社会转型期散杂居民族政策的研究与实践

一、散杂居民族理论与政策的孕育阶段

自中国共产党成立至中华人民共和国建立（1921—1949），是散杂居民族理论与政策的孕育阶段。中国共产党“二大”、“三大”、“六大”等重要会议，以及中国共产党发布的《关于对回民工作的指示》《关于中国境内少数民族问题决议案》《中央关于一、四方面军会合后的政治形势与任务的决议》《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》《陕甘宁边区施政纲领》《中共中央东北局关于回民问题的通知》等文件，全面反映了早期的中国共产党人领导中国人民取得新民主主义革命胜利、在“民族自治”思想指导下我国散杂居民族理论与政策的孕育过程。

（一）散杂居民族理论与政策的思想基础

早期的中国共产党人根据马克思主义原理提出了“中国境内各民族一律平等”、“法律前一律平等”的革命纲领，这是散杂居民族理论与政策的思想基础。中国共产党自成立时起就将少数民族问题纳入到新民主主义革命的总任务之中，提出了关于民族问题的纲领。如中国共产党“二大”、“三大”提出的民族纲领，主要是针对蒙古、西藏、回疆等实行自治与建立联邦共和国而言的。在“二大”通过的决议案中提出:“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，成为民主自治邦”；“在自由联邦制原则上，联合蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”⁽³⁾。“因尊重边疆人民的自主，促成蒙古、西藏、回疆三自治邦，再联合成为中华联邦共和国，才是真正民主主义的统一。”⁽⁴⁾“三大”重申对西藏、蒙古、新疆、青海等地的民族问题实行自治的主张。这是按照马克思主义的理论原则，根据中国少数民族的分布情况以及新民主主义革命的总任务而制定的民族纲领，体现了中国共产党追求民主与民族平等的思想。“民族平等”是马克思主义民族观的核心思想。1924年1月，国共合作的中国国民党第一次代表大会，吸收了孙中山“民族主义”的思想，提出了“中国境内各民族一律平等”的民族革命纲领。1928年6月18日至7月11日，中国共产党“六大”提出了关于民族问题的决议案，认为“中国境内少数民族的问题（北部之蒙古、回族、满洲之高丽人，福建之台湾人，以及南部苗、黎等原始民族，新疆和西藏）对于革命有重大的意义”⁽⁵⁾。依据“六大”精神，各地党组织根据少数民族的实际情况，制定了开展民族工作的有关文件，如云南临委王德三主持制定的《少数民族问题大纲》、陕西省委专门做出的《关于西北回民工作的决议》。民族平等思想，已由理论观点成为中国共产党解决民族问题的原则。同时，提出公民不分等级、性别、种族与宗教，在法律面前一律平等，如《中华苏维埃共和国宪法大纲》指出:“在苏维埃政权领域内的工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众和他们的家属，不分男女、种族（汉、满、蒙、回、藏、苗、黎和在中国的台湾、高丽、安南人等）宗教，在苏维埃法律前一律平等，皆为苏维埃共和国的公民。”⁽⁶⁾民族平等思想成为中国共产党处理民族问题的根本原则。

（二）中国共产党认识到民族问题的重要性

在中国革命的实践中，中国共产党加深了对中国少数民族现状的认知，逐步摆脱“五族共和”局限性，制定的民族纲领扩大了民族范围，认识到解决少数民族问题的重要性，认为中国是“一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”。“五族共和”是1912年孙中山在《中华民国临时大总统宣言书》中提出来的，“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是曰民族之统一”⁽⁷⁾。“五族共和”反映出孙中山先生要求民族团结与平等的思想，具有历史的进步性；同时，受资产阶级狭隘民族观的影响，“五族共和”存在一些不足之处。在中国革命的实践中，中国共产党加深了对中国少数民族现状的认识，摆脱汉、满、蒙、回、藏五族的局限性，扩大了民族范围。如1934—1935年战略转移时，红军经过了12个省的14个少数民族聚居区，与苗、瑶、壮、布依、土家等少数民族直接交往，加深了中国共产党对少数民族现状的认识。回、苗、彝、羌青年积极报名参加红军，为红军驮运粮草、弹药等军需物资，这是红军长征战略转移取得胜利的重要因素。中国共产党将民族问题放在中国革命的高度来理解与重视，制定的民族纲领扩大了民族成分范围，拓展了党的民族政策领域。如中央政治局沙窝会议通过的《中央关于一、四方面军会合后的政治形势与任务的决议》，将“关于少数民族中党的基本方针”作为一个重要部分提出来。在广西、贵州、四川等地，红军总政治部发布了《关于瑶苗民族工作的原则指示及对瑶苗民的口号》《关于注意与苗民关系加强纪律检查的指示》《关于瓦解贵州白军的指示》《中国工农红军总政治部布告》《少数民族工作须知》《告回番民众》《回民斗争纲领》《回民地区守则》等文告，对红军进行纪律要求与民族政策教育，如规定了“三大禁令，四项注意”⁽⁸⁾；拟定了“四项条款”⁽⁹⁾。通过中国革命，中国共产党人对中国民族结构有了深刻的认识，认识到“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”⁽¹⁰⁾，各民族都有自己悠久的历史。(www.xing528.com)

