农村散杂居民族政策的实践与完善研究

一、农村散杂居民族政策概况

（一）农村散杂居民族政策措施

农村散杂居民族政策，主要包括民族乡、民族村、农村星散少数民族政策，保障农村散杂居少数民族权益保障。

1.制定民族乡政策

民族乡政策是中国共产党在长期的革命和建设的实践中总结出来的，是民族区域自治制度的一种补充形式。1954年《宪法》第三十条规定，“中华人民共和国的行政区域在县、自治县之下设乡、民族乡、镇”；第九十五条规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府”；第九十九条规定，“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施”。民族乡，是与乡、镇并列，既不同于民族自治地方，也不同于一般地方的基层政权形式。民族乡建制，从法律的高度得到了确认。

民族乡建制确定之后，国务院于1955年12月发布《关于建立民族乡若干问题的指示》《关于改变地方民族民主联合政府的指示》《关于更改相当于区的民族自治区的指示》。1956年10月，国务院又发布了《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》。以上“指示”、对建立民族乡的工作做了具体的规定。1958年，全国共建立了1　300多个民族乡（民族区、民族镇）。不久，民族乡就被“人民公社”所取代。党的十一届三中全会以后，我国恢复了民族乡建制。1979年颁布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十六条规定，“民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任”，这是我国农村政治体制改革和贯彻落实党和国家民族政策的一项重要成果。1982年修改后的《宪法》，恢复了1954年《宪法》关于民族乡的规定。第九十九条规定，“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施”；第一百零七条规定，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分”。中共中央国务院于1983年10月12日发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》。1983年12月29日，国务院发出了《关于建立民族乡问题的通知》。该通知是对1982年《宪法》重新确立民族乡政策的具体实施，并在总体上重申了1955年12月国务院颁发的指示和1956年的补充指示中关于民族乡工作的政策。如第一条规定:“凡是相当于乡的少数民族聚居的地方，应当建立民族乡。民族乡，可以在一个少数民族居住的地方建立，也可以在两个或几个少数民族居住的地方建立。”

从1984年起，恢复和建立民族乡（包括民族区、民族镇）的工作，成为当时民族工作的一个重要任务。1984年颁布的《民族区域自治法》对民族乡进行了明确规定，如第十二条规定:“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的民族自治地方或者民族乡。”1987年，中共中央统战部、国家民委发布了《关于民族工作几个重要问题的报告》，指出:“民族乡是不同于一般乡的基层政权，各级党委和政府在制定政策时，要充分注意他们的特点，帮助和扶持他们发展经济和文化教育事业。在安排财政预算时，应给予一定的机动财力，乡财政超收部分应全部留给当地，分配支援不发达地区资金和专项资金时，应适当照顾。”⁽⁹¹⁾1988年1月，黑龙江省人民代表大会通过了《黑龙江省民族乡条例》，这是我国第一个关于民族乡的地方性法规。1991年11月，四川省人民政府发布了《四川省民族乡工作暂行规定》；1992年5月，云南省人大通过了《云南省民族乡工作条例》。

1993年，由国务院批准、国家民委颁布了《民族乡行政工作条例》，对民族乡工作进行了全面规范，该条例对上级人民政府在财政、金融、税收、资金、物资、开发利用自然资源、发展教育科学文化卫生事业、培养与使用少数民族干部等方面应当帮助和照顾民族乡的领导责任做出了具体的规定。该条例的颁布与实施，标志着我国民族乡工作迈入了法制化、规范化的轨道，极大地推动了民族乡工作的发展，标志着民族乡政策的不断完善与成熟。该条例颁布后，湖北、湖南、山东、河南、福建、北京等20个省、市结合各自的实际情况，纷纷制定了实施办法或地方性法规。可以说，目前我国已经初步形成了以《宪法》《地方组织法》为基础的，以国务院《关于建立民族乡若干问题的指示》《关于建立民族乡问题的通知》《民族乡行政工作条例》及其地方民族乡法规和规章为主干的，以中央和地方其他有关民族乡的法规性文件和涉及民族乡的法规、规章为补充的民族乡法律法规体系。⁽⁹²⁾

