中国旅游发展的体制变迁

第七章　旅游发展中的体制变迁

一、旅游管理体制的演革

（一）旅游管理机构体系

关于旅游管理体制，有人曾提出：“是指两个相互联系又有区别的政治经济结构，即行政管理体制和经济管理体制。前者是为了实现国家各级行政主管部门对旅游业进行日常的领导、监督和必要的支持；后者是反映旅游专业经营单位为了健康发展，依据客观经济规律，实行企业内部各部门之间、企业外部与各企业之间、旅游企业与非旅游行业有着单位之间的经济管理制度。”^[1]虽然管理体制是一个非常复杂的问题，上述概念中“行政管理体制”与“经济管理体制”的划分未必合适，但基本明确了旅游管理体制包括国家对旅游业的宏观管理及企业层面的微观管理，是比较全面的。对于中国旅游发展来说，国家宏观旅游管理体制起着决定性的作用，因此，政府宏观旅游管理体制的特性应是研究的重点，包括国家旅游管理的机构及其职能、旅游管理的制度、形式等内容。其中，旅游管理的机构体系是旅游管理体制运作的基础。现在，几乎所有的国家都设有专门机构管理有关旅游事务。中国在旅游发展过程中建立了比较完善的一整套旅游管理的机构体系。旅游管理机构从层次上分为中央机构与地方机构；从职能性质上可分为行政机构与行业机构。

国家旅游管理机构主要是国家旅游事业委员会和国家旅游局。国家旅游事业委员会是国务院成立的管理旅游的日常议事、协调机构，国务院各相关部门的负责人都是其成员。主要是讨论国家旅游发展的重大方针政策、发展政策、重大项目以及协调解决旅游工作中遇到的部门和地方难以自行解决的问题。国家旅游局是国务院主管旅游业的直属机构，行使全面的管理职能。根据2003年公布的情况，国家旅游局设有办公室、政策法规司、旅游促进与国际联络司、规划发展与财务司、质量规范与管理司（旅游质量监督管理所）、人事劳动教育司6个职能司（室）。同时，国家旅游局还设有驻东京、大阪、新加坡、加德满都、汉城、悉尼、纽约、洛杉矶、多伦多、伦敦、巴黎、法兰克福、马德里、苏黎世的旅游办事处和亚洲旅游交流中心15个驻外机构。^[2]

作为国务院主管旅游事业的行政机构，国家旅游局的地位是受到重视的，其职能也随着中国旅游业的发展不断强化和完善，国家旅游局内部的机构也发生了一些变化。1990年，国家旅游局下设办公室、政策法规司、计划统计司、资源开发司、旅行社饭店管理司、综合业务司、国家市场开发司、国际联络司、人事劳动教育司、财务外汇管理司10个职能司（室），管理企业经营方面的事情还比较多。而从2003年公布的情况看，从机构设置上，国家旅游局已更偏重于对旅游业的宏观管理，对企业具体经营管理的干预明显减少了。1990年国家旅游局共有驻纽约、洛杉矶、伦敦、巴黎、悉尼、东京、法兰克福7个旅游办事处以及香港中国国际旅行社有限公司、香港中旅（集团）有限公司、国旅总社驻以色列特拉维夫办事处三个驻外机构。^[3]因政企分开，不算企业的驻外机构，国家旅游局的驻外旅游办事处增加了一倍多，反映了中国国际旅游的快速发展和国家旅游局承担的对外旅游合作事务日益繁重。

旅游行业组织也是旅游管理体制的重要构成要素，在目前的体制下，行业组织通常属于事业体制，作为行政机关与企业等组织联系的桥梁。到2002年底，全国性的行业协会有中国旅游协会、中国旅游协会妇女委员会、中国旅游协会旅游城市分会、中国旅行社协会、中国旅游饭店业协会、中国旅游车船协会、中国旅游报刊协会等。其中，中国旅游协会设于国家旅游局，协会的负责人即为国家旅游局官员，主要配合国家旅游局的工作任务开展工作，有会员单位146家；中国旅游协会妇女委员会（对外称“中国妇女旅游委员会”）于1994年1月在北京成立，是由旅游部门、与旅游业有关部门的女性管理人员及对旅游业有研究的女专家学者组成。该委员会主要是为提高旅游界妇女的地位和素质服务，加强中国旅游界妇女与国际旅游界妇女的交流与合作；中国旅游协会城市分会主要以促进城市旅游发展为目的，现有会员城市203个；中国旅行社协会主要是贯彻落实国家关于旅游业发展的政策措施，为行业服务，为会员服务，2002年有765家会员单位；中国旅游饭店协会主要是在国家旅游局和中国旅游协会领导下，推进饭店业行业规范化，提供信息服务和促进国际交流，到2002年共有会员2598家，其中旅游饭店2375家，地方饭店协会54家，饭店管理公司42家，饭店用品生产厂家127家；中国旅游车船协会是由全国各地旅游汽车和游船企业自愿组成的联合组织，现有会员单位171家；中国旅游报刊协会主要是围绕旅游业的中心工作，针对综合性新闻媒体、专业旅游报刊和企业自用报刊开展专题活动和信息服务，现有会员单位214家。^[4]

在旅游业市场机制的完善过程中，不少人对行业组织寄予了很大希望。不过从中国旅游相关行业组织发展的情况看，发展比较缓慢，似乎难以承担此重任。1990年，中国旅游年鉴上列出的相关行业协会有：中国旅游协会、中国旅游饭店协会、中国旅游车船协会、中国旅游文化学会、中国乡村旅游协会、中国旅游地学研究会（筹委会）、中国旅游未来研究会、中国交通运输协会、中国城市出租汽车协会、中国烹饪协会、中国长城协会11家。^[5]与之相比较，2002年的协会名单中增加了中国旅游协会妇女委员会、中国旅游协会旅游城市分会、中国旅行社协会、中国旅游报刊协会，但增加的协会组织大都是中国旅游协会的下属组织，是国家旅游局体制内的组织，对于协助旅游主管部门开展工作是有利的，但对于增强为企业服务、保护企业利益的作用无多大改进。相反，原先一些研究性或专门性的协会却消失了。其中有的协会可能因隶属关系不再属于旅游行业协会的范畴，但有的也被取消了。其原因可能是国家对社会组织采取了较为谨慎和严格的管理措施，一般组织要取得正式的注册资格比较困难，造成了行业组织增长缓慢。更为重要的是，中国的行业协会在本质上是政府的附属机构，协会的形成机制是指示而非竞争性的，是养老机构而非工作机构，其人员构成也不能代表行业利益。“官方”色彩过浓，本应具有企业活力的机构反而了无生气。^[6]行业协会形同虚设成为中国旅游发展过程中一个普遍的现象。

在市场经济比较发达的国家，行业组织是自下而上组织起来的民间组织，为会员服务是首要任务，^[7]以此增进共同利益促进行业发展。中国旅游业的健康发展自然也需要行业协会发挥应有的作用，如何提高行业协会的素质，真正担负起行业沟通、管理与服务的职能，是提高行业管理效率的一个关键问题。当然，行业协会的发展与职能的发挥依赖于现有体制的转变。从市场经济比较发达国家的经验看，要放松注册审批控制，实现运作过程的民主化。

在中国旅游管理机构的体系中，地方旅游机构也是重要的内容，并发挥着越来越重要的作用。全国的省级旅游机构经过1999～2000年的机构改革，都已相对稳定。31个省市自治区的旅游机构改革情况是：性质定为直属机构的24个，占77．4%；定为事业单位的6个，占19．4%；属于其他的1个，占3．2%。从省级旅游机构的级别看，升格的16个，占51．6%；维持现状的14个，占45．2%；降格的1个，占3．2%。^[8]各省级旅游主管部门基本设置了完整的职能部门，成立了旅游协会分会，对当地旅游事业进行统一领导。由于旅游的经济与社会影响越来越广泛，旅游管理机构在政府部门序列中日益受到重视，几乎所有的地市都设有独立完整的旅游管理机构，大部分县级政府也成立了旅游局等部门。

中国旅游管理机构体系构成最明显的特征是行政管理部门的强大，这与中国旅游发展阶段及旅游的经济影响有关，世界其他国家的旅游机构设置也与经济发展水平相关。据介绍，有关专家对42个国家的收入水平与机构设置进行了专题问卷调查。结果表明：其一，收入水平越高，旅游与（其他）产业发展的结合就越密切。在人均收入超过8000美元的19个被调查国家中，在相关产业或就业部内设旅游局的占47%，单独设旅游部的占32%，商业部下设旅游局的占11%，经济事务部或通讯部下设旅游局的占5%，没有在交通部下设旅游局的情况。其二，收入水平越低，越有可能重视旅游业在国家经济发展中的作用，设立单独的旅游部。在人均收入不足1000美元的15个国家中，有73%的国家组建了独立的国家旅游部。^[9]此外，国家政治与经济体制处于转型期及社会传统观念也影响旅游机构设置。在由计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，社会经济的运行机制必然带着强烈的计划经济的痕迹，表现在机构设置方面是行政机构部门齐全、规格高、权力大。在转型期，人们的思想观念中对行政权力也还有比较强的依赖，各项经济事业都需要行政部门的切实推动。当然，旅游行政机构的过度强大也有很强的副作用，行政权力过于强大会抑制其他社会组织或企业的活力，使行业组织的作用无从谈起，整个旅游管理机构体系不均衡，行业管理效果难以达到理想状态。

（二）外事接待服务时期的旅游管理体制

从新中国成立到“文化大革命”结束，旅游一直是外事工作的一部分，为了完成政治性接待任务，建立了一整套相应的旅游管理体制。这种管理体制的运行以“文化大革命”为界，可以分为两个阶段。

第一阶段是从新中国成立到“文化大革命”发生之前，是外事接待型旅游管理体制建立并逐步发展的时期。

新中国成立后，大批华侨及港澳同胞纷纷回祖国大陆探亲，这应该说是中国入境旅游最初的发展形式。为了给广大爱国华侨和港澳同胞提供所需服务，各地所相继成立的华侨服务社只是一个服务机构，并无管理职能。因政权初立，百废待兴，入境旅游规模不大，影响也有限，中国政府并没有专门的行政部门负责管理旅游事务，这种状况一直持续到1954年。

