现行农村基层体育组织管理体系研究

第一节　现行农村基层体育组织管理体系

社会体育管理体制是指国家管辖调控社会体育事务的责权划分、组织结构、职能配置与运行方式、运行机制等的总和，其组织体系包括政府与社会组织两种类型。这个管理体制的核心内容是责权的划分和职能的配置，而责权的划分又决定职能的配置。组织结构是管理体制的表现形式，是责权与职能的组织载体，它包括各级各类组织及其间的相互关系；运行机制是管理体制的灵魂，是体现在决策、实施、反馈、调整等一系列运行方式中的内在东西。一个管理体制在对内、对外交往过程中，若没有一种自行维护其组织、保持其和谐高效运转的基本功能，则这个管理体制就不是一个完善的管理体制。^[3]目前，我国管辖调控农村基层体育事务的组织机构包括体育行政机构、群众组织、体育社会团体和体育组织，它们共同构成了我国农村基层体育管理的组织系统，下面主要从组织结构的角度介绍我国农村基层体育管理体制。

一、现行农村基层体育管理系统

农村体育的基层组织管理包括县级体育组织、乡镇体育组织和村体育组织。县级体育组织主要包括县政府主管体育的部门及体育社会团体，其主要职责是对全县的农村体育进行规划、管理和协调，组织县级大型体育活动和竞赛；乡镇体育组织是联结县一级组织与农民体育的中介，它主要负责乡镇范围内的体育工作；村体育组织是农村体育最基层的组织，它直接联系广大农民，组织农民开展体育活动。^[4]

图3-1　现行农村基层体育管理系统

我国农村体育管理机构由政府管理系统和社会管理系统组成。农村政府体育管理机构是管理农村体育的主要组织机构，又分为专门体育管理系统和非专门体育管理系统。农村基层体育专门管理系统主要包括县体育局、全民健身领导小组和乡镇文体站；农村体育非专门管理系统主要是指在政府其他一些部门，如农业、教育、卫生、民政等设有的体育管理部门，负责本系统的体育工作。农村体育社会管理系统有各单项运动协会、行业体育协会和各类人群体育协会等。

（一）农村基层体育行政管理系统

目前，我国各级政府体育机构中都没有设负责农村体育的专门管理机构，如国家体育总局的群体司，各省市县体育局（文体局或教体局）中的群体处、群体科等，农村体育主要由各级体育局负责兼管。^[5]因此，县体育局是管理农村基层体育的核心部门，乡镇一级的体育管理部门是文体站，村级没有设立相应的体育管理专门机构。政府非专门体育管理系统和农村体育社会管理系统对农村体育的辅助管理职能一般只停留在县区一级，到了乡镇一级就较少设立相应的管理机构。

县体育局是当地县政府直属的政府机构，在业务上受市体育局的领导，同时又在人事、财务等方面受县人民政府的行政领导，它的主要职能是领导、协调、监督包括农村体育在内的全县体育工作。^[6]1994年县级机构改革后，一些地区规定，凡人口不足40万的县，其体育部门与教育或文化部门合并，或保留，或合并，或变更名称，有的仍称为县体委，有的改称为文体委（局）、教体委（局）、体育局、文化体育卫生局、社会发展局、文教体委、文教体卫委、文教体卫广播委等，名称有40多种。在原国家体委对全国1095个县级体育工作基本情况的调查中，有796个县保留了县体委，占调查总数的72.7%。^[7]但是，机构合并后，有相当一部分区县体育部门的工作被削弱，县体育部门干部工作的积极性、主动性不如以前。县体育部门不再由县政府直属，其权限缩小、经费减少了。由于大部分县体育局领导重视教育文化投入或竞技体育，农村体育无专项经费，从而使得依靠政府拨款的农村体育处于瘫痪、半瘫痪状态。^[8]

乡镇体育管理机构一般和文化部门合并，称“文体站”。乡镇文体站的主要职能是具体组织、实施农村群众文化、体育工作。许多乡镇把社会建设的重心放在经济建设方面，乡镇体育管理工作一般都由镇领导兼职，只有少数乡镇设有体育专业干部。就目前乡镇文体站的工作状况而言，文体站的工作以开展农村群众文化活动为主，体育活动开展得相对较少，体育组织建设比较薄弱，致使农村体育在很多地区存在“盲点”。

