社会转型期散杂居民族政策的发展与实践

三、散杂居民族理论与政策的发展阶段

中国共产党十一届三中全会以来，是散杂居民族理论与政策的发展阶段。以邓小平为核心的中国共产党人，在进行改革开放和现代化建设中继承和完善民族区域自治制度，加快少数民族地区的发展，缩小民族之间的发展差距。以江泽民为领导核心的中国共产党人，把邓小平理论确立为党的指导思想，制定了中国特色社会主义跨世纪发展战略，以加快少数民族和民族地区经济发展为根本任务，以共同团结奋斗与共同繁荣发展为民族工作的主题。以胡锦涛为核心的中央领导集体，全面建设小康社会，“始终要充分认识做好民族工作的重要性和紧迫性，进一步增强做好民族工作的责任感和使命感，更加自觉、更加主动地处理好汉族和少数民族、少数民族和少数民族以及各民族内部成员之间的关系，不断巩固和发展社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”⁽²³⁾。

（一）恢复民族工作与发展民族乡建制

这一时期的重点是拨乱反正，全面恢复民族工作与民族政策，确立和发展民族乡建制。党的十一届三中全会以后，以邓小平为核心的党中央确立了“解放思想，实事求是”的思想路线，揭批林彪“四人帮”，进行拨乱反正，全面恢复民族工作和民族政策。1979年颁布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，“民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任”，这是我国农村政治体制改革和贯彻落实党和国家民族政策的一项重要成果。1982年修改的《宪法》恢复了1954年《宪法》关于民族乡的规定，重新确立了民族乡政策实施办法。1983年，《国务院关于建立民族乡问题的通知》明确规定了建立民族乡的条件，是对1982年《宪法》重新确立民族乡制度的具体实施，并在总体上重申了1955年12月国务院颁发的指示和1956年的补充指示中关于民族乡工作的政策。自1984年起，在全国各地开始把恢复和建立民族乡（区、镇）的工作作为民族工作的一个重要任务。1984年颁布的《民族区域自治法》规定，“民族自治地方的自治机关照顾本地方散居民族的特点和需要”，“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的自治地方或民族乡”。至1987年，我国建立的民族乡（区、镇）已达1　500多个。至2000年，我国55个少数民族中已有48个民族建立了民族乡，民族乡人口约占散杂居民族的1/3。

（二）恢复与更改民族成分和族称

这一时期继续进行民族识别，恢复与更改民族成分和带有侮辱性质的族称。第一，全国最后确认的民族基诺族是散杂居少数民族，是1979年确认的民族身份，成为我国第56个民族。第二，从1982年开始，我国恢复和更改民族成分达260多万，其中居住在贵州、云南的部分少数民族是散杂居民族。第三，尊重少数民族，对一些带有侮辱性质的少数民族族称进行了更改，如将居住在新疆的“归化族”正名为俄罗斯族，1985年将“崩龙族”改为德昂族，1986年将“毛难族”改为毛南族。俄罗斯族、德昂族与部分毛南族为散杂居少数民族。

（三）明确散杂居民族的范围与工作重点(www.xing528.com)

明确了散杂居民族的范围与民族工作的重点领域，尤其重视城市民族工作。《关于保障一切散居的少数民族充分享有民族平等权利的决定》认为，散杂居民族“大多居住在城市和集镇”。至1979年，《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》认为:“我国的少数民族，除了大部分聚居在边疆和民族自治地方外，还有回、满、蒙古、朝鲜、苗、瑶、畲、土家等民族约一千万人杂居、散居在全国的城镇和农村。”⁽²⁴⁾至此，散杂居民族的范围包括城镇和农村两个部分。而且，散杂居民族分布较广，“我国杂散居少数民族人口，约一千八百万，几乎遍布每个县、市。杂散居地区的少数民族工作，是党的民族工作的重要组成部分，一定要认真做好”⁽²⁵⁾。1987年，《关于民族工作几个重要问题的报告》提出，杂散居地区在全面贯彻党和国家的民族政策时，应当根据自己的特点，注意做好城市、民族乡以及未实行民族区域自治的赫哲、俄罗斯、德昂等11个少数民族的工作，明确把城市、民族乡和未实行民族自治地方作为散杂居民族工作的重点，尤其重视城市少数民族流动人口问题。“正确对待边疆少数民族人员到内地城镇的经商、旅游活动，充分认识这类活动的积极意义，并通过接触和交往，增加互相理解和信任，尊重少数民族的风俗习惯，以诚恳、热情、欢迎的态度对待少数民族，防止歧视、侮辱少数民族的事情发生，并尽可能为他们提供方便。”⁽²⁶⁾2001年，由国家民委政法司散杂居处组织编写的《散杂居民族工作概论》对散杂居少数民族范畴做了规定:“散杂居少数民族包括两部分:一是居住在民族自治地方以外的少数民族；一是居住在民族自治地方以内但不实行自治的少数民族。这就是说居住在我国155个自治地方以外的少数民族都是散杂居少数民族，另外，虽然居住在155个自治地方以内但不实行自治的少数民族也是散杂居少数民族。”⁽²⁷⁾

