全球生态治理与公私伙伴关系

公私联合治理伙伴关系（PPPs，Public Private Partnerships）是当今全球生态环境治理中一个创新模式，是一个不断拓展的复杂多边体系框架下的联合治理模式。深入了解公私联合治理体系及其与其他治理机制的关系，对于全球生态环境联合治理的研究是十分重要且富有挑战性的课题。本书首先分析全球生态环境治理中的官方治理体系、私人治理体系与公私联合治理体系的主要特征，在此基础上，运用关于国际组织的委托——代理观点来进一步分析公私联合治理伙伴关系（PPPs）形成的条件与动因。最后，简要总结了PPPs对于全球生态环境治理的效果与影响，以期推动该领域的研究不断取得新的进展。

在过去的15年中，全球生态环境方面的公私联合治理伙伴（PPPs）数量成指数增长，2002年约翰内斯堡世界可持续发展峰会促进了超过400个PPPs成立，1998年至2008年，联合国全球伙伴基金促成了超过150个公私生态环境伙伴关系。通过联合国小额资助项目，在1992年至2009年，全球环境促进会支持了超过1　000个与非政府组织及当地社区的公私伙伴关系。

实际上，几乎所有主要的生态环保类国际组织都拥有广泛的伙伴项目，这些国际项目主要有：联合国环境项目（UNEP）、联合国发展项目（UNDP）、世界银行（World Bank）^[5]、联合国培训与研究中心（UNITAR）、联合国教科文组织（UNESCO）等。

公私伙伴关系可以定义为公私参与方联合治理的一致行动，公共参与者主要包括中央政府机构、地方政府机构或者国际政府间组织，私域参与者主要包括各类基金会、公司、非政府倡议组织等。上述联合治理一致行动主要涉及为一系列国际政策问题构建通用的准则、规则、目标以及决策与执行的程序。PPPs涉及国际舞台上的联合治理制序，该制序超越了传统国家与非国家参与者的相互作用形式。

联合治理行动的不断增多产生了许多关于全球生态环境治理中，国家、非国家参与主体及国际组织角色演变的有趣问题，上述多元主体的主要特征是什么，这种新型公私联合治理伙伴关系产生的动因与条件是什么？为了回答上述问题，本书审视了多元治理体系各参与主体的特征，讨论了这种新型公私联合治理伙伴关系产生的动因与条件，以及公私联合伙伴关系对于全球生态治理体系的效果与影响。通过分析表明，PPPs代表的既不是某些学者标榜的对已有治理制序的重大“权力变迁”，也不像有些学者所认为的只是“微不足道”的非主流全球伙伴合作方式。PPPs是致力于革新国际组织系统的一种组织创新，而不是仅仅局限于既有全球治理框架的简单修修补补。PPPs通过为定期增加、结果导向的集体行为创造更多的空间，来完善国际政府间治理制序的功能，与此同时，将PPPs与跨国治理联合起来。

（一）国际官方治理体系、私人治理体系与公私联合治理伙伴关系（PPPs）^[6]

全球生态环境治理传统上主要当做全球政府之间的事情来加以研究，在二十世纪后半叶，国际生态环境条约数量几乎增长了十倍。20世纪80～90年代的生态环境合作研究主要聚焦于国际政府间的治理机构，它们的结构、功能及角色促进了条约的强制执行，推动了知识传播、对话框架与规则的构建。尽管国际关系中关于政府的治理理论占据主导地位，但生态环境治理研究也很快到意识到非政府参与者不断增强的影响力。非政府参与者最初是作为针对政府、国际官方制序、企业及公共舆论的压力条件来加以研究的。自20世纪90年代全球生态环境治理领域的非政府组织在数量、范围及种类上不断增长，研究重心开始逐渐地转向对不断增强的私人权威与影响力的关注。