村级体育管理是农村体育的直接执行者，村级没有设立相应的专门体育管理机构，一般是由村委领导兼职。他直接联系广大农民，组织开展农民的体育活动，是沟通各级农村体育领导机构和村级之间的单一纽带，担负着农村体育发展的主要使命。农村体育发展的好坏与他工作的力度息息相关。

长期以来，农村体育难以开展，关键就在于缺乏乡镇、村级体育基层组织，各类体育组织基本停留在县一级和部分乡镇，致使村级体育无人过问，农村体育没有“落脚点”。^[9]管理诸要素中最活跃、最重要的因素是人，但目前的情况是，很多村镇缺乏管理和组织农村体育活动的专干。在现有的体育专干中，也有一部分人因为从事基层群众体育工作条件差、地位低、待遇差而缺乏工作的积极性，致使乡镇文体部门机构形同虚设。

由于农村居住分散，如果没有人组织，体育活动和体育比赛就很难开展起来。湖南省接受调查的48个县市中，有35个县市的767个乡镇建立了文体站并配备了809名文体专干，占乡镇总数的66%；有13个县市没有配备乡镇文体专干，体育工作在这些乡镇没有相应的组织者，影响了上下联系，体育活动在这里便成了“盲点”。^[10]此外，农村的体育骨干尤其是经过正规培训的体育骨干很少，极大地制约了农村体育的发展。从这些信息中，我们可以体会到:乡镇一级的领导干部普遍对开展农村体育活动的重视程度不够，没能很好地担负起对农村体育工作的领导、协调和监督职能，从而影响了农村体育工作的开展，致使农民对农村体育管理工作的意见比较大。因此，加强农村基层体育机构建设，特别是加强村级体育机构建设是农村体育工作中一项重要而紧迫的任务。

（二）农村基层体育社会管理系统

农村基层体育社会管理部门主要包括:

1.县级以下群众组织中的农村体育管理机构，主要指共青团、妇联等组织中的专门领导、管理体育的机构，负责对农村妇女、青年体育活动的管理。

2.农村基层体育管理的社会团体，主要指县级以下的农民体育协会。

3.农村体育管理的民间组织，主要指由农民体育爱好者自发组织起来的各种各样的群众性体育社团，如老年人体育协会、武术协会、钓鱼协会、冬泳协会、棋社、晨练站点等锻炼小组。

成立于1986年的中国农民体育协会是目前我国农村体育主要的社会管理部门。中国农民体育协会自建立以来，遵照“面向广大农村，广泛开展群众性的体育活动，普及与提高相结合，以普及增强农民体质，促进农村两个文明建设发展”的方针，积极而稳妥地开展了各项工作，取得了显著的效果。

中国农民体育协会是组织、指导全国农民体育运动的群众性团体，是中华全国体育总会的团体会员，在农业部、国家体育总局的领导和指导下开展工作，主管单位是农业部。中国农民体育协会的宗旨是贯彻执行国家体育法律、法规，宣传党和政府有关体育工作的方针、政策，广泛团结体育积极分子和农村体育工作者，推动农民体育运动的发展，为促进广大农村的社会主义物质文明和精神文明建设服务。

中国农民体育协会的主要任务是:

1.贯彻和执行党中央和有关领导部门关于群众体育特别是农村体育的方针、政策和《全民健身计划纲要》，组织、发动和指导广大农民开展群众性体育活动，增强广大农民群众的体质，为提高全民族的素质服务。

2.组织举办全国性农民体育竞赛，不断提高农民的运动技术水平。

3.组织农民交流体育活动的经验和表彰先进体育活动团体、个人。

4.培养农民体育干部，为国家培养和举荐优秀农民体育人才。

5.动员和依靠社会力量，推进农村体育设施建设，促进农村体育社会化。(www.xing528.com)