20世纪50年代初，国民经济逐步恢复并开始进行大规模经济建设。前苏联及东欧的社会主义友好国家与中国的交往日益密切，大批人员来华。同时，海外华侨、华人及港澳同胞来大陆人数也大大增加。因此，各地为入境人员提供服务的机构迅速增多，客观上需要相应的管理机构进行协调，中共中央为此召集有关部门商讨成立中国国际旅行社事宜。1954年成立的中国国际旅行社既是具体的服务企业，又是国家外事政策的执行者，对全国分支机构实行条条管理，具备一定的旅游管理职能。1957年，国务院成立外事办公室，统一领导全国的涉外事务，强化了对旅游的管理。从1958年起，中国国际旅行社由国务院秘书长直接领导，其工作计划、接待计划、签订涉外合同、设立分支等，都要经国务院批准或以国务院名义下发，实际上已明显具有了一定旅游管理部门的性质。1957年成立的中国华侨旅行服务总社（中国旅行社），其性质与中国国际旅行社基本相似，只不过归属侨务办公室领导，接待对象也不同。

1964年，中国旅行游览事业管理局成立。其主要职能是：负责管理外国自费旅游者的旅游业务工作；领导各有关地区的国旅和直属服务机构的业务；负责对外联络和宣传。^[10]这标志着中国外事接待型旅游管理体制基本确立。中国旅行游览事业管理局与国旅总社政企合一，合署办公。中国旅行游览事业管理局下设两个派出机构：中南、华东两个分局，分别负责领导与管理本地区有关旅游事业的各项工作，受中共中南局和华东局及中国旅行游览事业管理局的双重领导。

第二阶段是从“文化大革命”开始到1978年，是外事接待型旅游管理体制遭到严重破坏又逐渐恢复的时期。

“文化大革命”开始后，中国旅游事业受冲击比较大。部分旅游管理及经营机构被撤销，管理体制遭到严重破坏，入境旅游接待工作基本陷于停顿状态。在国务院机构精简的过程中，中国旅行游览事业管理局保留下来，由外交部代管，作为国家管理国际旅游的机关，华东、中南两个地区旅游局撤销。1972年以后，中国国际旅行社在各地的一些分支机构陆续恢复，同年8月，经中共中央批准，外交部决定恢复中国华侨旅行社总社，国家旅游管理的行政及经营组织基本上恢复到了“文化大革命”以前的状态。

在改革开放以前近30年的时间里，中国旅游管理体制没有根本性的变革，其特点表现为以下几方面：第一，从组织机构及管理职能上看，基本属于外交事务的附属存在，缺乏应有的独立性。第二，中国对入境旅游者按不同身份实行差别待遇，分别管理。如中国国际旅行社与中国华侨旅行服务总社（中国旅行社）的分工即是最明显的体现，按照不同的接待对象，分别实行不同的接待政策，服务于国家外交工作、统一战线工作的需要。第三，旅游行政管理与旅游经营两位一体，政企不分。第四，旅游管理及接待服务缺乏专门的法律法规，管理及服务的主要依据是国家颁布的出入境管理及外国人来华的法规和政策文件。

（三）改革开放与旅游管理体制的逐步完善

从1978年开始，中国旅游的性质发生了根本性转变，与之相适应，中国旅游管理体制开始了重大而深刻的变革。

首先是旅游管理机构的改革。1978年3月，经中共中央批准，中国旅行游览事业管理局改为直属国务院的管理总局，由外交部代管；各省市区成立旅游局，负责管理各地旅游事业；成立旅游工作领导小组，由国务院领导任组长、副组长，小组成员由计委、建委、外贸、轻工、商业、铁道、交通、民航等部门的负责人组成。领导小组的主要职责是：审定旅游工作的方针政策；审查全国旅游发展规划和旅游区的建设规划；负责协调同旅游有关的各方面工作；审定旅游计划，检查执行情况。^[11]领导小组的具体工作事宜由旅游总局负责办理。1982年8月，经全国人大常委会批准，中国旅行游览事业管理总局更名为现名称：中华人民共和国国家旅游局。1988年5月，国务院成立国家旅游事业委员会，以加强对旅游发展的领导。委员会属于国务院常设的议事、协调机构，由国务院分管副总理任主任，相关部委和直属局的领导为成员。1998年，根据国务院统一部署，国家旅游局对人员编制和机构设置进行了近一半精简，明确旅游局是国务院主管旅游事业的直属机构，简化和明确了作为政府主管部门的各项管理职能。

其次，实行政企分开，旅游接待服务单位向企业化过渡。进入20世纪80年代以后，随着中国旅游业的发展，其经济地位日益重要，以往那种外事接待型的旅游管理体制已明显不能适应时代的要求，改革管理体制，按经济规律办事是必然的选择。其中的要点是政企分开，让企业按市场经济要求进行经营。1981年，中共中央指示，旅游总局要与国旅总社实行政企分开，总局不要再直接组团及进行接待服务，而要作为国家管理全国旅游事业的行政机构，统一管理全国旅游工作。旅游总局原先的经营业务由国旅总社统一承担。随后，旅游局管理的涉外旅游饭店、国旅的分支社，都开始实行独立核算、自负盈亏，转为企业化经营。这就要求国家旅游局及各级旅游管理机关简政放权，进行外联及价格管理体制改革，把应该属于企业经营权力的外联权、定价权归还企业。

外联权的改革始于1979年，国务院领导指示，各地在保证完成国旅、中旅下达的接待任务以后，可以自行外联、组织客源。这就打破了多年来由国旅、中旅两个总社对外联权的一统天下。由于各地自行组织客源引起了一定混乱，1981年，国家旅游局又下文规定，只有国旅、中旅两家总社才有外联权，各地不享有外联权。1982年，对外联权的控制又有所松动，国家旅游局批准国旅、中旅两家总社可以委托地方旅游部门进行外联。1985年1月，经国务院批准，国家旅游局决定向省级旅游部门下放外联权，以增加招徕客源的渠道。同年，《旅行社管理暂行条例》颁布实施，规定一类社都可从事对外招徕业务。虽然还有这样那样的一些限制性规定，但是外联权不再是行政权利，而已经成为企业经营活动的基本权利了。国家旅游局在下放旅行社外联权的同时，开始对价格管理体制进行改革。由于旅游饭店建设速度快，市场竞争激烈，便首先将饭店客房租价定价权下放，后于1994年放开了旅行社价格。至此，旅游产品的定价权基本归属企业，初步实现了政企职能的分离。

最后，旅游行业管理的进展。所谓行业管理是指：“通过规则、法规、政策引导市场趋势，建立市场规则，去协调、监督维护市场秩序，规范企业行为，为企业发挥创造力创造良好的经营环境。”^[12]1985年1月，国务院批转了《关于当前旅游体制改革几个问题的报告》，首次明确了“国家旅游局作为国务院的职能部门，要面向全行业，统管全国旅游事业。各省、自治区、直辖市可根据国际国内旅游发展的需要设置旅游局，统管本地区的旅游工作。要善于运用行政的、经济的和法律的手段，加强对旅游事业的管理。”^[13]也就是说，政府旅游主管部门不再进行旅游经营业务，而是集中精力进行旅游行业管理。从旅游发展的实际情况看，旅游业与传统行业在业务运行方式上有很大的区别，大量传统上属于其他行业的企业提供旅游服务，因此，旅游行业管理的范围应该扩展，扩展的依据是旅游发展的需要，也就是旅游活动及旅游服务所涉及的范围。

改革开放以来，中国旅游主管部门行业管理所涉及的范围包括：旅游服务质量、旅游标准化、国际旅游价格、旅行社、旅游饭店、旅游专项行业、导游行业管理及国内旅游、出境旅游管理。按照国家旅游局的设想，行业管理的内容有三个方面：一是市场引导和维持秩序，要通过制定计划、规划、产业政策、法律法规及行政执法来维护旅游市场的有序竞争；二是行业服务，包括组织和培育市场、配置重大项目、组织行业市场促销；三是行业协调，协调各部门之间、上下级之间的关系，加强国际合作。^[14]旅游行业管理的实施标志着中国旅游管理体制的重大变革，所有与旅游发展有关的因素基本上都开始不同程度地处于旅游主管部门的控制与影响之下，对于协调各方面的力量共同促进旅游的发展具有相当大的促进作用。

在十几年的时间里，旅游行业管理在许多方面取得了重要进展。在旅游价格及旅行社业务许可管理方面，以放权为主，尽可能为企业经营创造比较宽松的环境；在旅游饭店、旅行社及涉外专项管理及导游管理方面，则以旅游服务质量控制、旅游标准化为手段，通过建立健全服务质量体系、旅游标准化体系使行业管理步入规范化的轨道，大大提高了旅游行业的服务及经营管理水平。对于国内旅游，行业管理侧重于搞好市场机制及市场秩序，注意采取措施提高服务质量。对于出境旅游，则根据国家经济与社会发展状况，采取“有计划、有步骤、有控制”的方针，因势利导，逐步开放，总结经验，加强管理。使出境旅游的发展比较平稳，基本与国民经济发展水平相一致。旅游行业管理的进展还表现在管理方式的不断进步上。建立和完善了各种法律、法规及各种旅游标准体系，由对旅游企业的直接干预基本过渡到了主要依靠法规与制度的间接管理。

二、旅游行业管理的内容与形式

（一）旅游涉外管理

按照有关政府部门的说法，涉外即指与外国人有涉的、有关联的事物。旅游涉外系指与旅游有直接联系的、同外国旅游者有涉的事物。旅游涉外的概念源自改革开放之初的1978年，大量外国人来华旅游，为外国旅游者提供相应的游览、娱乐、交通、住宿等服务和行业成为所谓的旅游涉外行业。一般说来，各行业都是社会化专业分工的产物，但旅游涉外行业并非完全是按照社会化专业分工分化出的行业，^[15]而是以服务对象的差异从现有的各行业中将为外国旅游者服务的部分划分出来的。

旅游涉外管理是国家涉外经济政策在旅游涉外方面的体现。中华人民共和国自成立时起就遇到了西方国家的政治与经济封锁，不得不建立较为独立和封闭的经济体系。但是任何一个现代国家的经济与社会发展都不可能在封闭的状态下完成，即使建立独立的经济体系也是如此，因此，中国的经济建设必然需要与世界经济的交流，尤其是需要技术、产品等的进口，这就需要大量的外汇资金。既然需要外汇，那么就要千方百计扩大出口。可以说，中国的涉外经济政策长期以来的基本点是扩大出口、限制进口。为此，我国对外资实行的一个基本政策是：积极鼓励外商直接来华投资（FDI）设立贸易加工企业，其产品用于出口，即鼓励外资流入、限制资本流出，并且实行了一系列的不平衡外资倾斜政策。这一政策在物质生产领域显示出了相当明显的作用，中国对外贸易中的加工贸易快速增长，成为我国涉外经贸领域中的一支主力军。^[16]加之计划体制和集权主义思想的影响，各种对外交流活动极容易意识形态化。在维护国家整体利益的原则下，各涉外领域都出现了所谓“一致对外”的做法。因为入境旅游被认为是“风景出口”，自然担负起出口创汇的任务，肯定要纳入涉外管理的范畴。