私人治理体系通常被定义为是由不受政府干预的非政府治理参与方构建与运作的一整套治理体系。非官方治理体系的权威通常来自于它们在具体消费市场及产品供应链中的生态环境信息披露，来自于倡议组织推动道德权威与准则或者是来自于道德与市场权力的联合。

公私联合治理伙伴关系（PPPs）在不断增强的公共与私人生态环境治理联合体中占据了一个中间地位，尽管在这联合体中有许多相互作用与交叉重叠，但PPPs似乎不能简单地被理解为多边治理结构中的私人权威或者私人治理体系。以下几个方面的特征，使PPPs既区别于传统的国际政府间治理体系，也区别于私人治理体系。国际官方治理体系通常依靠官方授予的法定权力来运行，并且通过国际官方组织、国内立法机构与行政机构的层级化执行权力。

公私联合治理伙伴关系（PPPs）主要立足于软约束，它不是通过国际与国内法律的硬约束力来运作，而是通过去集权化且宽松的治理网络来运作，该治理网络具有很少的官僚气息。PPPs自愿性治理网络结构使它成为宽泛的跨国官方治理体系的一个组成部分，同时它也包括了许多私人治理网络体系，当然PPPs与私人治理体系也是有区别的。公私联合治理伙伴关系涉及公共领域与私人领域的资源、能力及相应权力。PPPs的治理权力来自于公私双方的平等协商与对话，而不是通过市场机制、道德认知或代议制方式实现的。因此，PPPs的权力与合法性主要来自于平等的竞争与协商机制。

较之于全球官方治理机制及全球私人治理机制两种主流全球治理方式的大量研究，对于PPPs治理机制与模式的研究无论在理论上还是经验上都是十分欠缺且不成体系的。有的学者把PPPs解读为国际治理秩序中官方的权力迁移。支持全球化的学者们欢呼PPPs及与之相对应的全球治理网络作为新的全球治理机制。该新的治理机制与模式将有助于认清当前全球治理秩序的缺陷，纠正全球多边治理体系中参与、公平、金融、绩效及合法性等方面存在的问题。全球化学者视这种新型的联合治理伙伴关系为全球官方治理结构与全球跨国企业联姻的一种方式，其目的在于提供被忽视的全球性公共产品从而驾驭全球化。这种关于PPPs成长壮大的结构—功能解释，通过强调国际政治多元化，以及细化这种伙伴关系能够提供的各种各样的功能，从而有助于推动PPPs在全球治理实践中的发展。

（二）公私联合治理伙伴关系（PPPs）形成的条件与动因分析

为什么政府与国际组织，在仍然作为全球治理框架中的核心的情况下，会同意与非官方的其他参与主体分享权力？本部分致力于进一步探讨，国际组织如何在外部压力与其自身内在压力的促进下，发起并倡导公私联合治理模式，以期支持其整合资源、提高声誉及治理水平。

传统理论认为，国际官方之间的合作赋予国际组织作为大国把玩的国际工具，或者至多是推进国际合作的一个竞技舞台。社会学的官僚理论预测国际组织的刻板性特征与官僚文化，国际组织习惯于标准程序、固定方式及用现有手段来应对新问题，这经常会产生自我击败的治理结果。从社会家的观点来看，作为对外部压力及新的共识的刺激反应，国际组织也会积极学习。

关于组织的委托—代理理论最初是研究经济领域的公司行为，后来被应用于研究政治组织，直到最近几年才被用于分析国际组织。该理论用于国际组织，委托—代理模型认为各国政府作为多边与联合主体，授权国际组织运作合作协议。各国政府运用许多手段来控制其各类代理机构，比如通过财政预算、雇佣程序、治理监督及内部评估等诸多手段。国际组织也拥有一些自治权，该自治权来自于有条件的协议及重新解释的可能性、技术专门化产生的信息不对称及控制机制的高成本。委托—代理模型同时也认为国际组织有一系列自身利益，它会利用其自治权来提高其组织利益与设定政策议程，关于国际组织与各国政府偏好不同的观点受到来自社会学理论家的质疑，理由包括社会学理论等诸多方面。正如所有的官僚机构一样，国际组织同样对存活下来，以及维持乃至扩大其财政能力、合法性及权威乐此不疲。