6.会同有关部门发掘、整理、研究和逐步推广农村民间传统体育，并就其中可列为全国正式比赛的项目提出建议。

7.组织农民开展体育对外交流活动，举办国际农民体育竞赛。

目前，各地农民体育协会的力量都很薄弱，人员少，多数是退休的农业系统的老干部和体育活动的热心分子，缺乏专职的体育专业人才。

个别县的共青团、妇联等社会团体下设的体育部门也参与农村体育的组织，一般在节假日，如“元旦”、“三八”、“五一”、“国庆”等开展活动较多。

基层群众体育协会（体育社团）是我国体育管理体制中具有管理与协调职能的重要社会体育组织形式，在政府体育机构与民间体育组织之间起着十分重要的沟通与联络作用。它的组建形式主要有三种:其一是在体育行政机构的帮助和支持下成立的，其主要管理人员或者由体育行政部门直接任命，或者由协会会员推选后由行政机构确认；其二是由上级体育协会建立的基层分支机构，在管理上相对独立，主要接受上级体育协会的领导，并与体育行政部门保持一定的联系；其三是在乡镇文体部门的帮助下，由群众自发组织的人群体育协会或村级体育协会。目前，农村基层体育协会的主要职能活动，一是组织各种体育竞赛和组队参加上一级比赛；二是宣传和推动全民健身计划，对下级农村体育组织进行业务指导和辅导活动。我国各类基层体育协会虽然组建和发展的时间较短，在规模和管理质量上尚有待提高，但在开展基层群众体育活动方面，已经开始发挥作用。

目前，我国农村基层体育协会发展较快，从组建类型来看，有以下三种:各类人群体育协会（如妇女体育协会、老年人体协、残疾人体协等）；单项体育协会（如钓鱼协会、篮球协会、象棋协会、冬泳协会、门球协会等）；农民自发组织的体育协会，其中以农民自发组织、自我管理为主的民间单项小型化体育俱乐部最多。这些农村体育协会正逐步成为社会成员有组织参与体育活动的载体。从农村基层群众体育俱乐部的业务往来情况看，与体育社团的业务往来则主要集中于体育总会、项目体育协会。参加体育协会的农民主要是老年人和部分青年人。

农村基层体育协会组织绝大多数都在民政部门、乡镇文化部门或上级体育协会进行注册登记，基本上都有自己固定的活动场所，初步建立了协会章程和相关制度，并以会员制的形式对协会成员进行管理。但设有专职管理人员的协会所占比例不高，对协会中所遇到的重大事项的管理多数采用“由理事会集体决定”和“由协会负责人决定”的方式。

农民体育民间组织是农村基层体育组织发展的主要形式。农民体育民间组织指的是农民群众自发成立起来，为了实现某种共同的体育目标的一类农民体育组织，主要包括基层体育指导站、体育健身点等。这类组织的基本职责是:根据规程筹募体育活动经费，发展会员，增加农村体育人口；为会员提供活动场地、器材和技术指导等；组织某些相关活动的比赛或集会等；积极发展与其他相关协会之间的联系等。

现阶段，我国部分经济发达地区农村基层群众体育组织的发展是时代的产物，具有明显的时代特征。从社会层面来看，我国正处于社会转型和市场化转轨的大背景下；从大众文化层面来看，正值中国历史上的第三次文化转型期；从政府层面来看，政府逐渐退出了对公民日常生活的直接干预，使民间社会不断得以壮大，但民间社会并没有摆脱政府的管理，更没有形成与政府相抗衡的社会力量。

农村体育社团主要存在以下问题:组织不够健全，制度不够完善，农民参与程度较低；性质、功能不够明确，多数依赖于政府，未形成自身的运行机制；政府的宏观控制手段不明确，有关的法律、法规很不健全，难以规范其行为。^[11]

二、农村开展体育活动的场地与经费的管理

中共中央《关于进一步发展体育运动的通知》和国务院办公厅批转国家体委《关于深化改革加快发展县级体育事业的意见》对社区体育场地都有明确规定。《体育法》以及建设部、国家体委颁发的《城市公共体育设施用地定额指标暂行规定》，对城镇公共体育场地设施用地面积作出具体规定，即“一般县城人均体育用地应不少于1平方米；2～5万人口的建制镇人均体育用地应不少于0.84平方米；2万人口以下的建制镇应有田径场（不少于200米的跑道）和训练房。”这就使得县级人民政府及其行政主管部门在执行过程中有章可循。

研究资料表明，目前我国农村体育场地设施匮乏，农村体育投入不足，东西部农村体育事业发展不平衡。二元体制、国家资本原始积累制度和高度集中的计划经济体制是造成农村县、乡镇基础建设欠账过多的历史原因。工农差别造成了城乡壁垒分隔的局面，形成了城乡体育差异的格局。这种状况，与农村体育场地短缺形成了互为因果的关系。从现有的体育场馆资源分布情况来看，我国现有各类体育场馆约70余万个，其中占国土面积16.5%和人口37%左右的城镇拥有的体育场馆占全部体育场馆比重的78.8%，而占国土面积83.5%并拥有63%左右人口的广大农村地区却只占21.2%的体育场馆资源，^[12]城乡体育资源存在着巨大的差别。