民族乡政策中，值得一提的是民族镇的建制问题。在国家的法律中民族镇的建制虽然是一个中空地带，但是，自1956年始至今民族镇是客观存在的。在我国民族镇所在的省份，少数民族权益保障或相关法律、法规把民族（乡）镇相提并论，使民族镇与民族乡具有同等的地位，享受民族乡的待遇。如《湖北省散居少数民族工作条例》第七条规定，“散居少数民族人口占总人口30%以上的乡（镇），可以建立民族乡（镇）。特殊情况下，人口比例可以略低于30%”；第八条规定，“民族乡（镇）的乡（镇）长由建立民族乡（镇）的少数民族公民担任”。

2.照顾农村星散的少数民族政策

农村星散的少数民族，是散杂居民族政策应当高度重视的弱势群体。从我国现有的散杂居民族政策立法保障对象上看，农村星散分布的散杂居少数民族并没有被当做一类群体加以考虑。我国现行的法律、法规，并没有对农村星散的散杂居少数民族权益保障做出明确的规定。许多地方在具体实施法律、法规时，往往是比照地方性规章所规定的少数民族权益保障内容做适当的政策倾斜。本书虽然无法对农村星散分布的散杂居少数民族政策进行具体的阐述，但是，在此借有关部门对湖北省蔡甸区龙湖村、黄陂区蔡店乡田家湾等星散少数民族的扶持政策案例，提出问题，希望引起民族工作者与研究者对农村星散分布的散杂居民族政策的关注。

案例14:湖北省蔡甸区龙湖村、黄陂区张河村的扶持政策

访问时间:2008年8月20—25日；访问地点:龙湖村、田家湾、武汉市民宗委。

武汉市远城区有两个村，少数民族人口较为集中，即蔡甸区军山街龙湖村与黄陂区蔡店乡张河村。龙湖村有回民23户130人，张河村有土家族70户304人。⁽⁹³⁾这两个村的少数民族属于星散少数民族范畴，是武汉市民族宗教事务委员会的对口帮扶单位。

近几年来，武汉市通过以下途径帮扶以上两村的发展:一是武汉市民宗委通过向湖北省民族宗教事务委员会申请民族聚居村扶持资金给予资助。二是武汉市民宗委每年给予一定的资金予以扶持。三是在武汉市农村建设中争取一些优惠，如武汉市开展“家园建设”试点工作中，武汉市民宗委优先将两个村纳入全市的330个试点村之中，争取到“家园建设”资金100余万元。四是武汉市民宗委与武汉市扶贫办沟通，直接将龙湖村作为武汉市对口帮扶村。

近年来，武汉市民宗委对口帮扶龙湖村与田家湾的具体情况如下:（1）张河村:一是武汉市民宗委每年直接扶持发展资金2万—3万元；二是近5年来武汉市民宗委系统直接资助或引进的资助合计百万余元。（2）龙湖村:一是2004年元月武汉市市佛教协会与湖北电视台《阳光行动》栏目组举办了“禅书结缘”昌明书法义卖活动，筹措了10多万元，全部捐献给龙湖村，用于公益事业建设。二是武汉基督教青年会利用与加拿大基琴纳基督教青年会合作伙伴关系，引进资金4万多元，改造了龙湖村的村级诊所，赠送了理疗机、消毒器、轻便产床、诊查床等价值近3万元的医疗设备、药品及卫生知识宣传资料。三是改善其基础设施建设，共投入资金15万元。用于清理淤塘20亩，疏通水渠2　000米；购置电机2台，水泵1个；维修了龙湖水库的溢洪闸；将原面积为12亩的环山水库扩建为30亩，使水库容积由1万立方米增加到11万立方米。四是2003年至2004年上半年投资了近10万元，进行了4个小组的自来水管改造，解决了200多户村民的用水问题；新铺道路2　500米，修建了一座桥，改善了村内交通。五是建图书室，捐赠1　500册图书，解决了学习难等问题。六是2006年指导其开展肉牛养殖试点，直接或引进扶持资金5万元。