由于旅游涉外工作具有政治及经济方面的双重影响，政府部门的涉外管理也就尤其严格。在中国传统的观念中，对外交流活动涉及国家的形象和外交关系，必须做到万无一失。在旅游服务质量参差不齐的情况下，实行涉外行业管理是顺理成章的。

首先纳入涉外管理的自然是旅行社与旅游饭店。在入境旅游发展的初期，涉外旅游接待的各个方面都无法满足入境旅游者的需要。最基本的是旅行社和饭店的接待服务，组织这两类企业满足入境旅游者的需要成为旅游局行业管理工作的基础。旅游涉外管理开始之初便是在旅行社与饭店行业确定哪些企业有资格为入境旅游者提供服务。在旅行社行业中，中国国际旅行社总社、中国旅行社总社和中国青年旅行社是整个行业对外联络的规定渠道，后开始按旅行社分类制度，一、二类旅行社有涉外旅游服务资格。饭店业本来是一个规模比较大、内涵比较丰富的行业，但中国的饭店业（主要是食宿服务）基础比较差，大部分无法向入境者都开放。于是，旅游主管部门确定了一部分涉外饭店，即经有关部门批准，允许接待外国人、华侨、港澳台同胞的饭店，^[17]以作为涉外的食宿接待设施。在旅游主管部门涉外服务的行业管理中，旅行社与涉外饭店始终处于主体地位。

随着入境旅游规模的迅速扩大，旅游市场需求大增，但供应严重不足，入境旅游供需出现极不平衡的状态，旅游主管部门不断采取措施，不断扩大涉外企业的范围，提高供给能力。受需求影响，涉外旅游行业被认为是投资少、见效快的行业，一些不属于旅游部门管理的相关单位纷纷介入涉外旅游服务，造成一定的市场混乱。为了规范市场，保护入境旅游者的合法权益，促进中国旅游业的健康发展，旅游主管部门开始强化旅游涉外专项管理，扩大涉外专项管理的范围。涉外专项管理几乎涉及入境旅游服务各个方面，如涉外餐馆、旅游涉外商店、旅游涉外车船公司、旅游涉外娱乐场所、旅游涉外医疗、旅游涉外游船、旅游涉外公寓、旅游涉外写字楼等。由于旅游涉外服务单位大量增加，管理难度增大，涉外领域的一些不良现象，如坑骗顾客、强买强卖、购物回扣、导游索要小费等现象屡禁不止、愈演愈烈，加之涉外旅游服务水平本就不高，极大地影响了中国旅游的形象。为了增强涉外旅游管理的有效性，提高涉外服务水平，一些地方开始推行旅游涉外定点管理制度。即通过旅游行政管理的检查，对符合接待海外旅游者的场所颁发定点证书和标志，同时，对组织海外旅游者的单位带团到非定点场所下榻或就餐给予处罚。^[18]1988年以后，旅游涉外定点管理办法得到普及，涉外专项管理比较规范了。

从事涉外服务的企业或单位分别属于不同行业管理部门，出于为入境旅游者提供服务的需要，成为涉外专项管理的对象。这样，旅游涉外专项管理便与原先的行业管理产生了交叉，会出现一定程度的重复与矛盾，这是涉外专项管理一个突出的特点。如同是饭店企业，旅游主管部门管理以星级为主体的旅游饭店，而在商业系统内又有大量的规模相对较小的饭店。由于企业经营业务基本相同，许多单位既有涉外服务，又为国内消费者服务，甚至更多的是为国内服务，行业管理的重叠与冲突在所难免。中国社会经济传统的管理体制是条块结合，从事对外服务企业和单位分属于不同的条条块块。作为涉外管理，旅游主管部门只能做业务指导和协调，对大多数涉外单位的影响力是有限的。由于旅游服务内容的复杂性和综合性，涉外单位的行业背景也就非常复杂多样，造成旅游涉外管理的企业类型非常宽泛，有的地方涉外定点管理范围出现过度扩张的现象。

旅游涉外定点管理的实质是对涉外旅游市场的管制。这种管制在一定的历史条件下是必要的和必须的。在入境旅游的起始阶段，国内各个行业都缺乏对外交流和参与国际市场的经验，加之国内长期受计划经济体制的影响，人们在涉外服务能力、意识、管理水平等各方面与入境旅游的需要相差甚远，实行涉外定点管理对于提高服务质量、促进旅游业平衡发展无疑是有利的。但随着旅游业的发展及国家市场机制的完善，这种人为的市场分割已越来越不合时宜。尤其是“入世”以后，旅游业市场开放是大势所趋，包括对内开放和对外开放两个方面，类似旅游涉外专项管理的措施必须进行相应的变革。实际上，涉外定点管理只对有组织的旅游接待约束力较强，而不能限制散客的行为。由于旅行社接待的旅游者在旅游活动中的比例逐步降低，涉外定点给相关企业带来的效益逐渐减少，定点管理的吸引力和有效性已经大打折扣，其弊端却越来越明显。由于涉外定点制度对旅游市场的分割，造成入境旅游服务与国内旅游服务的不平衡发展，入境旅游者受到更好的接待和优先享用稀缺的旅游资源，这对于国内旅游者来说是不公平的，也影响了中国旅游业的整体健康发展。

关于涉外定点制度的前景，主管部门认为，从发展的眼光看，当全行业的整体服务水平接近或达到国际水准时，定点管理最终将被资格认证制度所替代。^[19]也有人认为，应该变定点制为推荐制，从目前旅游业现实情况出发，可首先搞政府管理部门的推荐制，等相关行业组织成熟之后，也可以实行多种渠道的推荐制，推荐制可先在一些城市或地区展开，等条件成熟后在逐步建立全国性的推荐制。^[20]认证制与推荐制在某种程度上是相同的，都是由有关组织在一定的领域内向消费者推荐达到一定水平的服务、产品、企业，不论采取什么样的方法，问题的关键是用市场经济而不是计划经济的手段来提高服务水平，保护旅游者利益。

（二）旅行社饭店行业管理

从传统的观念看，旅游业主要由旅行社、旅游饭店和旅游交通三部分组成。因为交通运输业的主体部分——各类客运企业都有专门而严格的行业管理，旅游主管部门无法也无力介入，所以旅游行业管理主要围绕着旅行社与旅游饭店企业展开。

对旅行社企业最基本和最严格的控制措施是旅行社业务许可制度。因旅行社业务属于一种综合性的服务，作业范围广，环节多，管理困难。特别是国际旅游业务在外事纪律、服务规范和经营行为等方面有着更为严格的要求。因此，国家把旅游行业列为实行业务许可、进行前期归口审批的行业之一。旅行社的审批分为三个阶段：“先筹备、后验收、再审批。”旅行社按照主管部门的具体要求，经过一个阶段的筹备，报请行业管理部门验收，如果不能通过验收，则需要继续筹备。筹备期最长一年，如一年内不能通过验收，取消其筹备资格。^[21]从1988年开始，国家旅游局对经营旅行社业务的企业颁发《旅行社业务经营许可证》，从形式上完善了《旅行社管理暂行条例》的有关规定。借此机会，国家旅游局和各地旅游主管部门进行了必要的清理整顿，一些不符合要求的旅行社被取消经营资格。

旅行社经营业务的特点决定了旅行社不需要大量的固定资产投资。1990年，包括旅行社、旅游服务公司、旅游车船公司、旅游商店等旅游业企业的户均固定资产只有9．52万元，而同期旅馆业的户均固定资产是24．29万元（据《中国旅游年鉴（1991）》第786页数据计算）。到2001年，旅行社的户均固定资产是394．48万元，而星级饭店的户均固定资产达2910．30万元（据《中国旅游统计年鉴（2002）》第2页数据计算）。尤其是小型的国内旅行社，所需服务来自采购，无须大的固定投资。也就是说，旅行社行业在资金方面不存在较高的进入门槛，如果没有其他限制的话，将有大量的单位与个人有能力开办旅行社。为了抑制旅行社数量的过快增长，旅游主管部门为旅行社行业设置的注册资本金要求，一定程度上提高了进入壁垒。从整个旅游业的情况看，旅行社行业的审批和管制经过系统的制度设计，是最为严格的。随着旅游业的快速增长，一些地方出现违反旅行社业务前期审批制度的现象，国家旅游局也一再重申要严格执行有关审批政策。^[22]不过，这样严格的审批制度实施效果并不尽如人意。有研究认为，由于人情因素及行政的随意性，中国旅行社行业管理制度存在软化现象，^[23]造成政策原意变形，并不能有效控制旅社企业数量，导致市场秩序混乱。^[24]在市场经济体制逐步确立的过程中，有研究开始怀疑旅行社审批制的必要性，认为审批制直接制约着旅行社行业优胜劣汰的动态运行和发展机制的形成。与审批制相比，核准制符合我国减少行政审批的政府机构改革、转变职能和工作方式的方向，与世界贸易组织规则和市场经济原则关于政府尽可能减少对社会经济活动直接干预的一般要求保持了一致。因此，建议用核准制代替审批制。而且应提高国际旅行社的注册资金、降低国内旅行社的注册资金，以适应不同类型旅行社的经营需要。^[25]经过20多年的时间，旅行社审批制发挥了很大的作用，也暴露了很多问题，如何对审批制进行改革是旅行社行业管理的基本问题。

旅行社对旅游者是先收费后服务，且服务的环节多，质量控制难度大。为了保障旅游者合法权益，参照国外的做法，1995 年1月，国家旅游局颁布《旅行社质量保证金暂行规定》和《旅行社质量保证金暂行规定实施细则》，开始实行质量保证金制度。一类社、二类社、三类社分别需缴纳60万元、30万元、10万元的质量保证金，特许经营出国（出境）旅游业务的旅行社另缴100万元，不能缴纳的旅行社将被取消经营资格。当年，就有5家一类社因未按规定缴纳质量保证金被取消了一类社业务的许可权。^[26]

