿元对口帮扶人口较少民族地区发展。⁽¹⁴⁰⁾

2.设立教育专款，发展散杂居民族教育

我国对民族教育经费问题非常重视，在有关法律和文件中多次强调增加民族教育经费，重视和扶持少数民族教育事业。《关于印发中国教育改革和发展纲要的通知》提出:“重视和扶持少数民族教育事业。中央和地方要逐步增加少数民族教育经费。对有特殊困难的少数民族地区，要采取倾斜政策和措施。”《中华人民共和国教育法》第五十六条规定:“国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。”从1998年开始，中央财政设立少数民族发展资金，主要用于支持贫困少数民族地区推进兴边富民行动、扶持人口较少民族发展、改善少数民族生产生活条件。1998—2005年，中央财政累计安排少数民族发展专项资金达30.2亿元。各省市制定的少数民族专项资金管理办法涉及民族教育补助资金问题，如2005年湖北省《全省少数民族专项资金管理暂行办法》第七条中规定:“少数民族教育补助资金主要用于帮助民族自治地方和散杂居地区逐步办一批寄宿制和半寄宿的民族中小学或民族班。改善民族地区办学条件，提高教学质量。”⁽¹⁴¹⁾湖北省财政每年设立了散居民族教育专款10万元，主要用于发展散居民族教育。钟祥市、洪湖市设立了“散居少数民族民族教育补助专款”，其中钟祥市每年5万元、洪湖市每年1万元，主要用于帮助民族乡、村发展教育事业，资助失学儿童入学。此外，民族助学工程也让家庭困难的学生得以继续深造。如2010年湖北省民族宗教事务委员会继续启动少数民族中小学生助学工程，选定101名少数民族贫困中小学生，每人每年各获得1　200元的资助，直至他们完成高中学业。⁽¹⁴²⁾同时，各市县开展对少数民族乡村民族助学工程，如湖北省钟祥南湖棉花原种场赵某和九里回族乡张某，其父母亲有病、家庭经济困难，考上大学后得到钟祥市“民族助学工程”助学金各5　000元，解决了上学的后顾之忧。湖北省宜城王台回族村，针对回民上学难的问题，在全省率先减免了回民子女义务教育阶段的学杂费，并对回民子女考取一类大学的家庭给予一定的资金奖励。2007年，先后对86名学生实行了学杂费减免，减免金额3万多元。王台三组回民学生LM被湖北大学录取后，宜城市委、市政府给予了3　000元助学奖励。有的民族乡特别关注女童助学，如江西樟萍畲族乡自2005年以来筹资近10万元，作为该乡中小学女孩助学金。

3.招生录取照顾政策的落实

《中华人民共和国教育部关于高等学校优先录取少数民族学生的通知》以及国家教委《关于加强散杂居地区少数民族教育工作的意见》等相关政策性文件，对少数民族招生录取照顾政策做了具体规定。地方性文件如《湖北省散居少数民族工作条例》也做了相关规定:“高等院校、中等专业学校在录取学生时，对散居少数民族考生给予在考试总分基础上增加10分的照顾。定向招收散居少数民族学生时，可以给予高于10分的照顾。”⁽¹⁴³⁾在中、高考录取中，湖北省教育部门对散居少数民族考生落实了降低10分录取的优惠政策。2008—2010年，我们走访了湖北省的下列地方，在调查中了解到，这些地少数民族100%落实了该项政策，少数民族子女享受到了教育优待政策。这些地方是:钟祥九里回族乡、洪湖老湾回族乡、赤壁周郎嘴镇，武汉市二七街四道社区、襄樊市友谊街、沙市区迎喜回族街以及武汉市蔡甸区军山街龙湖村、荆州区新垸回族村、襄樊市宜城市板桥店镇王台回族村、襄阳县双沟镇双北回族村、郧县杨溪镇清凉寺沟回族村等民族乡镇、街道、民族村、一般乡村。高考少数民族加分政策使更多少数民族有继续深造的机会，有的被重点高校录取，鼓舞了少数民族群众重视教育的积极性。