作为技术专家与认知共同体的活动中心，国际组织能够参与制定政策，改进具体政策工具以及重新解释制序契约框架来扩大其权威。国际组织的利益可能与全球参与主体或部分参与主体的偏好相一致或不一致。在全球生态环境政治中，国际组织与各国政府的偏好在许多方面都不一致。最显著的是关于生态环境金融方面的持续分歧，以及关于认知模式、政策工具以及生态环境政策执行方面的意见分歧。(www.xing528.com)

考虑到国际组织作为各国政府授权与自身利益代表的统一体，我们认为以下两个因素可能会影响国际组织倡导公私联合治理伙伴关系：外部的压力与国际组织自治要求。

有限的资源以及预算的压力，最有可能成为引起国际组织积极吸引非政府伙伴参与国际生态环境治理的重要原因。事实表明，全球生态环境治理领域来自各国政府的基金与资助总是供不应求。相应地，非政府参与方，包括商业与非营利组织掌控的资源超过国际生态环境组织的预期，维持与扩大其预算与额外的预算资金，对于国际组织具有本质的优先性。因此，我们期望提供财政支持的各国政府的意愿与国际组织的预算、外部非政府资源的增长及国际组织发起PPPs的兴趣有机地整合在一起，相互促进，共同提升全球联合治理的效率。

非官方参与者及社会公众质疑国际组织的有效性与合法性的压力，是促成PPPs产生的另一个潜在因素。国际组织是看得见的国际公共组织，它们与全球代理链条上许多国际政策的产生与制定有着千丝万缕的联系，因此容易成为发泄不满的靶子。更进一步来看，社会公众很难辨别出治理失败，哪部分是由于各国政府低效合作与执行造成的结果，还是由于国际组织自身低效导致的结果。当负面的公众压力累积时，各国政府推进与改革现有政策与制序的兴趣很低，而对于国际组织来说就是一个创新机制的机会。公私联合治理伙伴关系提供了一个便利的机制来吸收非官方主体在弹性与尝试性的基础上开展对话与联合治理。相应地，上述合作机制能够转移压力，共同应对外在批评的同时增加参与的专业水准。

国际组织有动力采取倡导行动来构建公私联合治理伙伴关系，不仅是为了应对来自外部的压力，而且也有助于其抓住机会来拓展自身资源与项目，推动与志趣相投的非官方参与者与官方参与者之间的伙伴关系。公私联合治理伙伴关系能够成为增进国际组织机构自治的一种有效机制，以及提升国际组织权威与能力的一种战略。组织领导机制的改变，不稳定条件下组织领域新制度框架的协商，以及私人领域对自愿治理的参与热情，都明确地为各类组织参与联合治理行动提供了机遇。

然而，委托—代理模型^[7]也提醒我们，国际组织担当PPPs领导者的角色很大程度上在其自治权力之内。各国政府的兴趣及其对于国际组织自治权的限制是变化着的，这取决于各国政府所预期的从国际组织技术专业化治理中得到的好处。因此，我们可以推测，国际组织拥有的技术权威有可能既有利于外部参与主体的介入，也有利于其在与外部参与方合作时有更大的自主权。因为，从多边联合治理技术合作中得到的好处是有目共睹的，联合治理的成本要小于传统高度官僚化的（各国政府参与的）治理成本。国际组织也会拥有更大的自我决定权吸纳非官方主体参与取得广泛共识的政策的执行。

最后，当做为委托方的各国政府之间关于具体政策与手段上有分歧时，公私联合治理伙伴关系，能够提供一个弹性的、可逆的，且是政治上可以接受的机制作为国际组织参与主体的制度试验。实际上，各国政府所提供的强有力的政治支持对于处于试验阶段的公私联合治理机构被采纳至关重要，并且，对于公私联合治理的长期制度化而言，更广泛的各国官方主体支持十分必要。