建立质量保证金制度对于处理旅游者投诉、提高服务质量发挥了一定作用。近几年投诉与赔偿的情况如下表：

表7－1　建立质量保证金制度后的投诉与赔偿情况

资料来源：《中国旅游年鉴（2003）》．第49页．

从表中数据看，保证金赔偿的比例不算高，分别占总金额的5．5%、5．1%和4．2%。虽然直接动用保证金赔偿的比例不高，但这5%左右的投诉如没有此制度肯定是比较难以处理的，而且正是由于保证金的作用才促使大多数企业的赔偿比较及时。有人认为，保证金制度在保证旅游者和旅游经营者合法权益、规范旅行社的经营服务行为、优化旅游市场秩序、改进旅行社行业整体素质等方面发挥了重要作用。^[27]

不过，关于保证金制度的作用、方式等问题一直存在争议。有研究认为，从发展上看，质量保证金制度并未真正把企业推向市场，没有利用市场机制的信用来促进旅行社的发展。质量保证金仅仅是一种行政法规，对旅行社的行为规范也完全是一种法规的强制行为，并没有通过市场规律的调节。改进的办法是对旅行社进行信誉评级，也就是对旅行社的信誉在旅游者购买其产品之前就作出一个等级评定，给旅游者一个直观的识别，为旅游者购买旅行社产品服务。这类似于对消费品的评优评劣，对贷款企业及上市股票、债券的信用等级评估。^[28]的确，保证金制度只是强调了政府的管理，没有充分发挥市场机制的作用。但在信誉评级过程中同样也离不开政府的管理，况且企业的运营是一个动态的过程，各方面的情况变化莫测，使得信用评级的可操作性受到限制。

即使赞同实行保证金制度者，也认为应该进行必要的改进，因为保证金占用了企业的经营资金，造成经营困难。但保证金相对于一些旅行社的经营活动来说相对数量又比较少，对一些恶意欺诈行为赔偿困难。因此，应该提高各类旅行社保证金的数额，扩大缴纳的财产形式，且在管理中要争取银行等机构的协助与支持等。同时，重新划分旅游业务类型，取消对旅行社的两类划分，对旅行社实行等级评定制度。^[29]等级评定主要是服务质量的认证，甚至有了具体的设想：本着既合乎需要又便于操作的原则，在实行旅行社质量认证制度的初期，等级划分不宜过细，但也不能过粗，可由高到低分设一、二、三、四4个等级。依照的标准主要分为质量、信誉、实力三个方面。^[30]

从其他国家的经验及国内近20年的实践看，保证金制度确实是提高服务质量、保证旅游者权益的一种有效方法。当然还存在一些弊端，试图用信用评级或质量等级制度来改善或替代保证金也是一种思路，但实际操作的难度比较大，且国内其他行业的类似等级评定制度实际效果并不好，因此，推行旅行社等级制需非常慎重，应主要考虑如何改进保证金制度，使其符合市场经济体制，充分照顾旅游者与旅行社两方面的利益。

1991年，国家旅游局决定从该年度起实行旅行社业务年检制度，规定每个年度的业务年检和经济指标考核是对旅行社一年经营状况和遵守行业法规情况的总体评价。旅行社业务年检与工商年检不同，主要内容在“旅行社业务”方面，是旅游行政管理部门对旅行社实行行业管理的一个重要途径。^[31]旅行社年检的重点是考核企业执行相关法律法规及业务经营情况，其中主要考核经济指标可以反映行业的基本状况。开始几年的经济考核指标主要是：营业收入总额、旅游业务收入总额、利润总额、旅游业务利润总额、上缴税利、人均利润、外联人天、接待人天等。^[32]随着企业经营的变化和有关制度的改革，经济考核指标略有调整，现在的主要指标是：旅游收入、旅游利润、实缴税金、外汇结汇、入境外联人天、入境接待人天、国内组织人天、国内接待人天共八项。^[33]年检制度对于了解全国整个行业的经营管理情况有很大帮助，同时也对企业的运营起到一定的监督、引导和宏观调控作用。自该制度实行以来，每年年检率都在90%以上，每年都有一些旅行社受到各种处分，少数不能通过年检的被取消经营资格。在实行准入审批制度的情况下，旅行社进入或退出不是完全的市场行为，通过年检进行监督检查还是有必要的。

对旅行社的行业管理也涉及具体的旅游产品，就是对特种旅游产品进行审批。从20世纪80年代开始，有关政府部门对一些特殊形态的旅游活动进行审批。按照主管部门的说法，特种旅游是在特定条件下完成的一种旅游活动。从需求角度看，它具有比常规旅游更强的刺激性、更多的参与性；从供给角度看，它具有成本不确定性和供给的非批量性特点。主要的特种旅游产品有跨区域汽车、摩托车旅游、小区域体育探险旅游、考察旅游、文化宗教旅游、修学旅游等。^[34]一般说来，特种旅游的人员、车辆、时间、路线等均须经过有关部门审批，一团一批，既体现了一定的政策支持，也表明了慎重管理的态度。虽然说企业的具体产品由政府主管部门进行审批显得比较烦琐，影响运营效率，不过一些特种旅游产品可能涉及旅游者的人身安全或者国家安全利益，如进入未对外国人开放的地区，进行探险活动、文物考察、宗教活动等，政府相关部门的审查是必不可少的。

旅游主管部门对饭店业的行业管理初期主要是引导了旅游饭店企业的体制改革。国家及各地旅游局利用旅游涉外的有利条件，在分管的范围内，推行了引进外资、倡导实行经济责任制、推动企业管理制度的变革等，促使旅游饭店行业率先对外开放，学习先进饭店管理经验，极大地提高了旅游饭店的素质。

星级标准的制定和推行是旅游主管部门进行旅游行业的一项重要工作。在入境旅游快速发展的情况下，迫切需要一套与国际旅游市场接轨的制度以方便旅游者的食宿等基本的消费行为。饭店星级制度是国际上通行的一项制度，可以便于旅游者了解饭店信息进而进行适当的选择；也有利于饭店较准确地向市场传达信息、展示产品，方便同行之间的平等竞争；同时，也便于政府主管部门对饭店的监督管理。有了星级标准政府对饭店的设施设备、服务质量等方面的监督，检查才可能落到实处。

中国实行的饭店星级标准是推荐性标准，不强制企业参加。但国内饭店参与的积极性非常高，尤其是许多国际著名饭店集团在中国的饭店，如假日集团、香格里拉集团、喜来登集团、雅高集团等，积极申请参加星评。因为星级评定制度在世界范围内确实有着切实可靠的效果，当然世界各国饭店等级表示的方法各不相同：星级制、字母表示（A、B、C、D、E）、价格表示（1、2、3、4、5、6）等。评定的机构也不一样：有政府主管旅馆业的职能部门，如国家旅游局或其他相应机构。另外比较多的是旅馆业协会或者旅馆业协会与政府部门联合评定。^[35]但实质是一样的，就是把饭店划分为不同的档次。无论是采取何种表示方法或是由何种机构推行，饭店星级（等级）评定制度可以说是深入人心。在中国的旅游饭店业中，绝大多数饭店评定了星级。2001年，全国共有旅游饭店1．15万家，其中星级饭店0．74万家，占64%，未评定星级的饭店0．41万家，占36%。^[36]在饭店业发展的过程中，星级评定工作起到了非常好的引导作用。

一般认为，星级评定制度在世界范围内已比较成熟，国内的标准充分借鉴了国外经验并根据中国实际情况进行了完善，因而质量标准明确，其科学性、可行性较强，^[37]且实践效果显著。但也应看到，任何制度都会存在一定的弊端。世界各国的分级制度并不完全一致，这给旅游者的选择造成了一定麻烦。因为旅游活动的内容与形式相差很大，旅游者的消费需要也有很大差异，像星级评定这样的整齐划一的做法会影响企业的特色，自然也不利于涉足旅游者的个性化需求。此外，星级标准有一种重设施设备、轻服务质量的倾向。在服务质量方面缺乏定量化、数据化的具体标准，^[38]容易导致饭店企业过分强调“硬件”，造成不必要的物质资源的浪费，也会增加消费者负担。^[39]

鉴于世界饭店业集团化发展的大趋势和国内旅游饭店业的现实状况，旅游主管部门还大力扶持国内饭店管理公司的发展。国家旅游局请示国务院，认为应对外管饭店严格控制，并建立我国自己的饭店管理公司，实行专业化、集团化管理。^[40]国务院办公厅于1988年4月批准并转发了国家旅游局《关于建立饭店管理公司及有关政策问题的请示》，批准推进中国的饭店管理公司建设。1993年7月，国家旅游局颁布《饭店管理公司管理暂行办法》，出台了具体的管理规定，涉及饭店管理公司成立的条件、运营过程、经营方式等内容，还提出了对全民所有制饭店管理公司的优惠措施：在进口材料、设备时给予税收优惠，享受外国饭店管理公司在中国管理饭店的同等待遇。^[41]在国内旅游饭店经营管理水平不断提高的基础上，借助已有饭店的品牌，成立饭店管理公司，使集团化经营取得一定进展。到2000年末，经国家旅游局审批的饭店管理公司已达40余家，管理饭店达数百家。^[42]由于国际饭店集团进入中国时在经营水平、企业规模、享受的政策优惠等方面占有优势，国家旅游局推进国内饭店管理公司的发展并对全民所有制饭店管理给予一定的扶植是可以理解的。但随着市场经济体制的不断完善，这种以行政方法促进集团化经营的方式显然已经不合时宜了。所以，2002年9月，作为“入世”后国家旅游局取消的首批行政审批项目之一，饭店管理公司审批被废止。饭店管理公司的设立与发展成为真正的市场行为。

（三）旅游标准化体系建设

旅游业是以满足旅游者各个方面的需要为宗旨的。要满足旅游者的需要，服务质量是最关键的因素。服务质量的高低影响旅游者的消费体验，影响到国家旅游业的整体发展。而提高服务质量的基础是建立服务标准。标准化最早流行于产品制造领域，与产品标准不同，服务具有明显的行业特性，质量不易跟踪，指标不易量化，标准不易界定。^[43]随着国际贸易的发展，人们对产品和服务质量的要求越来越高，标准化活动进入贸易和服务领域。由于旅游业是一个开放性的行业，是与世界旅游市场紧密联系在一起的，为了适应旅游市场的国际化，旅游行业的服务就不能置身于世界服务业标准化的大潮之外。

事实上，中国旅游业已不自觉地进行着标准化的工作。20世纪80年代末开始的星级饭店标准的制定工作就是旅游业标准化的开始，当然只是被动地适应国际旅游饭店市场的需要，还不是有意识的旅游标准化体系建设。1993年，中国采用国际标准化组织的ISO9000《质量管理和质量保证》系列国际标准为国家标准，大力推进国家标准化建设。1993年《旅游涉外饭店星级评定与划分》国家标准的颁布标志着中国旅游行业标准化体系建设的正式启动。