民族自治地方较多省份的农村散杂居少数民族，对民族招生录取照顾政策持肯定态度。

案例17:云南彝族学生享受优录政策上二本

访谈时间:2010年7月16日，受访人:YCM，彝族，ZNMZ大学07级社会学。

YCM于1989年9月出生于云南省红河州弥勒县西二镇西洱村公所坝塘河村，于2007年参加高考，当年实考分数为512分，加民族照顾分20分，总分532分。2007年，云南地区的二本线是530分，换言之，只有在总分加了民族照顾分后才刚好过二本线，也因此才能荣幸被中南民族大学录取。高中毕业所在班级约60人，少数民族占一半以上，其中彝族居多，也有傣族、哈尼族、回族，但数目不多。高中毕业时，家庭收入微薄，父母在家务农，父亲还是一位残疾人。父亲初中没毕业，母亲小学没毕业，文化程度都很低，家中还有一个妹妹初中刚毕业，现在外打工。由于地处偏远的高寒山区，地理位置偏僻，土壤贫瘠，家里几乎没有什么收入，现在上大学是靠助学贷款上学。所在村庄到目前为止考上大学（中专、大专以上）就只有YCM一个，也没有人上中专。截至目前，村里读过高中的人很少，除了YCM现在只有一个在读高三，隔壁村庄的也只有一个上大学的。西洱村现今已没有小学了，村里的孩子要上学只有到远离村庄的西洱小学去就读（包括幼儿班）。可以毫不夸张地说，考上大学改变了YCM个人的命运。YCM对民族加分政策的看法是，民族加分让他获得上大学的机会，改变了命运，就个人而言，他是比较支持民族加分政策的。但民族加分政策在实施的过程中出现了一些问题，如一些同学为了民族加分而去更改自己的民族成分等。因此，他认为，在政策的实施过程中要严格实施，有效监督。

招生录取照顾政策，使少数民族学生有进一步深造的机会，有利于知识的普及与公民素质的提高。截至2008年年底，全国各级各类学校少数民族在校学生总数为2　199.6万，其中，普通高等学校少数民族在校生数为133.9万，占学生总数的6.20%。⁽¹⁴⁴⁾

（四）尊重少数民族的风俗习惯与宗教信仰

尊重少数民族的风俗习惯与宗教信仰，是我国的基本政策。在散杂居地区，由于民族交往与文化交流的频繁，蒙古、土家、满等大多数少数民族的风俗习惯与宗教信仰已被汉族或其他民族所接受或认同，很少因风俗习惯而引起民族问题等事件发生。但是，在散杂居地区，回、维吾尔等信仰伊斯兰教少数民族的风俗习惯与宗教信仰仍然十分敏感。

尊重回族等10个信仰伊斯兰教少数民族的宗教信仰，主要体现在落实党的民族宗教政策，维修或新建民族宗教场所——清真寺，以满足少数民族宗教信仰需要，如湖北省。1978年十一届三中全会之前，湖北各地清真寺因年久失修濒于倒塌，有的毁于洪水，有的因服从国家需要转迁或拆除，有的在“文化大革命”中遭到破坏或改作它用。十一届三中全会以后，党和国家的宗教信仰自由政策得到贯彻落实，各地民族宗教场所得到修复与重建。据统计，1981年新建了清真寺潜江市总口农场、钟祥郢中镇2坊清真寺。1982年重建的清真寺，有仙桃市通海口、洪湖市新堤、洪湖市月堤、襄樊市友谊街、南漳县武镇5坊清真寺。1984年，重建了荆门市沙洋、松滋市西斋、枣阳市顺城湾、襄阳县双沟镇4坊清真寺。1985年，新建了荆门市南路、仙桃市黄马沟、襄樊市襄城、房县城关、竹溪县城关5坊清真寺。1986年，重建了仙桃市魏湾清真寺。1987年，新建了潜江城关、周矶农场、郧县3坊清真寺。1991年，新建了十堰清真寺，重建了沔城清真寺，等等。据不完全统计，1981—2005年，湖北省新建、重建、全面维修的清真寺达43坊。其中，新建11坊、重建21坊、全面维修11坊清真寺。目前，湖北省登记在册的清真寺有70多坊（见附录3:湖北清真寺一览表），正式开放的清真寺有65坊，保证了穆斯林的正常宗教生活。⁽¹⁴⁵⁾清真寺维修与建设所需费用，除一部分由当地穆斯林集资捐助，大部分由当地政府和各省民族宗教事务委员会及有关部门提供，如沔城清真寺在湖北省民宗委、仙桃市、沔城回族镇政府等各级部门的资助下，于1991年6月开始重建沔城清真寺，重建的大殿建筑面积为272平方米，浴室为112平方米，具有象征意义的门牌楼220平方米，总面积为604平方米。1991年重建时共花11万元，其中，湖北省民宗委拨款2万元，沔城回族镇政府拨款5万元，穆斯林集资4万元。2005年、2007年沔城回族镇人民政府拨款15万余元，对清真寺进行了全面的维修和装饰，使之面貌有了大的改观。⁽¹⁴⁶⁾又如湖北省钟祥市九里回族乡，因回民日常生活需要，过去清真寺房屋老化，九里回族乡政府出资20余万元于2005年新建了清真寺，能同时容纳上百人同时参加宗教活动。⁽¹⁴⁷⁾