基本的体育场地和设施是组织体育活动、进行体育锻炼不可缺少的条件。据湖南省统计，全省农业系统拥有各类场地总计2593片，占全省总数的8.9%，其中小运动场6片，篮球场2419片，相对于需要而言，数量明显不足。在这次接受调查的所有县市中，平均每个乡镇拥有不少于200米跑道田径场的数量仅为0.83片，其中11个山区县（共辖247个乡镇）的所有乡镇竟然没有不少于200米跑道的田径场；平均每个乡镇拥有的篮球场数量为3.7片，平均每万人1.4片，约为全省平均水平的40%。调查结果包括了乡镇所属学校的体育场地，但很多学校的场地平时都不对外开放，仅限学校自用。乡镇机关和企事业单位的篮球场、乒乓球台以及棋牌室等，也仅限本单位职工及家属使用，绝大多数也不对外开放。由此算来，真正供农民群众使用的体育场地少而又少。私人所有的经营性乒乓球台、桌球（台球），近几年来因经济效益不佳，数量开始缩减。

组织体育活动，从宣传发动，到前期筹备，到正式进行，再到总结表彰，都离不开经费的支持。但各地投入体育基础建设的经费非常有限。湖南省农村乡镇体育现状的调查显示，1998年湖南各乡镇体育活动经费平均为0.85万元，人均只有0.33元。有少数单位错误地将正常体育事业经费与体育专项活动经费等同，因此实际使用的经费还要更少一些。如此少的经费，只够举办一、两次中小型活动，这与乡镇平均每年举办1.8次比赛的调查结果也是相吻合的。更有甚者，有的县平均每个乡镇体育经费只有130元，人均还不到1分钱。对于体育经费是否充足的问题，10%的被调查者认为，乡镇体育经费有一些缺口；另外90%的人则认为，经费缺口很大。与此同时，96%的被调查者认为，缺乏经费是乡镇开展体育活动所面临的最大困难，已成为制约农村乡镇开展群众体育活动的瓶颈。^[13]由此可见，体育经费的严重不足已极大地阻碍了农村体育的进一步发展。

近年来，随着“全民健身计划”的开展和体育彩票的发行，国家和地方政府逐步加大了对农村体育的投资力度，但与广大农村居民对体育文化的需求相比而言，我国农村体育投入仍严重不足。同时，由于农村基层体育管理机构不健全等原因，即便是现有的有限体育资源也没能合理和充分地加以利用。发展体育离不开经济的支撑，而当前我国大多数农村并不富裕，农民的收入水平也不高，经济条件普遍滞后，农民的体育文化需求因而尚处于较低层次。一些农村开展体育活动只有利用天然、自创的场地进行，甚至利用田间、地头、自家门口就地进行。农村体育场地设施基础建设落后的局面在近期内是难以改变的，还将需要一个很长的时间才能得到缓解。

三、农村体育指导员的管理

80年代末，我国社区体育兴起，群众体育回归社区，这是我国社会结构变迁的必然结果，同时也必然会带来社会内部的重新调整，社会体育指导员体制正是在这种社会变革中为了适应社会发展的需要而产生的。

我国在1994年6月10日开始施行的《社会体育指导员技术等级制度》（以下简称“制度”）对国家、一、二、三级社会体育指导员必须具备的条件作了明确的规定。1996年出版的《社会体育指导员培训教材》对国家、一、二、三级社会体育指导员的具体要求与条件进一步作了具体说明。实行社会体育指导员资格认定制度，对规范社会体育指导员人才质量起了重要作用。2001年8月颁布的《社会体育指导员国家职业标准》（以下简称“标准”），标志着我国社会体育指导员职业化进程迈入了实质性发展阶段。