（三）中国共产党人扬弃“民族自决”思想

以毛泽东为代表的中国共产党人扬弃“民族自决”，否定“联邦制”模式，把民族区域自治制度作为解决我国民族问题的基本方式。民族自决，是马列主义解决多民族民主集中制国家民族问题的一个纲领性原则。中国共产党根据马列主义理论，结合中国的实际情况扬弃“民族自决”，否定了联邦制模式，创造性地选择了民族区域自治制度。中国共产党对“民族自决”形式的认识主要经历了三个阶段。第一个阶段是20世纪20年代，由于受苏联的影响，中国共产党强调各少数民族的“自决”，提倡“自治邦”、“联邦制”。第二个阶段是20世纪20年代末期，由于第一次大革命的失败，以毛泽东为代表的中国共产党人积极探索并走上了有别于苏联的革命道路，组建军队，建立革命根据地，对国内民族问题的重要性和解决民族问题的纲领有了深刻的认识。在民族自治问题上，中国共产党放弃“独立自决”的口号，否定了联邦制建国模式，转而主张在统一的国家里实行民族区域自治。如1936年豫海县回民自治政权，是中国共产党运用民族区域自治政策解决我国民族问题的一次伟大实践。第三个阶段是解放战争时期，中国共产党明确提出放弃“独立自决”思想。1946年2月，中共中央针对东蒙自治问题明确指示:内蒙古的工作，根据和平建国纲领要求民族平等自治，不应提“独立自决”口号，应把民族区域自治作为解决我国民族问题的基本方式。1947年内蒙古自治区的建立，为新中国实现民族平等、解决中国民族问题、制定符合中国实际和多民族愿望的政治制度提供了宝贵的实践经验。1949年《共同纲领》的颁布，标志着中国共产党彻底完成了由民族自决权、联邦制与民族区域自治三者并存向民族区域自治的跨越，实现了由民族政策到国家制度的转变，标志着民族区域自治制度在我国的正式确立。

（四）以区、乡、村为单位建立民族自治政府

在杂居地区设置委员会或“乡或区的混合政府”或自治区，开创了统一国家里少数民族管理自己内部事务的历史先河。第一，建立以区乡村为单位的自治政府。1936年10月20日，中国共产党领导的革命政府成立了我国历史上第一个民族区域自治政权——陕甘宁省豫海县回民自治政府，并讨论通过了民族自治法规《陕甘宁省豫海县回民自治政府条例》。早在1936年5月，红一军团和红十五军团为迎接长征途中的红二、四方面军，在彭德怀指挥下“西征”，解放甘、宁交界的豫旺、海原一带回民聚居区。在西征红军开赴西北回民聚居区前夕，中国共产党领导红军总政治部发布《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》指出:“凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治政府。”⁽¹¹⁾以区、乡、村为单位建立的回民自治政府，其规模相当于城市民族区、民族乡政权形式。第二，在民族杂居区组织两个民族为主体的乡或区混合政府。如1936年“西征”取得胜利后，红军总政治部发布的《关于对回民工作的指示》，“在回汉人杂居的乡或区，在回民自己管理自己的事情的原则下，组织回汉两民族的乡或区的混合政府”⁽¹²⁾。这种混合政府相当于后来的乡级行政设置。第三，少数民族与汉族享受管理自己事务之权利，在与汉族杂居地区设置少数民族人员组成的委员会。如1938年，为了团结各民族共同对付日寇，毛泽东同志在中共六届六中全会上提出:应当“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”，“各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一个部门，管理和他们有关的事务，调节各族间的关系，在省县政府委员中应有他们的位置”。⁽¹³⁾这次会议明确提出了民族区域自治的思想，并把民族区域自治作为解决我国民族问题的一种方式，从组织与机构设置上保障了少数民族的平等与参政议政权利。第四，在杂居地区设置委员会，建立“自治区”。1940年4月和7月，中央西北工作委员会拟定的《关于回回民族问题提纲》《关于抗战中蒙古问题提纲》，分别提到了“教育回汉杂居地方的汉族人民，以平等亲爱的精神对待回族人民”、“凡蒙古民族与其他民族杂居的地方，当地政府应设置由当地蒙古民族人民组成的委员会”。1941年5月，中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》中规定:“依据民族平等原则，实行蒙回民族与汉族在政治经济文化上的平等权利，建立蒙回民族的自治区。尊重蒙回民族的宗教信仰、习惯。”⁽¹⁴⁾根据纲领精神，1942年，中国共产党和陕甘宁边区政府领导回蒙民族先后在定边的四区、五区、城关镇的两个自然村以及曲子县的三岔镇建立了5个回民自治区，在伊克昭盟建立城川蒙民自治区。其中，回民自治区相当于现在民族乡的规模。以上政权组织形式是中国共产党主张实行民主政治和各民族一律平等思想的体现，开创了统一国家里少数民族管理自己内部事务的历史先河。

总之，通过中国革命实践，以毛泽东为代表的中国共产党人把马克思主义原理与中国革命建设的实际结合起来，提出了“民族平等”思想，对中国民族结构进行了正确的认知，扬弃“民族自决”。在抗日战争至解放战争时期，中国共产党在抵抗外敌入侵与建立新中国的过程中，积极从组织上探索解决中国民族问题的道路，创造性地选择了民族区域自治制度，在散杂居民族地区设置委员会和乡、区混合政府。以上内容，对于散杂居民族理论与政策的确立起着开创性和奠基性的作用。