社会转型期，尊重回族等10个信仰伊斯兰教少数民族风俗习惯，最引人关注的是回民补贴政策的落实问题。回民补贴，也叫禁猪少数民族职工伙食补贴，是回族群众诉求且比较关心的一个热点问题。1978年7月15日，财政部、国家民委、国家劳动总局发出了《关于妥善解决回族等职工的伙食问题的通知》。该通知规定:凡是相当数量的少数民族职工单位，应积极创造条件设立专灶、食堂，人数较少或只有个别人的，应具备专门灶具，以解决他们的膳食；对因客观条件限制，单位内不能设立专灶或另备灶具做饭，又不能回家用饭而必须在外买吃的禁猪的少数民族职工给予适当补助，其补助标准中央单位仍按每人每月4元。据调查，1987年前，湖北省回民补贴实际数额为4元。为贯彻执行党的民族政策，尊重少数民族风俗习惯，增强民族团结，湖北省财政厅颁发的《关于提高禁猪民族职工伙食补助标准的通知》规定:“近年来，随着物价的不断调整，生活费用也相应提高，经研究，确定对单位不能设立专灶或另备灶具做饭，又不能回家吃饭而必须在外购食的禁猪油少数民族职工伙食补贴标准由原来每人每月四元提高到六元。”这个政策，从1987年7月1日起执行。2008—2009年，在湖北省回族乡镇调查，有回民反映:1987年以后有的地方回民补贴再次提高到12元，按当时的物价可以买12斤牛肉。以现在的市场价格，买1斤牛肉要20元，当时买12斤牛肉相当于现在的240元。20世纪90年代末期工资改革后，企事业单位职工的回民补贴被取消。但是，湖北省仍有一些回族乡村，当地政府给予适当的回民生活补贴。如洪湖市，每年拿出2—3万元补贴回民。城镇回民有7元补贴，农村回民每人2.5元。补贴虽然不多，但让回民感觉到了政策的存在，也让邻近地区没有生活补贴的回民羡慕不已。对回民生活补贴比较重视的是宜城市，宜城市财政每年给每户回民补贴200元，解决吃牛、羊肉难的问题，这是让宜城每位回民都感觉温暖的一项惠民政策。

（五）基础设施建设与民生问题保障

基础设施建设，既是惠及千家万户的民生问题，又是直接关系经济社会发展的基础性问题。加强农村基础设施建设，切实解决民生问题是农村散杂居地区一项长期而艰巨的任务。农村散杂居地区涉及面较广，全国各地基础设施建设与民生问题情况各不相同。在调查的基础上，以中部地区的湖北省、江西省为例，来说明现阶段农村散杂居地区基础设施建设与民生问题保障。