3.出台民族村（街、居）政策

1998年11月4日，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，其中，第七条规定，“多民族村民居住的村，村民委员会应当教育和引导村民加强民族团结、互相尊重、互相帮助”；第九条规定，“村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员”。在我国的法律法规中，除了上述专门针对村民委员会制定的《中华人民共和国村民委员会组织法》对少数民族村（街、居）有相关规定之外，我国的《宪法》、法律、行政法规、部门规章没有将民族村（街、居）少数民族作为一类群体来进行权益保障的规范。对民族村（街、居）少数民族权益进行明确规范的是我国的地方性法规，这些地方性法规在立法时已将民族村（街、居）少数民族作为一类加以重视，并做了相应的规定。早在1990年8月30日山东省第七届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过的《山东省民族工作条例》，对民族村、民族居有相应的规定。如《山东省民族工作条例》第十条规定:“少数民族人口在总人口中所占比例达到50%的村，可以称为民族村。个别特殊情况可以低于这个比例。城市少数民族居住的地区，少数民族人口在总人口中，所占比例达到50%的居民委员会，可以称为民族居。民族村、民族居由当地县（市、区）人民政府确认，报省人民政府备案。民族村的村民委员会、民族居的居民委员会，以建立民族村、民族居的少数民族村民、居民为主组成。少数民族人口在总人口中虽不足50%，但有一定数量的村、居，在村民委员会、居民委员会的组成人员中，应有适当名额的少数民族村民、居民。”1996年9月21日湖北省第八届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过的《湖北省散居少数民族工作条例》，第十至十三条明确规定了民族村、民族街的建立条件:散居少数民族人口占总人口50%以上的村，可以建立民族村。民族村的村民委员会，以建立民族村的少数民族公民为主组成。在城镇一个街道居民委员会的社区范围内，散居少数民族人口占总人口30%以上的，可以建立民族街。民族街的街道居民委员会成员中，散居少数民族公民所占比例应当与其人口比例相适应。

云南省、河南省、北京市、福建省等各省市，都有对民族村建立或对民族村少数民族权益保障的相关规定。如《云南省民族乡工作条例》第十七条:“贫困民族乡和少数民族聚居的贫困村免征农业税。”《河南省少数民族权益保障条例》第十五条:“有一定数量少数民族人口的村，其村民委员会组成人员中，应当有适当名额的少数民族公民。村民委员会在工作中应当注意照顾少数民族的特点和需要。村民委员会通过村民会议可以制定民族团结公约。”《北京市少数民族权益保障条例》第十一条:“少数民族人口达到总人口30%以上的村，可以向区、县人民政府申请认定为民族村。民族村的主要领导成员中，应当有建立民族村的少数民族公民。”《福建省少数民族权益保障条例》第八条:“在民族乡、民族村新办的企业享受国家和省定的税收优惠。”这些地方性法规，从人口比例、村民委员会组成成员、税收等方面明确了民族村的扶持政策。

4.制定少数民族特色村寨政策

少数民族特色村寨保护政策是由国家民族事务委员会和财政部制定的保护与发展少数民族特色村寨的民族政策。2009年，国家民委提出了实施“少数民族特色村寨保护与发展试点”项目，得到财政部的支持。9月8日国家民委办公厅、财政部办公厅下发了《关于做好少数民族特色村寨保护与发展试点工作的指导意见》⁽⁹⁴⁾。该意见是我国民族特色村寨保护与发展试点工作的行动准则，是民族特色村寨保护政策的实施依据。2012年12月10日，根据《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》《国务院关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》《村庄和集镇规划建设管理条例》《少数民族事业“十二五”规划》，国家民委与财政部制定并颁发了《少数民族特色村寨保护与发展规划纲要（2011—2015年）》，提出了“十二五”期间，将在全国重点保护和改造1000个少数民族特色村寨。实行少数民族特色村寨政策，其目的是为了推进民族地区社会主义新农村、新牧区建设，“加快少数民族聚居村寨脱贫致富步伐，实现经济发展和民族文化传承、生态保护相协调；有利于总结和推广不同民族、不同经济文化类型地区特色民族村寨保护与发展的成功模式和经验，推动少数民族地区的新农村、新牧区建设。”⁽⁹⁵⁾