1995年1月，经国家旅游局和国家技术监督局批准，全国旅游标准化技术委员会成立。委员会由来自旅游管理部门、旅游企业、教学科研等方面的专家组成，是国家从事旅游行业标准化工作的组织，负责旅游行业标准化技术归口工作。依据国家技术监督局的规定，国家旅游局行业标准归口管理范围共分三大类：

综合类：旅游行业标准化工作导则；旅游标志：旅游涉外饭店星级标志、旅游涉外星级饭店服务标志、游览参观点服务标志、旅游定点餐馆定点标志、旅游定点餐馆服务标志、旅游定点商店服务标志、旅游定点娱乐场所定点标志、旅游定点娱乐场所服务定点标志、旅游定点娱乐场所服务标志、旅游车船服务标志、旅行社服务标志；旅游术语：旅游通用术语、旅游涉外星级饭店术语、旅行社术语、旅游资源普查术语；旅游资源普查规范。

旅游设施类：旅游涉外星级饭店评定；旅行社基础设施；旅游车船服务设施；旅游定点餐馆基础设施；旅游参观接待服务设施、游览参观点可游性标准；旅游定点娱乐场所接待服务设施、旅游定点商店接待服务设施。

旅游服务类：旅游涉外星级饭店服务质量；旅行社服务质量；旅游车船服务质量；旅游定点餐馆服务质量、餐饮质量；旅游定点娱乐场所服务质量；游览参观点讲解质量；旅游定点商店服务质量。^[44]

按照上述内容，国家旅游局计划的旅游行业标准体系包括下列三个类群的标准：一是综合基础标准，包括旅游业经营、旅游行业管理、旅游标准化工作的基础原则等。二是旅游基础设施服务质量标准，包括旅游饭店、旅游车船、旅游商店、旅游餐馆、游览参观点、旅游娱乐场所的设施和服务质量标准。每一类型的服务设施标准类包括若干个标准项目。三是旅游产品质量标准。这一类标准主要指旅游企业销售的旅游专项线路的服务质量标准，包括观光旅游、特种旅游、专项旅游、出国旅游、国内旅游等方面涉及的服务质量标准。^[45]更详细的体系设计分为基础标准、设施标准、服务标准、产品标准、方法标准五个层次，食、住、行、游、购、娱、综合七个方面，^[46]力争建立一个完整和开放的旅游标准体系。

经过10多年的努力，中国旅游行业标准体系建设取得了一定成效，颁布实施的标准涉及旅游行业标准体系的各个类群。主要有《旅游涉外饭店星级的划分与评定》、《内河游船星级评定》、《旅行社出境旅游服务质量》、《国内旅游服务质量规范》、《导游服务质量》、《旅游规划通则》、《旅游资源分类、调查与评价》、《旅游厕所质量等级的划分与评定》、《旅游区（点）质量等级的划分与评定》、《标志用公共信息图形符号两部分：旅游设施与服务符号》、《旅游服务基础术语》等。这些标准的颁布实施对于提升旅游业的整体素质和服务质量、强化和完善旅游主管部门的行业管理、处理旅游者的投诉保障其合法权益都发挥了积极作用，也为建立完备的旅游行业标准化体系奠定了良好的基础。旅游行业标准化体系建设的积极作用是毋庸置疑的，使得旅游主管部门的行业管理容易取得实际效果，一些标准的实施效果也经受住了时间的检验。但也有一些旅游行业标准存在较大的争议，如《旅游资源分类、调查与评价》的出台对一些地区的旅游资源调查与评价发挥了积极作用。有人认为，由于旅游资源的多样性和不同资源之间所存在的性质差异，决定了任何分类都将无法穷尽或涵盖全部资源类型，^[47]而且该标准从技术上说也存在概念模糊、重复和类型缺项等问题，^[48]也就使得该标准在应用的过程中有很大的局限性。同时从旅游主管部门的设想来看，规划中的旅游行业标准体系包含了旅游业各个层次的内容。这种大包大揽的方式容易造成对企业经营的不良影响，对于企业服务操作层面的标准制定应采取比较慎重的态度，以免抑制企业的活力。行政机关主导的行业标准也容易过度扩大政府的权力，影响企业及旅游者的利益。

（四）景区管理的模式

由于旅游资源的复杂和多样，依赖旅游资源形成的旅游景区（点）自然也是多种类型。有研究认为，国内的景区可分为四种类型：自然类的旅游区、人文类的旅游区、主题公园类的旅游区、社会类的旅游区。^[49]这种以旅游资源的性质与特点划分旅游区（点）类型的做法是比较常用和普遍的，通常也代表了旅游主管部门的意见。实际上，由于目的与视角不同，旅游景区（点）可以有多种分类方法。按照其价值实现方式或获利模式可以分为开放式景区与封闭式景区，开放式景区不收门票，不以景区本身为获利手段，而封闭式景区则以门票为主要获利手段；按照景区形成的方式可以分为自然或文化遗产与现代人造景观，前一类主要靠自然条件与历史人文因素积累，后一类主要是现代劳动；从国家的某些法律法规及管理制度来看，有风景名胜区、自然保护区、文物保护单位等类型。

在中国现实条件下已进行开发和建设的旅游区中，开放式、免费的景区比较少，一般属于市政管理的范畴，管理机构较小，而封闭收费的景区是旅游区的主体。其中现代的人造景观，如主题公园，是纯粹的企业经营体制。据估计，到2002年，全国投资上亿元的主题公园有300多个，多数是亏损的。^[50]绝大多数知名的热点旅游区，都是由于一定特色的自然或人文资源而形成的。对于自然或人文景观，国家陆续颁布并实施了具体的法律法规，在管理方面做出了相应的规定。

1982年11月，《中华人民共和国文物保护法》颁布并实施，以加强对文物的保护和优秀传统文化的继承。作为文物保护的古建筑、遗址及各种形式的文化遗产等文物保护单位可以形成有吸引力的旅游景区或成为景区的构成要素。按照《中华人民共和国文物保护法实施细则》的规定，全国的文物保护单位分为全国重点、省及直辖市、县市级三级。从1961～2001年，国务院分五批共公布全国重点文物保护单位1271处。^[51]

1985年6月，国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》规定：“凡具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的地区，应当划为风景名胜区。”风景名胜区分为国家、省级、市县级三级。到2001年，国家重点风景名胜区已达151个。虽然同属风景名胜区，但各个风景名胜区的管理机构形式与功能情况相差悬殊。建设部的调研认为，目前中国风景名胜区的管理机构形式有四种情况：政府机构类型、准政府机构类型、协调办事机构类型、统一管理机构缺失型。^[52]从这种情况看，虽然《风景名胜区管理暂行条例》规定由各级建设部门主管风景名胜区的工作，但并未完全实现。

中国实行自然保护区制度，在对自然遗产进行保护的同时，可以开展旅游活动。到2004年底，全国共有自然保护区2194个，其中国家级自然保护区有226个。自然保护区的管理分四级：国家级、省（自治区、直辖市）级、市（自治州）级和县（自治县、旗、县级市）级。这种级别分类和保护区的管理方式没有直接关系，但和保护区管理的严格程度以及获得政府等方面的重视程度紧密相关。通常保护区的级别越高，获得地方或国家的支持越大。自然保护区的经费通常来自地方或部门。省级政府和主管部门会对其主管的保护区提供经费，主要用于国家级和部分省级保护区。省级保护区的机构人员事业经费在很多省份都被列入省级财政预算，有时也可得到一些国外组织的资金援助，较低级别的保护区经费较少。^[53]中国的自然保护区由于保护的物种不同以及建立目的的差异而分属于不同的部门，如林业、环保、海洋、农业等。20世纪末中国近千个自然区的主管部门如表7－2所示：

表7－2　中国各部门主管的自然保护区

资料来源：中国环境与发展评论．（第1卷）．第355页．

对于大多数重要的景区，旅游部门在人、财、物等各方面并无进行行政管理的权力。如果旅游主管部门不能对旅游景区的工作进行必要的管理与指导，将必然会对旅游及旅游业的正常发展产生消极影响。为此，国家旅游局推动了旅游景区的质量等级评定工作。1999年6月，《旅游景区（点）质量等级的划分与评定》标准由国家质量技术监督局批准发布，由旅游主管部门负责实施。景区评定按照遵循自愿申报、分级评定、动态管理、分类指导的原则，包括风景区、文博院馆、寺庙观堂、旅游度假区、自然保护区、主题公园、森林公园、地质公园、游乐园、动物园、植物园及工业、农业、经贸、科教、军事、体育、文化艺术等旅游景区，均可申请参加质量等级评定。^[54]2000年开始的旅游景区等级评定将景区分为四个等级，到2004年底，仅批准的4A级景区累计就达486个。^[55]从2005年8月起，根据修订的《旅游景区（点）质量等级的划分与评定》标准改为五个等级，即增加5A景区。旅游景区的质量等级评定对于规范景区服务、突出景区形象是有一定作用的。但与饭店的星级评定相比，景区的等级评定显然面临更复杂的情况，千差万别的旅游景区用一套标准来评定等级，其有效性和权威性都是问题。

旅游景区的类型和归属是纷纭复杂的，有时是相互重叠的。如我国到目前为止有565家国家森林公园，^[56]其设置大多是与其他景区类型相重复的。某一景区可能既是国家森林公园，又是风景名胜区或者自然保护区，其管理体制同样处于多样性的状态。管理机构的设置也比较复杂，许多景区是一套班子、两块牌子甚至多块牌子。旅游景区管理机构的性质大体分为四种类型：政企合一、事业单位、事业单位企业化管理、纯粹的企业体制。^[57]名义上完全的企业经营模式比较少，但实际上采用企业化经营的景区是大量存在的。有研究认为，20世纪90年代国家风景名胜区出现的“企业化浪潮”是一个危险的趋势。^[58]更有人经过实证研究指出，一套班子、两块牌子一方面可使这套班子以拥有所有权的政府部门或机构的名义享受一切政府特权，另一方面又可使它以行使“经营权”的企业的名义赚取利润。随着中国改革的深入，这一做法的经济之弊与政治之害早已暴露无遗。^[59]但也有研究认为，现在的问题并不是市场化带来的，从根本上说，恰恰是市场发育不足、市场化运作不到位所造成的。遗产资源的市场化开发是经济发展代价最小的一种现实选择。^[60]今后中国景区改革与发展的方向应是所有权与经营权分开，真正将景区作为一项产业来对待，将其作为独立的市场主体推向市场。^[61]由于经济体制改革大背景的影响及经济利益的驱使，景区的市场化是一种客观存在，关于市场化的争论也将长期存在。

