社会转型期散杂居民族政策的实践与完善

二、散杂居民族理论与政策的形成阶段

中华人民共和国成立至十一届三中全会召开（1949—1978），是散杂居民族理论与政策的形成阶段。《关于回回民族问题给华北局的指示》《有关民族政策的若干问题》《宪法》《关于改变地方民族民主联合政府的指示》《关于更改相当于区的民族自治区的指示》《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》《关于建立民族乡若干问题的指示》等法律法规或文件，体现了以毛泽东为代表的中国共产党人在进行社会主义改造和建设过程中积极探索解决中国民族问题的道路，形成了具有中国特色的散杂居民族理论与政策。

（一）颁布针对散杂居民族的行政法规

这一时期提出了“散居”、“杂居”等概念，在杂居地区建立民族民主联合政府，颁布了专门针对散杂居民族的行政法规，全面保障散杂居民族享有平等权利。“聚居”与“杂居”较早见诸的法律文件是《共同纲领》。“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”⁽¹⁵⁾“散居”曾以“散处”较早出现于1947年《中共中央东北局关于回民问题的通知》之中:“北满解放区内在城镇及沿铁路交通要点约有回民十万余人……东北局决定回民支队可派干部到散处北满各地区的回民中进行工作。”1951年，《有关民族政策的若干问题》列“散居的少数民族成分”专章，认为“由于各种历史上的原因，有许多少数民族成分长期地零星地居住在汉族居民（主要在城市居民）之中的少数民族成分，他们固有的民族特征多已消失，并有故意遮掩其民族面貌的，但民族感情，则以不同程度保持着”⁽¹⁶⁾，应从法律上保障其平等权利。最早提到“散居”的国家部门规范性文件是1952年《中央人民政府政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》:“由于各种的历史原因，国内某些少数民族成分，在好多年以来，甚至在好几代以来，即星散地居住在汉族地区，他们大多数居住在城市和集镇。”⁽¹⁷⁾散居、杂居民族政权形式有别于聚居地区的民族区域自治，在杂居地区应建立民族民主联合政府。1952年，《中央人民政府政务院关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》规定:建立民族民主联合政府的有五类地区，其中第三类地区为“两个以上少数民族杂居，但未实行联合自治的地区少数民族杂居地区”。⁽¹⁸⁾《中央人民政府政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》对保障散居少数民族政治生活、平等权利、宗教信仰、风俗习惯、语言文字等权益做了具体规定，是我国第一个专门针对散杂居民族的行政法规，是散杂居民族理论与政策确立的重要标志。

（二）进行民族识别与社会历史调查(www.xing528.com)

进行民族识别，确认民族身份，保障散杂居少数民族的平等权利。同时，进行社会历史和语言文字调查，重视散杂居少数民族问题。民族识别是保障散杂居民族平等权利的前提条件，是贯彻落实民族政策的根本。民族识别工作自1950年开始，截至1965年确认的少数民族总数达到54个。这些民族中，都有散杂居民族人口。而且，截至1978年，已识别的完全属于散杂居的少数民族有赫哲、门巴、珞巴、阿昌、德昂等17个民族，占民族总数的1/3。同时，对少数民族进行社会历史调查，是进一步认识民族现状的前提。以毛泽东为代表的中国共产党人派先遣队，调查少数民族的社会历史、语言文字、风俗习惯、宗教信仰和民族关系，并组织访问团和参观团，相互交流，消除隔阂，重视少数民族问题。这些调查包括了散杂居少数民族，如1956年组织了7个调查工作队，其中有4个主要是对散杂居少数民族的语言文字进行调查。民族社会历史调查让中国共产党更全面地了解少数民族，更有利于制定党的民族政策。

（三）确立民族乡制度

将民族乡、民族区从民族区域自治中分离出来，确立了民族乡（镇、区）制度。民族乡（镇、区）是散杂居民族地区少数民族当家做主的重要政权形式，是中国共产党根据马克思主义民族理论推行民族区域自治和建立民族民主联合政府的重要政权组织形式。民族乡（镇、区）早期属于民族区域自治制度的重要组成部分。1955年底，我国建立的相当于区的自治区有106个，相当于乡的自治区有1　200多个。1954年《宪法》将民族乡作为一级行政区域，与乡、镇并列。1955年12月，中国共产党对民族自治区进行了反思，颁布了《国务院关于更改相当于区的民族自治区的指示》，认为“根据几年来的经验，在只有一个相当于区或相当于乡的少数民族聚居区内，事实上不可能完全行使《宪法》中规定的各种自治权，因而不需要建立自治机关”。因此，“过去建立的相当于区的和相当于乡的民族自治区必需予以更改”⁽¹⁹⁾。国务院《关于建立民族乡若干问题的指示》《关于改变地方民族民主联合政府的指示》《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》对建立民族乡的工作做了具体的规定。同时，这些指示对民族区、民族镇的建制做了明确规定，认为:“过去在城市内建立的相当于区的民族自治区，可以改为民族区。过去在镇内建立的相当于乡的民族自治区，凡适合将所在镇改为民族镇的，可以将所在镇改为民族镇……凡是适合建立民族区或者民族镇的，都可以建立民族区或民族镇。”⁽²⁰⁾至1958年，全国改建和新建了1　300多个民族乡（区、镇）。“民族乡作为一种解决民族问题的政治形式是中国共产党和中国政府在解决中国民族问题的长期实践和探索中，始终坚持把马克思主义民族理论与中国社会主义革命和建设具体实际相结合，而创立的最具中国特色的民族理论和民族政策之一。”⁽²¹⁾

在这一阶段，虽然“文化大革命”时期民族政策遭受挫折，严重影响了散杂居少数民族的平等权利。但是，以毛泽东为代表的中国共产党人坚持民族平等、民族团结的原则，逐步形成了散杂居民族理论与政策思想体系。关于散杂居民族的基本理论体系，主要包括以下六个方面:第一，民族作为客观实体，有“聚居”、“散居”、“杂居”等分布方式、居住形式与基本类型。第二，聚居、杂居、散居都是比较清晰的概念。聚居是指某一民族相对集中地居住在某一区域，并占有一定数量的比例。杂居是指两个或两个以上的民族共同居住在某一区域。散居是指某一民族的成员以分散居住的状态零星分布在另一民族人员数量占有优势的区域。⁽²²⁾第三，提出了散杂居民族的基本特征，即散处、星散分布，同时，这些民族的民族特征逐渐消失，但有着共同的心理认同。第四，散杂居民族的分布地域主要是城市和集镇。第五，进行了民族识别，明确了散杂居民族身份。第六，颁布了关于散杂居民族的第一个行政法规，并将民族乡、城市民族区从民族区域自治制度中分离出来，建立民族乡政权组织形式。这些内容，为散杂居民族理论与政策的跨越发展夯实了基础。