民族特色村寨保护政策以少数民族特色村寨保护与发展为试点，主要包括特色民居保护、特色产业培育、特色文化保护、民族团结进步活动创建等内容。民族特色村寨保护政策推行社区主导型发展模式。民族特色村寨的选择由省区民委和财政厅协商确定，上报国家民委和财政部备案。民居保护所需要资金采取群众自筹、国家补助等多种形式解决。产业培育资金与“贫困村级发展互助资金”等扶贫措施结合起来，推广社区主导型发展模式。同时，各省区根据财政扶贫专项资金，即少数民族发展资金的额度对民族特色村寨给予经济扶持的倾斜政策，一般每个村寨补助50万元左右，每年突出1—2方面的重点项目建设，逐年分步实施。

民族特色村寨政策虽然是针对少数民族聚居的村寨实行的民族政策，包括了散杂居地区少数民族人口相对集中的村寨，如河南省、山东省的民族特色村寨，湖北省的王台回族特色村寨等。民族特色村寨政策自2009年在全国28个省区进行试点。据统计，2011年，我国投入中央补助资金1亿1千万元，共确定了206个村寨，覆盖28个省区，涉及35个少数民族。至2012年12月《少数民族特色村寨保护与发展规划纲要（2011—2015年）》发布时统计，“三年来，中央财政投入少数民族发展资金2.7亿元，同时吸引多方面资金，在全国28个省区市370个村寨开展试点，取得明显成效。”⁽⁹⁶⁾少数民族特色村寨政策是党和政府积极探索我国少数民族地区新农村、新牧区建设与民族文化保护的新举措。(www.xing528.com)

（二）设立民族乡（镇）、村（街、居）等行政单位

民族乡（镇）、村（街、居）等行政单位的设立，是少数民族权益保障的前提条件。

1.建立民族乡

我国的民族乡是指在相当于乡的少数民族聚居地方建立的一级国家政权，或者说民族乡是中国在不具备实行民族区域自治政策条件的较小的聚居地方建立的由少数民族自主管理内部事务的乡级基层政权。⁽⁹⁷⁾我国第一个民族乡始建于1953年11月，是新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州霍城县伊车嘎善锡伯族乡。据2000年统计，我国大陆31个省、自治区、直辖市中，除上海、宁夏、山西外，都建立了民族乡或民族镇。在我国55少数民族中，已经有48个民族建立了民族乡。民族乡总数为1　237个，占全国民族自治地方乡镇总数9　534的13%，占全国乡镇总数44　867的2.75%。⁽⁹⁸⁾由于乡镇的合并与调整，至2007年时我国大陆有民族乡1　093个，除山西、陕西、海南、宁夏和上海未设立民族乡以外，其余26个省级行政区均设有民族乡。民族乡最多为贵州、云南，分别达到254和150个，其次为四川和湖南，分别达到98和97个。⁽⁹⁹⁾民族乡数量居全国第一的是贵州省（见表4）。

表4　贵州省民族乡基本情况⁽¹⁰⁰⁾

续表4

在中部六省中，湖北省按照《湖北省散居少数民族工作条例》的规定，散居少数民族人口占总人口30%以上的乡镇可以建立民族乡（镇），在特殊情况下比例可以略低于30%。自1985年至今，湖北省共有12个民族乡（镇）（见表5），其中，5个回族乡（镇）、3个土家族乡、3个侗族乡、1个白族乡，少数民族人口约有15万，都属于散杂居民族地区的范畴。民族乡（镇）制度的建立，本身是回族、土家族、侗族、白族等少数民族当家做主的重要体现。