景区管理模式问题的背后是复杂的利益关系，各有关方面利益博弈的结果形成了现在的局面。各种景区，如文物保护单位、自然保护区、森林公园、风景名胜区等，本身应该承担对自然或人文资源的保护和其他必要的专业任务。同时作为资源，就要有价值实现的方式，进行旅游开发就是其中之一，大多数情况下是实现其现时经济价值最重要的方式。于是各级政府出于自身利益促成了一种“收费站模式”，政府通过它的代理人来控制垄断资源，只要构建一个类似于“收费站”的运营模式，这样政府和它的代理人都会以最低的成本、最便捷的方式获得利益。^[62]无论是人文资源还是自然资源，大多数都是公共资源，在这种模式下却成为垄断组织获利的工具。旅游行业管理的介入有助于景区上等级、提高质量，但对如何保障社会公民的旅游权利、促进旅游活动的发展考虑少。当然，景区管理体制涉及多个行业和各级政府，不是旅游主管部门所能够左右的，需要随着社会政治经济体制的改革而逐步调整与完善。

（五）优秀旅游城市建设

关于旅游城市，有人认为是指以旅游作为其主要功能，以提供优异的旅游产品并产生良好的环境、社会和经济效益为其最重要特征的城市，这是一种将城市按城市性质进行划分的结果。^[63]一般来说，所谓旅游城市应是重要的旅游目的地，旅游业在社会经济结构中占有重要的地位，旅游业发达是城市的特色。旅游活动需要完善的接待服务设施，而这些设施主要是由城市提供。在各旅游区域，城市都是旅游活动的中心。旅游中心的功能作为城市共性的功能会随着城市的发展不断强化。随着社会的发展，城市旅游中心的功能既是自身功能的一个发挥，同时也是对其他功能的推动。^[64]国内的旅游活动基本上也是以城市为主体的，据统计，50个主要旅游城市多年来基本上占了全国旅游总量的80%以上。^[65]搞好旅游城市建设对于中国旅游业的发展意义重大，因此，从1995年开始，国家旅游局在全国范围内推行创建和评选中国优秀旅游城市的工作。

国家旅游局先后出台了中国优秀旅游城市的检查标准和验收办法，检查标准分20个大项，内容涉及旅游经济、旅游产品、管理体系、服务设施、城市环境、旅游教育、旅游企业等城市旅游发展的各个主要方面，力争通过优秀旅游城市建设促进城市与旅游相关的全面素质的提高。优秀旅游城市的建设工作本身是一个不断完善的过程，优秀旅游城市的创建体现了两个转换：一是手段转换成目的。创建伊始只是一个手段性的考虑，随着工作的深入发展，创建工作实际上已经从手段转换成目的。这一方面促进了各个城市向国际化、现代化发展；另一方面通过旅游城市的发展推动了全国旅游业的发展。二是单一目的转换成综合目的。通过创建优秀旅游城市的实践，发现只强调旅游业的发展是不够的，所以最终演化为四“好”，即通过创建中国优秀旅游城市，为广大的海内外旅游者创造一个好的旅游环境，为广大的旅游企业创造一个好的经营环境，为广大市民创建一个好的生活休闲环境，最终为城市创造一个好的发展环境。^[66]或者可以解释为“三优一满意”：优美环境、优质服务、优良秩序、游客满意，是创优工作的出发点和落脚点。^[67]可以说，优秀旅游城市建设工作对于中国旅游业的发展，无论是在认识上还是在实践上都产生了积极的影响。中国优秀旅游城市是我们国家的窗口，通过创建中国优秀旅游城市，改善城市的环境，提高旅游服务水平，改善城市居民的生活质量，加快城市的现代化建设有多方面的综合效益。^[68]从1998～2004年，共有各级别的205个城市获得了“中国优秀旅游城市”的称号。^[69]为推动这一工作的深入发展，国家旅游局从2002年开始推行创建中国最佳旅游城市和创建旅游强县，把创建工作引向更高的层次和更广的范围。

优秀旅游城市的建设对于旅游行业管理工作具有非常重要的意义，创优被认为是旅游行业管理工作的一面首要的旗帜，作为城市实施“政府主导型”旅游业发展战略最有效的组织形式，成为旅游行业管理工作的一个“纲”。旅游业公认是一个综合性的行业，组成旅游业的各个行业一般都从属于不同的管理部门，使得旅游行业管理的范围广、任务重、权力交叉、难度大，“小部门、大管理”的突出矛盾一直困扰着旅游行业管理工作的有效开展。如何增强旅游行业管理宏观调控能力一直是旅游行业管理的大问题。创优工作突破了传统的旅游行业管理模式，找到了行业管理的新手段。^[70]创优工作找到了旅游行业管理与现行体制的结合点，使旅游行业管理可以有效地利用各级政府的行政资源。

城市功能是综合而多样的，旅游功能是其中之一，必须与其他方面的功能有机结合起来才能发挥应有的作用。因此，创建优秀旅游城市必须坚持旅游开发与城市建设一体化。由于旅游主管部门的有效推动，创建过程已不再是旅游部门唱独角戏，而是一项政府主导型的社会系统工程。^[71]创优工作与其他各项城市创建活动，如创建“文明城市”、“卫生城市”、“环保城市”、“园林城市”等相结合，统筹安排，互相促进，使城市的各项工作得到共同发展，也使得旅游行业管理工作有效地切入了城市管理的综合体系，受到了地方政府的重视，有些地方甚至出现所谓的“旅游书记”、“旅游市长”，为旅游发展争取到了更好的外部环境。

创优工作也需要普通市民的参与，有赖于城市居民文化素质的普遍提高。由于旅游活动体现出强烈的文化属性，只有把旅游的经济行为和文化行为有机地结合起来，旅游才具有吸引力和生命力。因此，要想创建优秀的旅游城市，提高市民的文化素质十分重要。不少地方政府都认识到创建优秀旅游城市要以人为本，绝不能只重物不重人，绝不能一手硬一手软。^[72]注意推动社会各方面的参与，使创优由“市长工程”转变为“市民工程”，促进了社会整体文明素质的提高。

依靠政府推动的优秀旅游城市建设也存在问题。本来每个城市的自然及人文条件各不相同，自然会形成鲜明的城市特色，这种特色是旅游吸引力的重要来源。从公布的优秀旅游城市来看，其等级结构、规模结构、旅游经济规模结构差异很大，^[73]文化差异也是非常明显的。由于优秀旅游城市建设有一个统一的标准，虽然标准比较注重软件，希望各城市能够形成自身特色，但创建过程中还是形成了一个模式：集散中心＋旅游景区，有人认为这是失败的。^[74]无论如何，用同一个标准去衡量所有的旅游城市是不太恰当的，不利于张扬城市的个性。创优的方式也带有较强的计划体制的色彩，随着市场体制的完善，这种方式的未来效果值得怀疑。而且优秀旅游城市建设比较重视发挥旅游管理部门的职能，注重旅游者的利益如何协调好旅游者与当地居民的利益也是不容忽视的。

三、政府主导型旅游发展

（一）政府主导型旅游发展理论的形成

中国正处于建立市场经济体制的过程中，旅游业的发展主要受各级政府的控制，政府行为在旅游业发展过程中处于主导地位。不论是取得的成就还是出现的问题，都与此有很大关系。因此，在中国是一种政府主导型的旅游发展。

改革开放以后，中国旅游业蓬勃发展的大好局面迫切要求对旅游发展的战略问题进行研究，以保证这一新兴的产业能得到持续、长远的发展。国务院发展研究中心组织的课题组进行了广泛的调查研究、数量分析和理论论证，提出中国旅游业要实行适度超前的发展战略。对于适度超前的基本含义与主要内容，作者认为，“首先是其发展速度既要超过我国GNP的增长速度，又要超过国际旅游业的平均增长速度，以体现一个新兴产业的内在生命力，以达到一个外向型产业的国际化要求。其次是适度，这是我国的基本国情与旅游业的综合性和依托性较强的特点所决定的，不可能孤军突出，而不顾各个方面的主客观条件的制约”。^[75]提出旅游业适度超前发展的思想主要是针对我国旅游业发展相对滞后，无法适应改革开放需要的情况，尽量利用各种有利条件，加快旅游业的发展速度。应该说，这是符合中国社会的实际需要的。

适度超前是中国旅游业发展的总体构想，或者说是提出了旅游业发展的总体思路及大体的发展水平目标。为了实现这一整体战略构想，就必须对旅游发展过程中政府的行为与作用、旅游业在国民经济构成中的地位、旅游产业的长远发展等问题进行进一步的研究，形成更为完善的战略体系。随着旅游业的不断发展，理论界对旅游发展战备的研究也逐步深入。1998年，王大悟、魏小安等提出，适度超前的发展战略将“逐步向由政府主导型战略、经济新增长点战略、旅游强国战略和可持续发展战略所构成的‘四位一体’的旅游经济发展战略体系过渡、转轨和升级。”^[76]这是国内旅游学界第一次在理论上明确提出关于旅游发展战略体系的概念。

在这一战略体系中，政府的主导作用无疑处于首要位置。也就是说，正确发挥政府的作用是保证适度超前战略顺利实施的关键。旅游发展战略是要解决旅游业发展过程中带有全局性、长远性和根本性的问题。无论是制定战略还是实施战略，必须能够统筹全局，综合考虑各方面利益，组织利用各方面的力量。企业或个人自然难以胜任，只有政府有关部门才能做到这一点。如果缺少政府的主导作用，经济新增长点战略、旅游强国战略和可持续发展战略就无从谈起，当然也就不可能实现旅游业的超前发展。