公私联合伙伴治理中国际组织领导者的逻辑，有许多能够进一步审视与观察的含义。它表明多边治理体系中的公私伙伴关系，不同于更加基础性的制度改革，公私伙伴关系更像是国际组织率先发起的而不是各国政府发起的。这类倡议行动更可能产生于预算短缺的高峰时刻、大规模倡议运动及政府之间的主要制度变革时刻^[8]。拥有技术权威以及深入认知社区的组织及组织的部门，更可能成为国际组织的领导者。生态环境治理多边体系中的组织机构有许多具有上述特征，这确实有助于解释为什么生态环境领域为公私伙伴关系提供了如此肥沃的土壤。公私伙伴关系并不在于强调生态环境治理的复杂性与分歧，而在于清晰表达其致力于构建经过精选的公私合作切入点，在这些地方，国际组织的动力与专业和志同道合且资源丰富的官方与非官方伙伴共同行动，从而实现其联合治理目标。

（三）PPPs对于全球生态环境治理的效果与影响

公私联合治理伙伴关系（PPPs）是全球生态环境治理中一个创新，是一个不断拓展的复杂多维联合治理框架。深入了解它们的角色、联合治理的切入点及其与其他治理机制的关系，对于生态环境合作方面的研究是十分重要且富有挑战性的课题。

通过阐述多边体系公私联合治理伙伴关系中的委托—代理模型，指出应该重点关注全球生态环境治理中作为参主体的国际组织，以及通过解剖国际组织特性来理解联合治理的条件与结果。

在生态环境领域，PPPs利用其技术专长，社区认知网络及相关机构积极参与，在不违背国际组织授权的情况下，自主地开展工作，为生态环境领域的联合治理提供了肥沃的土壤。

公私联合治理伙伴关系（PPPs）的实践使全球公私伙伴的志趣与专长整合起来，通过补充而不是扭曲现有的制度与体制的方式来实现联合治理。从这个意义上来看，PPPs并非全球治理体系的权力变迁与制序再造。

诚实的公私联合治理伙伴关系，确实为全球多边治理体系提供了新视角与新思路。在联合国框架下的可持续发展导向的联合治理以及全球成千上万的社区合作，社区基础与参与范围的扩大，如果离开小额资助项目（the Small Grants Program），很难成为今天的样子。为了巩固小额资助项目的影响，以及为今后其他全球伙伴合作项目提供经验与教训，小额资助项目花费了近20年的时间，从事公私伙伴合作项目网络建设、能力培养与项目促进工作。许多公共机构、私人机构及公私联合机构参与了全球碳市场的建设，原碳基金（the Prototype Carbon Fund）是最早发起者之一，目标在于开发蛙跳型碳减排项目，推动发展与转型国家的碳市场交易，最终实现世界银行政策目标——使气候变化向有利于人类的方向发展。有趣的是，上面提及的公私联合治理伙伴关系，尽管在伙伴范围与运作手段上有不小差异，但都是集中强调把清洁能源以及生物多样性管理作为公私联合治理的重心。尽管原碳基金没有聚焦于生物多样性，但世界银行关于广泛碳金融的一揽子计划，不断强调森林、气候与生物多样性的共同利益。

值得关注的是，由于上述公私联合治理所面临问题的多维度与复杂性特征，它们似乎更多地分散原本广泛的议题，而集中于更小的治理目标，在这些目标范围，公共主体、私人主体以及地方与全球参与主体，更有动力与兴趣集中在一起来进行联合治理。

公私联合治理伙伴关系是一个多样且离散化的现象，有待于更多系统的研究来评估其对于全球治理效率的多重影响。笔者通过阐明联合治理动力机制与条件及公私联合治理伙伴关系模式，为全球治理迷宫提供一种解决问题的思路，从而有助于推进公私联合治理伙伴关系及其作用的广泛与深入研究。