表5　湖北省12个民族乡（镇）简表⁽¹⁰¹⁾

宜恩县晓关侗族乡建乡人口，政府公开的数据中没有公布具体的人数，都是统一用占75%。

2.成立民族镇

据2000年第五次人口普查资料，在我国1　237个民族乡（镇、苏木）中，有1个苏木，有62个民族镇（见附录2:中国民族镇简表）。民族镇主要分布在以下省份:内蒙古自治区有1个陈巴尔虎旗鄂温克苏木（1953年）；辽宁省有满族、回族、蒙古族、朝鲜族、锡伯族等民族镇27个；吉林有3个满族镇；黑龙江省有朝鲜族、达斡尔族、满族等9个民族镇；浙江省有4个畲族镇；山东省有3个回族镇；河南省有9个回族镇；湖北省有1个回族镇；湖南省有1个瑶族镇；海南省有黎族、苗族镇3个；陕西省有2个回族镇。民族镇少数民族人口580　317，建镇少数民族人口453　493。建镇少数民族主要有满、回、蒙古、锡伯等9个少数民族，其中，满族、回族建立的民族镇分别为19个、16个，满族与回族合镇1个，满族与锡伯族或蒙古族合镇有4个。从地区与省份分布来看，民族镇主要分布在东中部地区，其中，黑龙江、吉林、辽宁东三省民族镇有39个，约占总数的60%，加上浙江省4个、山东省3个，东部地区共有46个，约占总数的74%。其他16个民族镇，分布在陕西、河南、湖北、湖南、海南等中南地区。现有民族镇中，成立时间较早的是辽宁省朝阳市凌源市四合当蒙古族镇、河南商丘市睢县城关回族镇，都建立于1956年。尽管我国的《宪法》、法律和有关民族乡的行政法规都没有对民族镇做出任何规定，但是，民族镇的建设随着民族乡的发展而得到发展。1982年的《宪法》重新确立民族乡制度的具体实施之后，民族乡迅速发展，民族镇的建设也得到加强。在我国民族镇中，有58个民族镇均建立于1983年或之后。

如湖北省仙桃市沔城回族镇，成立于1987年5月，国土面积38平方公里，其中镇区面积4平方公里。全镇耕地面积23　124亩，农作物总播种面积50　654亩，粮食播种面积25　416亩，有效灌溉面积20　380亩。沔城回族镇辖2个街道居委会，12个行政村，有回、汉、蒙、土家等少数民族，总人口24　800，少数民族共有8　070人，其中，回族有7　000人。沔城回民的姓氏，主要有魏、李、马、王、答等20多个。新中国成立以后，因回汉通婚，沔城回族又增添了罗、柳、傅、蔡、黄、武、盛、高、潘等姓氏。沔城回族镇享受民族乡的待遇。

3.设立民族村（街、居）

城市散杂居地区设立了民族街、居委会，如湖北省石首市槐树堤回民居委会⁽¹⁰²⁾、松滋市洈水镇民族街⁽¹⁰³⁾、樊城区友谊回族街社区⁽¹⁰⁴⁾，宜昌市有枝江市江口镇三街回族居委会。同时，农村散杂居地区也在积极调查、申报、审批民族街和民族村的工作。2002年12月24日，鹤峰县中营乡三家台蒙古族村成立，是湖北省唯一的蒙古族村。⁽¹⁰⁵⁾湖北省回族村较多，如襄樊市专门对枣阳、襄阳、宜城、老河口、谷城、樊城区等回族聚居村和回族聚居街进行了摸底调查，并以襄民宗函〔1997〕01号下发了《关于建立民族村、街有关事项的通知》，要求各县（市）符合建立民族村、民族街条件的要迅速建立起来，目前襄阳县顺城回族村、襄阳双北村等地已经申报。⁽¹⁰⁶⁾在湖北省的调查中，我们了解的回族人口较多的村（落）主要有:襄樊市有襄阳区双沟镇双北回族村、古驿镇外沟回族村、宜城市板桥店镇王台回族村、流水镇余棚回族村、保康县黄土岭回族村；十堰市有竹山县东门回族村、郧县杨溪铺镇清凉寺回族村、竹溪县日进回族村、郧西观音镇磨耳沟回族村、郧西县观音镇垭子湾回族村、郧西县县夹河镇莫家坪回族村、郧西县羊尾镇老官庙回族村、郧县柳陂镇兰家岗回族村、房县化龙镇长旺回族村和上营回族村、郧县黄柿乡马纵岭回族村、丹江口市马湾回族村；咸宁市有咸安区官埠桥湖场村、赤壁市周郎嘴回族镇金湾民族街；荆州市有荆州区新垸回族村⁽¹⁰⁷⁾；武汉市有蔡甸区龙湖村、黄陂田家湾土家族村；仙桃市有通海口镇团结村二组、三组，郭河镇埠湾村二组、八组、九组，郭河镇窑场村二组、十组、十一组，郭河镇红庙村二组、双红村八组，等等。以上村有的是“城中村”⁽¹⁰⁸⁾，有的是一般乡级行政区划所辖的农村自然村落⁽¹⁰⁹⁾，大多数在积极申报、审批民族村工作。