从中国旅游业发展的实际进程来看，选择政府主导型发展也是历史的必然。首先，中国正处于由计划经济向市场经济转轨的过程中，市场机制不够健全，重要的经济资源都掌握在政府手中。离开了政府的支持，就不会有旅游业的发展。在政府主导型旅游发展战略的概念出现之前，实际上当然也是政府决定着旅游业发展的方向，这是中国社会历史发展惯性的体现。其次，旅游业自身的特点决定了政府行为的必要性。旅游服务是一种综合性的产品，涉及交通、住宿、饮食、购物、游览、娱乐等各个环节，政府有关部门对各个环节的协调作用非常重要；旅游服务所需要的旅游资源或基础设施属于公共产品，因而旅游产品具有一定公共产品的性质。从经济学的角度来看，也需要政府更多地参与。比如在旅游产品的销售环节，旅游者首先要认同旅游地的形象，然后才能认同旅游企业的产品。而旅游地形象的建立不是单个企业所能解决的，而必须依靠政府的力量。再次，国际旅游市场激烈竞争的需要。由于世界各国对旅游业的普遍重视，因此，各国旅游业的竞争不仅是企业层次的，而且已经上升为国家层次的。^[77]形成了所谓的“举国竞争体制”。^[78]政府在国际旅游市场上所发挥的作用越来越重要和难以替代。最后，其他国家的示范作用。20世纪六七十年代以后，东亚经济迅速腾飞，形成了所谓的“东亚模式”，旅游业也取得了令人瞩目的成就。该模式的一大特点就是政府干预经济的力度较大。中国在发展旅游业的过程中借鉴其经验，充分发挥政府的主导作用，是很自然的。因此，可以认为，政府主导型理论脱胎于“东亚模式”。

中国旅游业的政府主导发展应该从两个方面来看：在实践方面，由于中国经济体制的现实情况，政府一直是国民经济发展的主导力量，旅游业的发展自然是政府主导型。不管理论上有无政府主导发展这一名词，中国旅游业一直是在有意识或无意识地走着政府主导型的发展道路。在理论方面，主要是借鉴了东亚以及日本等国发展经济的经验，结合中国的实际情况，最终形成了政府主导型旅游发展模式或发展战略的概念。

（二）政府主导作用形式与机制的变迁

所谓政府主导型旅游发展，“就是按照旅游业自身的特点，在以市场为主配置资源的基础上，充分发挥政府的主导作用，争取旅游业更大的发展。”^[79]问题的实质是政府如何主导旅游业的发展，也就是政府行为的内容是什么及采取什么样的形式。随着时间的推移，政府的职能在不断发生变化，因此，政府的主导作用在不同的时期也有不同的内涵。

20世纪70年代末，在计划经济的大背景下，中国旅游业开始起步。政府对旅游行业的管理不可避免地带有计划经济的色彩。此时，旅游部门尚没有取得产业地位，接待能力严重不足。政府管理部门的主要注意力集中在如何增加旅游部门的接待能力，以满足因改革开放而大量涌入中国的入境旅游者的需要，如建设旅游饭店、发展旅行社、开发旅游资源等。政府管理旅游业的方式不论在宏观层面还是在微观层面大都以直接管理为主，旅游业的发展主要靠政府的力量。邓小平在视察黄山时曾指出：开发黄山旅游时，“旅游收的外汇要与地方分成，开创时国家要投点资。”^[80]从邓小平的谈话可以看出，旅游业的发展是要以政府为主导的。这时不存在市场经济基础，政府的主导行为实际上是一种直接的控制。

中共十四大正式提出了建立社会主义市场经济的总目标。政府主导旅游业发展的思路已非常清晰，其重点是旅游管理体制的改革。孙尚清等人提出，改革的目标主要有三点：第一，建立符合旅游产业特点的外向型企业经营机制，使企业做到自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。第二，建立符合发展要求的经济管理体制。管理机构改革的中心点是职能的转变，即从直接管理向间接管理转变，从管企业向管市场转变，以规划、指导、协调、制定政策和法规为主要职能，为企业发展创造良好的外部条件。第三，建立宏观调控体系和比较完善的市场体系。要在开放、平等竞争的基础上，进一步改革外联体制、计划管理体制、投资体制和价格体制，完善市场体系。也要逐步形成国际合作体制，使旅游经济体制适应长远发展的需要，并认为上述三个组成部分之间，要在逐步实施的过程中互相促进。就总体而言，是以旅游管理体制的改革为龙头，以市场体系的完善为媒介，以企业经营机制的改革为中心，互为条件，同步进行，最终是为了促进旅游业在持续、稳定、协调的基础上保持较高的增长速度，达到在20世纪90年代翻两番的战略目标。^[81]这一战略思想形成后，立即被国家旅游管理部门所采用，成为我国旅游业发展的理论基础。

随着旅游管理体制的改革，政府对旅游业的干预范围也日趋扩大。从国家旅游行政管理部门的角度来看，就是要对旅游活动涉及的行、游、住、食、购、娱六要素进行“全面管理”。^[82]政府主导的形式也已经发生了很大的变化，由直接干预变为主要依靠经济手段的间接管理。

到20世纪末，旅游业作为新的经济增长点，拉动国民经济发展的作用日益显现出来。旅游业的发展受到中央和各级地方政府的一致重视，纷纷采取有力措施，促进旅游业加快发展。2001 年1月8～9日，国务院在北京召开全国旅游发展会议，提出了我国未来一段时期内旅游业发展的总体思路：“以邓小平理论及其旅游经济思想为指导，按照‘三个代表’的要求，依托我国丰富的旅游资源，立足日益增长的海内外旅游市场需求，深化改革，扩大开放，加强指导，强化管理，加大扶持力度，把旅游业作为国民经济新的增长点进一步发展壮大。”^[83]从政府对旅游业的管理形式来看，随着市场经济体制的逐步完善和政府机构改革的不断深入，旅游业的法制化管理正逐渐形成政府主导旅游业的主要机制。

（三）政府主导旅游发展的效果评价

新中国成立以来，中国的旅游服务一直作为外事工作的一个附属部分而存在着，只讲政治需要，不论经济效益。十一届三中全会以后，旅游业开始了艰难的转型。此后的20多年里，政府的主导作用是中国旅游业快速发展的主要力量，没有政府的主导作用，就没有中国旅游今天的大发展。政府主导作用对旅游业发展的意义集中体现在以下几个方面：第一，实现旅游服务供给能力的飞速增长。“文化大革命”结束时，旅游业发展的主要矛盾是需求膨胀与供给短缺。解决矛盾的办法是集中各方面的力量大力进行旅游服务设施建设。第二，产业地位的确立。随着旅游经济的发展，旅游业对国民经济和社会发展的贡献日趋明显。中国旅游业在社会经济发展计划中有了自己的一席之地，旅游业迎来了一次重大的发展机遇。现在，旅游业已成为国民经济新的增长点和许多地区的支柱产业。第三，国内外市场平稳发展。在国家旅游管理部门统一组织下，中国国内外旅游市场都呈现出快速增长的态势，出境旅游也逐步发展起来，我国已成为亚洲地区新兴的客源输出国。第四，管理体制不断完善。20多年来，中国旅游业是以一种超常的速度发展起来的。行业中的各种利益关系需要协调、市场秩序需要维护、产业结构需要不断调整，在这一过程中，旅游业的行业管理体制开始发育并不断完善起来。由于中国的经济制度正处于转型之中，各方面关系有待理顺。因此，政府旅游管理部门在行业管理体制中的作用是非常重要的、难以替代的，比市场经济发达国家要承担更重要的任务。

不过，从东亚国家或地区功能经济发展的情况来看，这个政府主导型模式有其自身固有的弱点。这也符合辩证唯物主义的逻辑，因为任何事情都有利有弊。在中国旅游业发展过程中，政府主导型模式的问题主要表现在以下几方面：

1．行业经济效益普遍不高

从本质上讲，政府部门不是谋利机构。政府行为主导旅游业发展的时候，更多的是注意产业整体的发展情况，而不关心具体企业是否盈利。如果只注意发挥政府行为对旅游业的主导性，而不对政府行为进行适当的控制，在某些情况下，政府有关部门为了取得自己的政绩，则会利用所掌握的资源进行过度投入，造成行业迅速发展与企业经济效益不高的矛盾现象。以饭店业为例，20世纪80年代初旅游业起步时，饭店数量与效益是同步增长的。而到了90年代，旅游业逐渐受到各级政府的重视，投入增加，但饭店的利润率一直不高。其中，1992～1997年旅游涉外饭店经营情况见表7－3。

当然，政府主管部门也会根据市场情况要求企业在投资及经营方面进行适当调整。但政府毕竟没有利润压力，且由于旅游饭店业中国企业占压倒多数，因此，政府直接干预企业经营的现象屡见不鲜，加之市场竞争激烈，造成行业经济效益低下。

表7－3　旅游涉外饭店经营情况

资料来源：中国涉外饭店经营统计及排序（1997）．(www.xing528.com)

2．抑制旅游企业的积极性与创造性

在市场经济环境下，企业与消费者是市场的主体。只有旅游企业生产的高效率才能更好地满足旅游者方面的需要，使旅游业得到健康稳定的发展。中国的旅游企业从所有制方面看，主要可分为国有企业和非国有企业，如果政府参与企业经营，则必然会在不同所有制企业间形成不平等竞争，压抑非国有企业的发展。即使是国有企业，政府的参与也会使企业丧失应有的经营自主权，在市场经济的运行过程中无所适从。政府过度干预旅游业的发展，其出发点本来是好的，但实际效果难如人意，会压抑企业生产经营的积极性与创造性，严重削弱企业的市场竞争力。

3．地方利益矛盾造成旅游业无序发展

旅游促进发展是无可争议的事实，因此，在政府主导型经济中，政府自然会采取各种有效方式大力发展旅游业。但是各级政府的利益在经济与社会发展过程中并不都是一致的，而是存在着各种各样的矛盾。上下级政府部门之间、同级政府部门之间都难免会发生利益冲突，造成一些不良影响。

当时提出“五个一起上”的方针后，在实施过程中出现了一些问题。“突出表现在旅游宏观管理失控、微观管理混乱。热点旅游城市饭店建设速度普遍太快，饭店规模、档次不合理，高档饭店比重过高；一、二类旅行社结构不合理，许多二类社超范围经营，对外竞相压价，造成旅游市场的混乱。”而更深一层的原因则是旅游管理体制的问题，主要矛盾来源于“中央和地方各类利益主体之间的冲突”。^[84]更有人认为，政府某些政策的失当更容易造成市场混乱：“事实上，旅游发展适度超前战略的一个重要目标是带动社会其他经济的发展，可惜的是这个目的并不显著，而不正当竞争带来的严重后果是十分明显的。”^[85]政府行为参与其中而造成的这种混乱与无序比单纯的企业之间的不正当竞争更加难以治理。

