研究社会转型期散杂居民族政策的实践与完善

二、散杂居民族政策的特点

通过对散杂居民族政策发展历程的梳理，通过对散杂居民族政策内容的总结，笔者认为，散杂居民族政策具有以下五个特点。

（一）历程漫长

从制定的时间来看，散杂居民族政策的制定经历了一个长期的过程。散杂居民族政策是中国共产党处理散杂居民族问题的纲领与措施，经历了孕育、形成、发展三个阶段。自1921年中国共产党成立至今，历时90周年，在漫长的历史过程中，散杂居少数民族政策体系逐渐形成与发展。其中，新中国成立前应属于散杂居民族政策的探索与孕育阶段，是散杂居民族政策作为民族区域自治制度的补充与辅助时期。自新中国成立至1978年十一届三中全会召开是散杂居民族政策的确立阶段，散杂居民族政策从民族区域自治制度中分离出来，确立了民族乡政权组织形式，初步形成了散杂居民族政策。但是，1958—1976年，散杂居民族政策作为中国民族政策的重要组成部分，在挫折中曲折发展。因此，建党90周年以来，有一半的时间是散杂居民族政策探索、孕育、曲折发展的过程。

（二）内容广泛

散杂居民族政策的涉及面非常广泛。散杂居民族政策，是中国共产党和政府根据我国的《宪法》、法律、行政法规、部门规章、地方性法规和规章制定的保障散杂居少数民族权益的行为规范，其内容涉及政治、经济、文化教育、风俗习惯与宗教信仰、少数民族干部培养等方面。散杂居民族政策主要包括六个方面:一是切实保障他们在政治和一切社会生活领域的平等权利；二是积极帮助他们发展经济文化事业；三是注意尊重他们的风俗习惯；四是严格执行宗教信仰自由政策；五是注意培养、选拔和使用少数民族干部；六是建立健全散杂居少数民族权益保障机制。⁽⁹²⁾我国的民族政策分为宏观层面的政策原则和微观层面的政策措施，涉及少数民族社会生活的方方面面，形成了一个多层次的完整体系。⁽⁹³⁾(www.xing528.com)

（三）特色鲜明

社会转型期，散杂居少数民族和主体民族（汉族）相比，还存在一定的差异性。“由于散居少数民族在各地方总人口中所占比例较少，它们的困难和问题往往不被重视，得不到解决……农村散杂居少数民族贫困面积较大。”“城市少数民族和汉族相比，也有教育相对落后的问题。”⁽⁹⁴⁾我国的散杂居民族政策是从散杂居少数民族或少数民族地区实际情况出发而制定的促进少数民族社会经济发展的政策或法规，因地制宜，其目的是保障散杂居少数民族真正享有平等权利，促进各民族共同团结奋斗与共同繁荣发展。因此，散杂居民族政策的特色鲜明。一是地域特色鲜明。农村与城市情况各异，分别有农村散杂居民族政策和城市散杂居民族政策。农村散杂居政策主要是为了帮助散杂居少数民族脱贫致富，发展经济，解决少数民族自身发展问题。城市散杂居民族政策主要以维护城市的稳定、和谐、发展为目的，以创建文明城市为重点。二是目标群体特点鲜明。城市与农村散杂居少数民族，是散杂居民族政策的对象，是特殊的弱势少数民族群体，广、多、散、杂是散杂居少数民族的特点。三是政策方针主次鲜明。如发展民族经济坚持以少数民族自力更生为主、国家大力帮助扶持为辅的方针。四是采取优惠照顾政策，特色鲜明。既有政策上的优惠照顾、减免税收，也有直接的经济援助与支持。总之，保障散杂居少数民族权益是一项针对散杂居少数民族和地区的特殊权利的特别保护措施，“这种特殊权益在现实生活中的易被忽略和权利主体易被歧视，带来了国家政策和法律制度上产生应对的需要，因此，对散居少数民族权益进行保障具有正当性”⁽⁹⁵⁾。

（四）层次多元

从制定部门或性质来看，散杂居民族政策法规具有多层次性，主要分为六个层次的内容。一是《宪法》关于散杂居少数民族权益保障的规定，如《共同纲领》以及1954年、1975年、1978年、1982年的《宪法》；二是法律关于散杂居少数民族权益保障的规定，如《民族区域自治法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》等；三是行政法规关于散杂居少数民族权益保障的规定，如《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》《中央人民政府政务院关于伊斯兰教的人民在其三大节日屠宰自己食用的牛羊肉应免征屠宰税并放宽检验标准的通令》；四是部门规章，如《商业部关于牛羊肉经营中有关回民风俗习惯的几点注意事项的指示》；五是地方性法规关于散杂居少数民族权益保障的规定，如北京市、上海市、武汉市等市以及江苏省、河南省、福建省等省有少数民族权益保障条例，河北省、湖南省、湖北省等省有散居少数民族权益保障条例；六是地方性规章关于散杂居少数民族权益保障的规定，如《陕西清真食品生产经营管理办法》《武汉市城市民族工作办法》等。中国政府始终站在战略和全局的高度，研究民族问题，制定民族政策，形成了由中央政府、地方政府、政府部门制定的民族政策组成的多层次体系。⁽⁹⁶⁾