城市民族区政策发展历程及完善研究

一、城市民族区及政策的发展历程

我国现有的5个城市民族区包括1个达斡尔族、4个回族城市民族区。目前，5个城市民族区都属于散杂居民族地区的范畴。那么，城市民族区是如何发展演变而来的，其建构的由来与发展历程如何？

（一）城市民族区建构的由来与发展

城市民族区是解决我国散杂居民族问题的重要政治手段，是民族区域自治制度的一种补充形式。民族区理论是在实施民族区域自治制度的实践过程中形成的。民族区与民族自治政府曾同属于民族区域自治制度的范畴。

民族区与民族区域自治理论都产生于抗日战争时期，是中国共产党在解放区最先提出来的，其目的主要是为了团结全国各族人民，建立抗日民族统一战线。在1936年5月25日，中华苏维埃中央政府在《对回族人民的宣言》中指出“凡属回族区域，由回民建立独立自主的政权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事情，凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治政府。”⁽⁶⁰⁾这一时期的“区”、“乡”自治政府是民族自治地方，都属于民族区域自治制度的范畴。1941年5月，中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》，其中规定:“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。尊重蒙回民族的宗教信仰、习惯。”⁽⁶¹⁾根据这一纲领精神，中国共产党和陕甘宁边区政府领导回蒙民族先后建立了5个回民自治区和1个蒙民自治区。蒙民自治区是指陕甘宁边区政府在伊克昭盟（即鄂尔多斯市的旧称）建立的城川蒙民自治区。5个回民自治区是1942年4月在陕西省定边县的四区、五区和城关镇的两个自然村建立相当于乡的回民自治区，同年9月又在曲子县的三岔镇建立回民自治区。这里的五个回民自治区都相当于民族乡的规模。从1942年建立的五个回民自治区可以看出:民族区相当于民族乡的建制，主要位于陕甘宁边区。

城市民族区是在中国共产党推行民族区域自治制度的基础上建立起来的，属于当时各种类型的民族自治区中的一种类型，主要针对城市少数民族而建立的自治地方。在1949年10月至1954年底，在全国建立的68个县级少数民族自治区中，就有6个是城市少数民族自治区，即绥远省归绥市回民自治区、黑龙江省齐齐哈尔市卧牛吐达斡尔自治区、河南省郑州市回族自治区、绥远省包头市回民自治区⁽⁶²⁾、河南省开封市顺河回族自治区、青海省西宁市东关回族自治区。⁽⁶³⁾同时，城镇内也建立了相当于乡级的民族区，如洛阳市瀍东回族自治区⁽⁶⁴⁾是乡级民族自治区。

（二）五个城市民族区的发展

现有的5个民族区都成立于新中国建立初期。

呼和浩特市回民区成立于1950年12月19日，原名归绥市回民自治区，1951年更名为现名。1966年，呼和浩特市回民区更名为红旗区，1978年重新恢复民族区建制。

齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区前身为齐齐哈尔市龙江县卧牛吐达斡尔族自治区，成立于1952年8月18日，1954年划归齐齐哈尔市，1956年撤消自治区，新建齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区。1958年，该区改为华丰人民公社，合并于齐齐哈尔市郊区。1961年改为齐齐哈尔市郊区工委办事处，1967年改为郊区革命委员会，1980年组建为齐齐哈尔市梅里斯区。1988年，经国务院批准恢复梅里斯达斡尔族区建制。

管城回族区前身为郑州市回民自治区，成立于1953年1月24日。后更名为郑州金水回族区，下设3个街道办事处。1958年，郑州金水回族区更名为郑州市管城区，1960年改名为红旗人民公社，1961年改名为管城区，1966年改名为向阳区，1981年恢复民族区建制，称为向阳回族区，1983年更名为管城回族区。(www.xing528.com)