1.农村基础设施建设得到改善

近年来，农村基础设施建设得到改善，水、电、路等基础设施优化。

（1）各地政府投资近百万元改善水利等基础设施，基本解决了“饮水难”问题。如湖北省九里回族乡实施“万人饮水工程项目”建设，解决了村民的饮水问题。襄樊宜城市王台回族村，针对回民吃水难、用水难、排水难的问题，上级政府扶持100多万元，帮助村组打水井多口，让群众喝上了放心水，改善了排灌基础设施，新修了排水管网，解决了长年污水横流的问题。恩施土家族苗族自治州重视散杂居少数民族的饮水问题，在17个民族团结进步示范村寨修建人畜饮水池804口，解决了20　431人饮水问题，有65%的农户喝上了自来水。

（2）各地政府投资完成了村级农电网改造，基本解决了群众的照明和生产用电的“用电难”问题，有的农村还实行了宽带网络建设。如九里回族乡，投资1　260万元，兴建街道、自来水、电脑农业、电力增容和电视宽带网等基础设施建设，使回汉人民的生产、生活条件得到了较大的改善。又如，截至2006年，江西省民族乡93%的农户已完成电网改造，民族乡所辖行政村全部通程控电话，50%的农户安装了程控电话机，广播电视通村率达100%。⁽¹⁴⁸⁾

（3）基本解决了“行路难”问题，修通了乡村水泥公路，这是群众认为最受惠的一方面。江西省民族乡，70%左右的行政村实现了通乡公路和通村组公路硬化。湖北省九里回族乡，投资500万元完成了乡村公路网建设，使回汉人民“行路难”的问题得到了基本解决。民族村中，如湖北省宜城板桥店镇王台回族村，针对王台回民村“行路难”问题，宜城市筹资200多万元，修通了板桥店镇王台村6.8公里的通村通组水泥路，水泥路面直达每家门口。湖北省芭蕉侗族乡⁽¹⁴⁹⁾高拱桥村修通组级公路28公里，村级公路全部黑色化，全村通户公路达850户，占总户数52.36%，户与户的人行路全部修通。⁽¹⁵⁰⁾

2.关心民生，提高少数民族的生活质量

农村散杂居地区的“五改三建”（改水、改路、改厨、改厕、改圈，建园、建池、建家）生态家园建设得到改善，如据2007年统计，湖北省芭蕉侗族乡高拱桥村，有1　625户6　215人，75%的农户全面实现“五改三建”，房屋改造达到1　150户3　120间，改厨1　110户，改厕1　100户。⁽¹⁵¹⁾江西省民族乡80%的民族村已建卫生自来水系统；民族乡完成改厕1　400个，涉及6　000人。⁽¹⁵²⁾截至2010年7月，襄樊市宜城市板桥店镇王台回族村、恩施州咸丰县高乐山镇官坝村（苗族）、来凤县百福司镇舍米湖村（土家族）、宣恩县沙道沟镇彭家寨村（土家族）、宜昌市点军区土城乡车溪土家族村5个民族特色村寨，共修建或维修公路234公里，改造院落20个、民居558栋774户，新建特色民居62户。⁽¹⁵³⁾同时，农村散杂居地区实行了农村新型合作医疗，走出了“就医难”的困境，有的回族乡村参合率达到110.58%。九里回族乡先后投资30万元改善医疗环境，大力推进农村新型合作医疗，使回汉人民“就医难”的问题得到基本解决。针对“就医难”的问题，宜城市委、市政府投入10多万元，分别为王台回族村、流水镇余棚村建起了甲级标准卫生室。又如，江西省民族乡医院建筑面积达5　000平方米，有2.2万人参加了农村新型合作医疗，其中青原区东固畲族乡“参合率”达100%；民族乡敬老院建筑面积达8　600平方米。⁽¹⁵⁴⁾

总之，近年来，各地政府重视农村散杂居地区民生问题，各相关部门帮助民族乡村扶贫整村推进、乡村公路建设、人畜饮水、电网建设以及村级卫生室建设等基础设施建设，使农村散杂居民族地区社会事业日臻完善，人民的生产、生活条件得到了较大的改善。《民族乡行政工作条例》和地方性法规和权益保障条例，保障了散杂居少数民族权益。