政府各部门都有自己的利益，为了维护自身利益，它们必然会采取一些不适当的政府行为，引起旅游业发展过程中的恶性竞争、地方保护、资源过度利用及环境破坏等现象。由于政府行为在旅游发展中的一些负面影响日益显著，有人主张现阶段就应停止提倡与实施政府主导型旅游发展战略。^[86]不过，不论是否实行政府主导型旅游发展战略，在旅游发展过程中没有政府的有效管理是不可想象的。即使反对政府主导型的旅游发展战略者，也不会反对政府对旅游发展的适当干预，问题是如何将发挥政府作用与完善市场机制有机地结合起来。

（四）规范政府行为，促进旅游发展

按照现代市场经济理论，政府在市场经济中的职能就是为经济的运行提供“制度环境”，主要是“提供法治、产权保护、市场秩序和基础设施”。^[87]而从现在的认识看，政府在经济中的作用又是复杂的，有人认为有三种不同的情况，可以比喻为“无为之手”、“扶持之手”、“掠夺之手”。在实际运作中，政府本质上是两难的，如果政府仅是无为之手，它越小越好；如果仅是掠夺之手，对它限制越多越好；如果仅是扶持之手，则是越强大越好。但政府同时拥有三只手，如何进行制度设计，发挥其积极作用，就陷入两难境地。^[88]既要发挥好其扶持之手，又要限制住其掠夺之手。中国因为正处于过渡期，过度干预还是主要矛盾。中国加入世界贸易组织（WTO）也向政府提出了挑战，要从根本上改变政府对经济的过度干预。此外，游戏规则与国际接轨、商品和服务的价格与国际趋同也是不可或缺的，就是要实行开放经济。

实行政府主导型旅游发展是中国旅游业发展的必然选择，而且在20多年的发展过程中取得了非凡的成绩。当然，我们也不能忽视政府主导型旅游发展的负面影响。在21世纪，中国旅游业面临新的机遇，也面临巨大的困难。政府处于主导地位是中国旅游经济体制的特色，如何在市场经济、开放经济的条件下发挥其优势，避免其消极影响，是新世纪中国旅游发展过程中要认真解决的问题。其中的关键是如何认识政府职能及适当规范政府行为。具体地说，要注意以下几点：

第一，要正确理解“政府主导”的含义。不能把“政府主导”理解为“政府主宰”、“政府主财”、“政府主干”，毕竟我们的目标是建立以市场为资源配置基础的社会主义市场经济体制。政府在旅游业发展中的主导作用主要体现在政策、立法和对旅游业的宏观管理方面，而不能指望政府直接参与旅游企业的经营活动，也不能动不动就要求政府对旅游业加大投入。从全球范围看，政府直接干预旅游业已经趋于减少。在旅游经营领域，其特征是政府除保护与合理开发国家博物馆及其他历史古建筑、提供旅游基础设施之外，退出旅游项目的所有经营，让私营部门全面发挥作用也是要注意的问题之一。^[89]也就是说，政府主要是抓好国家旅游业发展的宏观管理方面的工作，把握旅游业发展的大方向。

第二，制定保证旅游业健康稳定发展的法律、法规，设置必要的执法机构，对旅游业实行法制化管理。当前，旅游主管部门要认真研究国际惯例，加强对外合作，保护国家产业利益。要加快旅游立法步伐，依法管理国际旅游贸易。尤其是政府有关部门应彻底放弃对企业生产经营活动的干预，集中精力维护市场经济秩序，改革旅游管理体制，为企业发展创造良好的竞争环境。要营造公开公平的旅游市场，避免计划管制和地方保护主义，全面提高旅游行业的素质和国际竞争能力。

第三，根据旅游业发展计划，引导社会资金增加对旅游业的投入。各级政府应尽量避免直接投资，而是靠制定优惠政策措施，吸引社会资本对旅游业的投入。这样既能保证旅游业发展的资金需要，又能使政府很少牵涉其中的利害关系，保持政府行为的公正性。

第四，应该在旅游宣传促销中发挥作用。旅游促销在旅游业发展过程中的作用是巨大的，据香港旅游协会的资料，一国每增加1美元的宣传投入，就可增加旅游收入123美元。一些国家的政府也非常重视政府部门的宣传促销工作，如西班牙1995年花在国际旅游促销的费用就达到7856万美元，全部由政府财政开支。^[90]但也有一些国家的政府正试图减少政府对旅游促销的投入或从该领域退出，如瑞典及美国政府。但这样做带来了两个消极后果：一是对入境旅游市场产生不利影响，据美国业内人士分析，这是美国1998年国际接待人次和收汇双双下降的重要原因之一。二是大大削弱了政府在发展旅游业中应有的作用，加重了企业和地方政府的负担，其核心是向地方财政转嫁了中央财政的部分负担。^[91]由于旅游产品的特殊性，私营部门不可能完全担负起国家对外旅游促销工作的重任。正确的做法可能就是所谓的“公私合营”，其要害是政府部门要在旅游宣传促销过程中发挥主导作用，包括在资金的投入方面。

第五，应该在旅游基本建设、旅游环境的营造上发挥主导作用。旅游是综合性的活动，依赖性非常强，同时其影响也涉及社会生活的各个方面。旅游活动所需的基础设施大都依赖于旅游地的公共基础设施。基础设施的建设需要政府发挥主导作用是不言而喻的，因此，旅游基础设施的建设不能依靠个别的旅游企业而要靠政府的力量。旅游的发展不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题。进行旅游活动除了必要的资金外，还需要有一定的余暇时间，需要社会各方面对旅游活动的大力支持。这就需要政府以适当的方式宣传旅游活动对国民经济和社会发展的重要意义，就国民的劳动时间和社会福利问题做出相应的安排，为旅游的发展创造有利的条件。如有人建议制定国民旅游计划，“使旅游真正成为人民的普遍消费行为，成为国民的基本生活要素之一”。^[92]这样的措施如果能够实行，将对中国旅游业产生深远的影响。

第六，搞好环境保护，治理旅游污染，保证旅游业的可持续发展。旅游的发展要依靠优美的自然环境与良好的社会环境。但旅游业的发展又会对自然环境和社会环境带来相当大的压力，造成自然环境的破坏和社会环境的污染，反过来抑制旅游发展。在旅游经营过程中，企业是以追求利润为目的，不可能真正关心环境问题。只有政府才能在这方面发挥作用，采取有力措施，防止旅游活动对自然与社会环境的消极影响，使旅游业持续健康地发展。

【注释】

[1]杨时进，江新懋．旅游概论．中国旅游出版社1986年．第24页．

[2]中国旅游年鉴（2003）．第361～363页．

[3]中国旅游年鉴（1991）．第804～807页．

[4]中国旅游年鉴（2003）．第460～469页．

[5]中国旅游年鉴（1991）．第848～861页．

[6]张俐俐，袁国宏．论行业协会在我国旅游管理体制演进中的作用．社会科学家2002（6）．

[7]《社会主义市场经济体制下的行业管理》课题组．市场经济发达国家的行业组织和政府的行业管理．国家行政学院学报2002（6）．

[8]匡林．旅游业政府主导型发展战略研究．中国旅游出版社2001年．第103页．

[9]匡林．旅游业政府主导型发展战略研究．中国旅游出版社2001年．第9页．

[10]何光主编．中国旅游业五十年．中国旅游出版社1999年．第246页．

[11]何光主编．中国旅游业五十年．中国旅游出版社1999年．第251页．

[12]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第27页．

[13]何光主编．中国旅游业五十年．中国旅游出版社1999年．第252页．

[14]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第27页．

[15]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第210页．

[16]彭秀萍．中国涉外经济政策的几点思考．发展研究2005（3）．

[17]中国旅游年鉴（1991）．第795页．

[18]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第211页．

[19]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第213页．

[20]牟红．旅游市场的定点管理．经济论坛2002（12）．

[21]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第141～144页．

[22]窦群．近年来我国国际旅行社审批政策的进展．旅游学刊1995（5）．

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[24]申葆嘉．市场经济机制与旅游市场竞争．旅游学刊1998（1）．

[25]蔡家成．关于完善旅行社行业管理制度若干问题的研究．旅游学刊2002（4）．

[26]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第85页．

[27]张广瑞，魏小安，刘德谦．2001～2003年中国旅游发展：分析与预测．社会科学文献出版社2002年．第119页．

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[29]蔡家成．关于完善旅行社行业管理制度若干问题的研究．旅游学刊2002 （4）．

[30]蔡家成．建立旅行社质量认证制度的设想．旅游学刊1996（3）．

[31]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第155页．

[32]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第159页．

[33]中国旅游年鉴（2003）．第290～291页．

[34]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第164～165页．

[35]张广瑞．世界旅馆．中国经济出版社1991年．旅馆第48～53页．

[36]中国旅游统计年鉴（2002）．第2页．

[37]中国旅游饭店协会，上海社会科学院旅游经济研究中心．中国旅游饭店发展蓝皮书．中国旅游出版社2002年．第367页．

[38]刘纯．《旅游涉外饭店星级的划分及评定》标准刍议．上海标准化1996（1）．

[39]张广瑞．世界旅馆旅馆．中国经济出版社1991年．第57页．

[40]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第361页．

[41]山东省旅游局研究室．旅游法规选编．第88页．

[42]中国旅游饭店协会，上海社会科学院旅游研究中心．中国旅游饭店发展蓝皮书（1979～2000）中国旅游出版社2002年．第17页．

[43]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第96页．

[44]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第107～109页．

[45]魏小安主编．旅游行业管理工作纲要．旅游教育出版社1996年．第112页．

[46]窦群．我国旅游标准体系的构筑、作用及其展望．中国标准化2000（11）．

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[49]魏小安，韩健民．旅游强国之路——中国旅游产业政策体系研究．中国旅游出版社2003年．第257页．

[50]魏小安，韩健民．旅游强国之路——中国旅游产业政策体系研究．中国旅游出版社2003年．第257页．

[51]中国文物信息网www.ccrnews.com.cn．

[52]中国社会科学院环境与发展研究中心．中国环境与发展评论·第二卷．社会科学文献出版社2004年．第388～390页．

[53]中国社会科学院环境与发展研究中心．中国环境与发展评论·第二卷．社会科学文献出版社2004年．第277～278、285页．

[54]旅游景区质量等级评定管理办法．中国旅游网．

[55]中国旅游网http://www.cnta.com．

[56]中国森林公园网www.chinafpark.net．

[57]魏小安，韩健民．旅游强国之路——中国旅游产业政策体系研究．中国旅游出版社2003年．第261页．

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[69]中国旅游网http://www.cnta.com．优秀旅游城市分为直辖市、副省级市、地级市、县级市，因行政级别和区划的原因，有相互包容的现象。

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