顺河回族区的前身为开封市回族自治区，是在回族聚居的开封市二区的清平、四区的乐观两个镇的基础上建立起来的，在1953年经原政务院批准正式成立。1953年5月18日至21日，开封市回族自治区召开会议建立中共开封市回族自治区委员会。1956年12月3日至6日，开封市回族自治区召开第二届一次会议，根据国务院《更改相当于区的民族自治区的指示》精神，决议更名为“顺河回族区”将区人民政府改为区人民委员会，主席改为区长，下设3个街道办事处。1959年7月2日，顺河回族区更名为顺河人民公社，区长、副区长改为社长、副社长，区人民委员会改为公社管理委员会。1961年取消“公社”体制，恢复顺河回族区，改为顺河回族区人民委员会。1966年，区人民委员会改名为顺河红卫区。1968年2月，成立开封市红卫区革命委员会。1972年红卫区改为顺河区，红卫区革命委员会改为顺河区革命委员会。1980年恢复民族区建制，定名为顺河回族区，区政府称顺河回族区人民政府，沿用至今。

瀍河回族区的前身是洛阳市瀍东回族自治区，成立于1953年10月，为乡级政权，辖东关大街、新街和北窑一带，自治区设在东关大街（今东关粮店院内）。1954年3月，洛阳市改为省辖市，4月，瀍东回族自治区所在的二区划归洛阳市郊区领导。1955年，瀍河回族自治区和民族乡以及洛阳市二区辖区的爽明街办事处、新安街办事处一道都归老城区管辖。1957年7月，成立瀍河回族区筹备组，11月15日，国务院批准成立洛阳市瀍河回族区，辖区包括瀍东回族自治区、民族乡和新安、爽明2个街道办事处。瀍河回族区成为一个县级单位。1958年9月，爽明街办事处改建为东关办事处；民族乡更名为红旗人民公社。12月，瀍河回族区改为瀍河人民公社，郊区白马寺公社划归瀍河人民公社领导。瀍东回族自治区改为北窑办事处。1959年9月，取消瀍河人民公社名称，恢复瀍河回族区建制。此时，瀍河回族区下辖瀍东、瀍西、农业、蔬菜4个管理区和白马寺人民公社。后来，瀍河回族区下辖的4个管理区和白马寺人民公社名称多次变化，管理范围也有所变化。至1984年3月，瀍河回族区下辖东关、北窑、瀍西、五股路、塔湾、杨文6个办事处。1984年3月，瀍河人民公社更名为瀍河回族乡，于2000年6月划归瀍河回族区领导。2005年6月，华林办事处成立。截至2008年底，瀍河回族区下辖1个乡与7个办事处，即辖瀍河回族乡，东关、北窑、瀍西、五股路、塔湾、杨文、华林办事处。

从民族区的历史沿革，可见民族区的行政区划和建制曾多次发生过变更。名称变动的频繁与区划的不确定性同时“反映我国民族区域自治的实施和规范的过程，同时也反映了这一过程中，国家在政策、法律上对传统居住在城市的少数民族权益保障的不明确性”⁽⁶⁵⁾。20世纪80年代至今是城市民族区名称固定、建制明确，并得到发展的重要时期。

（三）五个城市民族区现况

呼和浩特市回民区位于城区西北部，总面积175平方公里，其中城区面积19.47平方公里，辖有7个街道办事处、42个社区、19个行政村。该区有回、蒙古、汉、满等23个民族成分，总人口30万，其中，少数民族人口4.7万，占人口总数的15.7%。回民区回族人口2万余，占总人口的6.7%，占全市回族总人口的70%；蒙古族2.2万余人、占总人口的7.4%；满族0.47万余人，占总人口的1.6%。⁽⁶⁶⁾

