城市民族区民族政策的执法依据：社会转型期实践与完善研究

二、城市民族区民族政策的执法依据

城市民族区的名称虽然冠有“民族区”的字眼，但是在很多方面并没有具体明确可行的政策，与一般城市区并没有很大的区别。由于城市民族区的区域主要位于城市或市郊，同时，有的民族乡、村以农业经济为主，少数民族人口较多，当地政府主要根据散杂居民族政策解决城市民族区少数民族平等权益问题。因此，《宪法》《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》《关于民族工作几个重要问题的报告》《民族乡行政工作条例》《城市民族工作条例》等散杂居民族政策、法规是我国城市民族区政策的重要依据。

1949年颁布的《共同纲领》和国家根本大法《宪法》都明确规定了“中华人民共和国境内各民族一律平等”、“禁止民族间的歧视、压迫和分裂民族团结的行为”等原则。民族平等、民族团结、各民族的共同繁荣，成为我国处理民族问题的基本原则。

5个城市民族区成立时间为1950—1953年。那时，城市民族区属于民族区域自治地方的范畴，民族自治地方的法律、法规适应城市民族区。如1952年8月，中央人民政府委员会颁布了《实施纲要》。

在1955年12月29日，国务院根据宪法的规定发布了《关于更改相当于区的民族自治区的指示》，城市民族区属于散杂居少数民族的范畴。党和政府保障散杂居少数民族权利的政策、法规适应于城市民族区少数民族。如1979年10月12日，中共中央、国务院批转的国家民委党组的《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》，明确了杂居、散居少数民族工作是整个民族工作的一个重要组成部分，并指出“那种认为杂居、散居少数民族人口很少，而忽视、轻视的思想显然是错误的”。同时，为了解决杂居、散居少数民族问题，该报告提出必须认真做好五个方面的工作，其中第一个方面就是“切实保障他们的平等权利”，对少数民族在地方各级人民代表大会中所占名额采取适当照顾的原则，明确了少数民族干部的配备、选配与培养工作，并规定“在招工、征兵以及招收其他各种工作人员时，要坚持民族平等的原则，不得以任何借口歧视和排斥少数民族，并且要予以适当照顾”。1987年中共中央、国务院批转的统战部、国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》专列第五部分“做好杂居、散居少数民族的工作”，主要包括做好城市少数民族工作、重视民族乡的工作，尤其提出:“重视未实行民族区域自治的赫哲、俄罗斯、德昂等11个少数民族的工作。这些民族人口很少，更要注意认真贯彻民族平等政策，搞好团结。在经济、教育文化事业上，给予更多的关心和照顾，使他们在民族大家庭中共同发展繁荣。”

1993年，由国务院批准、国家民委颁布了《民族乡行政工作条例》，对民族乡工作进行了全面规范，对上级人民政府在财政、金融、税收、资金、物资、开发利用自然资源、发展教育科学文化卫生事业、培养与使用少数民族干部等方面应当帮助和照顾民族乡的领导责任作出了具体的规定，极大地推动了民族乡工作的发展，标志着民族乡制度的不断完善与成熟。1993年国务院批准、国家民委颁布了《城市民族工作条例》，对城市少数民族社会、经济、文化事业以及少数民族干部与专业技术人员的培养使用等方面作出了相应的规定，是对宪法关于民族平等原则在城市工作中的具体落实。《民族乡行政工作条例》《城市民族工作条例》的颁布，改变了民族乡、城市民族工作长期以来无法可依、无章可循的状况，分别是我国民族乡、城市民族工作第一部全面、系统、规范的行政法规。

同时，城市民族区所在的省市政府出台的地方性法规也是保障城市民族区少数民族权益的重要规章制度。1998年，齐齐哈尔市人大常委会根据《宪法》和《黑龙江省城市民族工作条例》，结合梅里斯达斡尔族区政治、经济、文化等情况和特点，制定《齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区条例》，其第二条规定:“梅里斯达斡尔族区是经国务院批准恢复的民族区，是由齐齐哈尔市管辖的市辖区。”第三条规定:“梅里斯达斡尔族区应坚持以经济建设为中心，大力发展社会主义市场经济，促进各民族共同繁荣。梅里斯达斡尔族区可根据本地的情况和特点，在不违背宪法和法律的原则下，制定具体政策和措施，加速发展本地区经济和社会事业。”1998年，呼和浩特市制定了《呼和浩特市清真食品管理办法》；1999年和2006年，呼和浩特市制定了《呼和浩特市民族工作若干规定》。(www.xing528.com)

河南省有三个城市民族区，虽然没有专门出台城市民族区的政策性文件，但是，自20世纪80年代以来，根据相关原则与政策、法规而出台的一系列地方性法规中，大都包括了城市民族区的内容（见表3）。

表3　20世纪80年代以来，河南省出台的民族政策地方性法规

续表3

这些地方性法规，保障了包括城市民族区在内的散杂居少数民族的平等权利，促进了城市民族区社会经济文化的发展，尤其是《河南省少数民族权益保障条例》第十四条、第二十条、第二十二条、第三十七条对民族区都有维护少数民族平等权益具体条款。河南省三个城市民族区认真贯彻这些政策法规，从实际出发，坚持以经济建设为中心，广泛深入地进行党的民族宗教政策以及河南地方性民族政策法规的宣传教育，不断强化广大干部群众的民族团结意识，注重少数民族干部的培养，发挥民族宗教界上层人士的作用，努力发展少数民族的各项事业，尊重少数民族的风俗习惯和宗教信仰，有力地促进了城市民族区民族团结进步工作的开展。