《制度》是我国在改革开放和建立社会主义市场经济的条件下，为适应全民健身事业的发展，由原国家体委颁布的。《中华人民共和国体育法》和《全民健身计划纲要》对《制度》的实施给予了确认，在《全民健身计划纲要》的实施过程中，始终把《制度》的实施作为一项重要工作，同时，《制度》在农村体育中亦得到了较好的贯彻。例如:在《县级体育工作暂行规定》中，明确规定实施社会体育指导员技术等级制度，即县社会体育指导中心应配备一名以上国家级或一级社会体育指导员，乡镇体育指导站和其他体育指导站、点应配备一名以上等级社会体育指导员，形成网络化社会体育指导队伍。进入新世纪以来，随着我国社会主义市场经济改革的不断深入和全民健身工作的快速发展，现有的社会体育指导员等级制度的内涵已难以满足社会发展的需要，为此，国家劳动和社会保障部颁布了《标准》。

《制度》中的社会体育指导员，是指在竞技体育、学校体育、部队体育以外的群众性体育活动中从事技能传授、锻炼指导和组织管理工作的人员，是我国体育事业和体育产业中一个重要的人才类型，他们与体育教师、运动员、教练员、裁判员、体育管理人员、体育科技工作者一样，承担着一部分体育工作，他们的技术等级分为国家级、一级、二级和三级。

《标准》中涉及的社会体育指导员，是指在群众性体育活动中从事运动技能传授、健身指导和组织管理工作的人员。他们从事的工作主要包括:指导社会体育活动者学习、掌握体育健身的知识、技能和方法；组织人们进行健身、娱乐、康复等活动；协助开展体质测定、监测、评价等活动；承担经营、管理及服务工作。社会体育指导员国家职业标准等级分为社会体育指导师（国家职业资格二级）、高级社会体育指导员（国家职业资格三级）、中级社会体育指导员（国家职业资格四级）、初级社会体育指导员（国家职业资格五级）四个级别。

两种社会体育指导员的主要性质区别是:《制度》中的社会体育指导员主要从事社会体育活动的公益事业，其性质主要是义务从事社会体育的指导工作（也可进行适当的有偿服务），不进入国家系列的劳动管理体系，《制度》在《中华人民共和国体育法》中得以确认，属于国家认定的体育部门法规；《标准》中的社会体育指导员主要从事社会体育的有偿指导工作，其性质是纳入国家劳动服务管理体系，进入社会体育产业市场，主要从事社会体育和全民健身的经营和指导服务，《标准》是由国家体育总局依据《中华人民共和国劳动法》进行研制，由国家劳动和社会保障部颁布，属于国家劳动法规。

鉴于此，两者各司其职，以构成我国社会体育指导员制度体系。《制度》中的社会体育指导员集推动体育事业的全面发展、增进公民身心健康、提高民众生活质量、促进社会主义精神文明建设于一身。《标准》则是在市场经济改革不断深入，体育产业日益发展的前提下制定的，是对《制度》内容的补充与完善，它为制定社会体育指导员职业鉴定、衡量社会体育指导员职业能力、确定社会体育指导员劳动报酬水平、进行社会体育指导员职业教育培训以及合理利用社会体育指导员劳动资源等提供了依据。^[14]

截至2004年底，我国社会体育指导员人数已达到43万余人，但远远不能满足需要。调查显示，目前湖南全省共有社会体育指导员12000多名，其中农村只占十分之一，平均数万农民才拥有1名社会体育指导员，显然太少。

由于我国社会体育指导员体制刚刚建立，发展较晚，存在一些不完善的地方是在所难免的。例如，在社会体育指导员的培训过程中，讲授时间和内容不够充分；社会体育指导员的资格认定基准不够统一，有些指导员的素质和能力还达不到要求；社会体育指导员的种类和分工不够明确；社会体育指导员的组织管理还不够健全，全国性的社会体育指导员组织还未形成。因此，为了充分发挥社会体育指导员的作用，就必须完善社会体育指导员培养体制和管理网络系统，以充分发挥各个局部的优势，弥补局部的不足，以最经济的代价取得最佳的整体效益，把分散的社会体育指导员存在模式纳入大社会的网络系统中去，以便更充分合理地利用我国目前还十分紧缺的社会体育指导员资源，提高社会体育指导率。为保证系统的稳定有序运行，必须成立社会体育指导员组织系统，建立起国家和地方的社会体育指导员协会等组织。社区应相应建立体育管理委员会、体育俱乐部、社区体育指导中心等组织，以充分发挥社会体育指导员在群众体育发展中的作用。