（四）制定散杂居民族政策法规

制定散杂居民族政策法规，规范散杂居民族工作，标志着我国散杂居民族工作迈入了法制化、规范化的轨道。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》《宪法》《国务院关于建立民族乡问题的通知》《民族区域自治法》《民族乡行政工作条例》《城市民族工作条例》等法律法规或部门规章，规范了散杂居民族工作制度。其中，《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》是根据中国的具体情况提出的处理散杂居民族工作的重要政策性文件，是“散居”与“杂居”并称最早的行政法规，是散杂居民族理论与政策得到发展的重要标志。《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》对民族乡工作和城市民族工作进行了全面规范，标志着我国民族乡工作和城市民族工作迈入了法制化、规范化的轨道，改变了民族乡和城市民族工作长期以来无法可依、无章可循的状况，是我国民族乡和城市民族工作第一部全面、系统、规范的行政法规。同时，各省市制定了《民族乡工作条例》《散居少数民族工作条例》《少数民族权益保障条例》及《清真食品管理办法》等有关散杂居民族工作的法规条例，保障了散居少数民族权益。

（五）全面保障散杂居民族的权益

散杂居民族理论与政策的涵盖面广泛，内容丰富，包括了政治、经济、文化等方面，保障了散杂居少数民族的权益。散杂居民族理论与政策的内容较为全面，主要包括政治、经济、文化、风俗习惯与宗教信仰等各方面。政治上，散杂居少数民族享有平等权利。“一切散居的少数民族成分的人民，均与当地汉族人民同样享有思想、言论、出版、集会、结社、通讯、人身、居住、迁徙、宗教信仰、游行示威的自由权，任何人不得加以歧视。”⁽²⁸⁾经济上，中国共产党从战略上高度重视少数民族经济发展问题，确立了“帮助少数民族发展经济是散杂居民族工作的主要任务”的重要思想，制定了发展民族经济的优惠政策，尤其重视对边境少数民族的“兴边富民行动”与扶持人口较少民族政策。从1999年至2002年底，全国投入“兴边富民行动”的各类资金超过150亿元，兴建各类“兴边富民项目”2万多个。至2008年，中央财政安排“兴边富民行动”资金3.6亿元，用于扶持120个边境县（旗）。兴边富民行动资金投资额逐年增长，同时，财政部加大了对边境省区的转移支付力度，仅2011、2012年边境地区转移支付一项，就分别安排了71亿元和89.2亿元，相当于“十一五”期间的总和。⁽²⁹⁾这些省试点多与散杂居少数民族有关，如云南省扶持7个人口较少民族脱贫发展工作有了新突破，黑龙江省促进了赫哲族地区各项事业的跨越式发展。我国11个没有实行自治的散杂居少数民族，都是人口较少民族。2009年，党的十七届四中全会更加明确地指出:“发展是现阶段民族工作的主要任务。”加快少数民族和民族地区经济社会发展，是解决民族问题的根本途径。在文化教育上，保障各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，《关于加强民族散杂居地区少数民族教育工作的意见》保障了少数民族享有平等的教育机会与权益。《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》提出，要“确保少数民族散杂居地区民族教育优先或与当地教育同步发展”，“少数民族散杂居地区的各级政府要设立民族教育专项资金，制定和落实有关优惠政策，扶持散杂居地区民族教育的发展”。此外，尊重少数民族风俗习惯，全面贯彻执行党的宗教政策，依法加强对宗教事务的管理，积极引导宗教与社会主义社会相适应。

综上所述，中国共产党自成立以来，尤其是十一届三中全会以后，中国共产党明确了散杂居民族工作的重要地位，制定了民族乡、城市民族工作的行政法规，从政治、经济、文化、风俗习惯以及少数民族流动人口等各方面对散杂居民族工作进行了规范。各地方政府出台了相关法律、法规，一定程度上保障了散杂居少数民族的权益。