近年来，各省民族宗教事务委员会为了对其鲜明特色的村寨传统和文化遗产进行保护，授予“某省少数民族特色村寨”称号。湖北省有恩施州咸丰县官坝村、来凤县舍米湖村、宣恩县两河口村彭家寨、宜昌市点军区车溪土家族村和襄樊市宜城市王台回族村5个村寨作为首批全国试点。这些村寨一般有着鲜明的民族特色或村寨特色，如王台回族村是一个少数民族移民村寨。该村位于湖北省宜城市板桥店镇西部，辖9个村民小组1　546人，少数民族共115户505人，其中回族62户276人，主要集中居住在三组，全组现有耕地536亩，是1966年建丹江口水库时整体搬迁而来。从2006年开始，宜城市以社会主义新农村建设为契机，把王台村作为新村建设的试点村，突出打造民族和谐示范新村，突出特色发展，突出特色村寨建设，2008年3月被湖北省人民政府授予第一批“社会主义新农村建设示范村”光荣称号。2009年，王台回族村人均收入由2005年的2　098元增加到6　046元。⁽¹¹⁰⁾

4.成立民族村村民委员会

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。各省相关文件对民族村村民委员会做了具体的规定，如湖北省。《湖北省散居少数民族工作条例》规定:民族村的村民委员会，以建立民族村的少数民族公民为主组成。湖北省基本落实了这一政策，而且，少数民族人口较多的民族村、自然村，一般由人口较多的少数民族担任主要职务，促进了民族社会经济的发展。如湖北省襄阳双北村，在村民委员会的具体领导下带领回汉群众发家致富。

襄阳双北村是个回汉杂居村，有4个村民小组，483户1　536人，其中，回民286户785人。村设党委一个，下辖党支部6个，党小组10个，党员92名。党委成员5人，村委成员3人。回民姬建强自1983年担任村党支部书记以来带领回汉群众谋求发展，以发展集体企业、壮大集体经济为指导思想，村办企业从建筑队起步，先后办起了以粮油加工为龙头，以建筑建材、粮油贸易、木材交易等为主的村组企业13家。双北村昔日是远近出名的穷、乱、脏村，2005年底被区委、区政府确定新农村建设示范村。双北村先后被县委、县政府命名为“襄阳第一村”、“小康村”、“发展乡镇企业十强村”，市政府授予“襄江明星村”，市委授予第二轮、第三轮“村级党组织十面红旗”、湖北省民政厅授予“楚天明星村”，村党委被省委授予全省第二轮村级党组织“十面红旗”，村委会被国家民政部授予“全国模范村民委员会”等称号。村党委书记姬建强当选为省第六、第八届党代表会代表，省七届人大代表，第八、第九、第十届全国人大代表，国务院授予“全国劳动模范”，国家民委、湖北省人民政府联合授予“全国增强民族团结先进个人”。⁽¹¹¹⁾