梅里斯达斡尔族区虽是城市民族区，但它是一个典型的城市民族农业区。全区总面积2　078平方公里，总人口17.1万，4镇2乡，其中包括民族乡、镇各1个，即卧牛吐达斡尔族镇、莽格吐达斡尔族乡，1个街道办事处，48个行政村（其中，在16个民族村中，达斡尔族村12个，满族村2个，朝鲜族村1个，回族村1个）。该区有达斡尔、满、朝鲜等19个民族成分，少数民族2.1万人，占总人口的12.2%。其中，达斡尔族人口1.2万，占全区总人口的7.0%，占全区达斡尔族总人口的10%，满族5　172人，朝鲜族1　779人。⁽⁶⁷⁾

管城回族区地处郑州市城区东南部，位于北纬34°39′—34°57′，东经113°41′—113°46′之间，东临中牟县、西临二七区、南连新郑市、北与金水区相接，东起圃田乡石王村东0.6公里，西至十八里河镇南小李庄西2.1公里，南至南曹乡安庄南0.2公里，北到圃田乡穆庄北1.2公里。东西长19公里、南北宽16公里。据统计显示:2009年管城回族区总面积147.6平方公里，辖1镇2乡、9个街道办事处，34个村民委员会，71个社区居委会。全区总人口38万，共有31个少数民族成分，其中，回族人口近3万，占全区总人口的8%；少数民族聚居村2个，少数民族千人以上的办事处7个，少数民族分布具有大分散、小集中的特点。⁽⁶⁸⁾

顺河回族区位于开封市的东北部地区，因古老的惠济河纵贯辖区、回族群众相对聚居而得名。1990年，全区辖铁塔、曹门、清平、工业、宋门5个街道办事处，56个居民委员会。1996年全辖区有铁塔、曹门、清平、工业、宋门、苹果园6个办事处，66个居民委员会。截至2009年8月，全区辖有铁塔、清平、宋门、工业、苹果园、曹门6个街道办事处，东郊乡和土柏岗乡2个乡，42个社区居委会，35个行政村。全区面积有86.73平方公里，有汉、回、满、蒙等20多个民族，总人口25.6万，其中回族占10.7%。回族、满族是该区的世居少数民族，回族定居该区已有700多年历史，满族也有400多年的历史。顺河回族区是开封市城区中面积最大、人口最多的城区。⁽⁶⁹⁾

瀍河回族区位于洛阳市主城区，铁路、国道、高速公路在此纵横交汇，交通极为便利，有洛阳“东大门”之美称。1956年7月，拜如意（回族）任瀍东回族自治区主席，副主席汤兴旺，吴桂荣（女回族）。1957年7月，成立瀍河回族区筹备组，组长马端（回族）。1957年11月15日，经国务院批准，瀍河回族区正式成立，是全国5个少数民族城区之一。1986年，瀍河回族区辖东关、瀍西、五股路、北窑、塔湾、杨文6个办事处，44个居民委员会。1989年，五股路办事处增设龙泉五街坊、五股路六街坊两个居委会；塔湾办事处增设洛东居委会。1990年，东关办事处撤销下园居委会，增设林北巷、下园东街、下园西街3个居委会；瀍西办事处增设机床巷、九龙台街两个居委会；北窑办事处增设买家街居委会。1992年，杨文办事处将原来的3个居委会调整为大庆、向阳、邙南、邙北、四通东和四通西等6个居委会。2000年6月，原洛阳市郊区瀍河回族乡划归瀍河回族区管辖。2001年下半年成立华林办事处筹建处，2005年6月成立华林办事处。截至2008年底，该区总面积34.8平方公里，辖1个回族乡、7个街道办事处，14个社区居委会、11个行政村。该区共有回、汉、满、蒙等22个民族，总人口16.9万，其中回族人口有2.8万，占16.7%。其中，瀍河回族乡区划面积有2.7平方公里，辖有旭升村、塔西村、塔东村、史家湾村、小李村、马坡村、盘龙冢村、上窑村、中窑村、下窑村、北关村共11个行政村，全乡总人口有31　554，回族人口为13　208，占全区人口的41.9%。