公共责任伦理及实施路径研究

当前中国在大力建设一个以人为本的“责任政府”的时候，还需要培养许多“责任政治家”。“问责”将不仅是制度的，也是观念的，甚至必须首先是观念的，这个观念就是公共责任伦理精神。这就需要深刻认识公共责任伦理及其践行的基本路径，也保障责任政府建设不会踏空或对接不力。

（一）公共责任伦理内涵

公共责任伦理是公职人员管理公共事物过程中的伦理理论。公共责任伦理的主体已不是一般主体，而是具有特殊性质的公务员或政府机关工作人员。

黑格尔说：“行政事务和个人之间没有任何直接的天然的联系，所以个人之担任公职，并不由本身的自然人格和出生来决定。”^[152]古代的行政事务只是家庭生活的管理，随着市民社会的发展，随着政治社会同市民社会的分离，公共行政角色与市民角色的分离，公共行政事务成为了一个与市民角色个体相对独立的领域。个人作为公共行政事务人员是由公共行政本身职能和要求提出的条件决定的，而不由个人本身的自然人格和出生来决定。最后，公共行政人员管理公共行政事务，不能独立地和任性地追求自己的主观目的。黑格尔说：“国家职务要求个人不要独立地追求主观目的，并且因为个人作了这种牺牲，它才给予个人一种权利，让他在尽职履行公务的时候，而且仅仅在这种时候追求主观目的。”^[153]黑格尔的论述有一定的合理性。国家职务是一种公共职务，公共职务要求公共行政人员以公共利益为目的，个人不要独立地追求主观目的。这是成为公共行政人员的基本前提。作为公共行政人员有了真实的责任感，政府才给予个人一种权利；相反，如果没有真实的责任感，也没有权利。所以，公共行政人员的主观目的，应以“尽职履行公务”为前提。

行政官员在行使权力时，一方面必须遵从授权者的意志，遵从授权者所规定的权力运作原则和具体运作规则；另一方面现实生活中的社会公共事务是千头万绪、纷繁复杂的，现实中权力运作的方式、力度与后果在很大程度上取决于行政官员个体的主观判断。权力虽然来源于社会并受制于一定的社会关系，但它一旦产生，往往就会成为一种凌驾于社会之上的强制力量，可以对社会生活的各个方面进行干预。因此，与权力密切相关同时又为社会大众高度关注的是权力伦理问题。所谓权力伦理，是权力角色在权力运作和行使过程中所产生的伦理意识、伦理规范以及伦理行为实践的总和。

行政管理者必须确立正确的行政责任伦理观，行政职权的行使和运用必须对它所服务的对象负责。我们的责任是向人民负责。向人民负责，这即是公共权力行使的出发点，也是权力行使的归属。行政责任的合理性与有效实施不仅仅在于制度本身的完备周全，也在于行政人员的道德理性。只有对于拥有美德的人来说，才可能了解如何去运用规则。因此，与权力密切相关同时又为社会大众高度关注的是公共责任伦理问题。

公共责任伦理是一个有机的整体，具有诸多层面的要素，一是观念形态，即伦理意识；二是实践形态，就是以一定的伦理原则为指导的行政行为；三是作为观念与实践的结合形态或中介，指社会的行政伦理评价和教育活动。公共责任伦理意识包含伦理准则意识、伦理责任意识和伦理目标意识。准则意识是行政主体的原则立场和根本态度，通过对伦理主体的调控，达到由内及外的目的和理想，它突出表现为主体的严格律己精神；责任意识是行政主体如何看待行政的责、权、利，是行政伦理认识的核心，认识不同，对行政活动的精神和态度就不一样，表现出行政主体自我调控的特质；目标意识的核心是行政理想，是激励人们进取的精神力量，人们在行政管理这一岗位上追求什么样的目标和理想，选择什么样的社会价值和自我价值，对行政系统起着调节、内驱和导向的作用。

公共责任伦理评价是指人们在社会政治生活中依据一定的历史标准和行政伦理标准，通过社会舆论、传统习惯和内心信念的作用，对行政管理者行为以及对整个行政系统的行政现状进行价值判断的活动。评价效用如何是衡量道德约束力强弱的尺度之一。

社会舆论、传统习惯、政治信念是伦理评价的三种主要形式。社会舆论反映整个社会对行政行为的监督，具有明显的行为约束的优势。它表现着社会发展对行政行为的客观要求，表达着社会和集体中绝大多数人的愿望和意志；传统习惯是在社会政治生活中长期形成的，由于重复或沿袭而巩固下来，是和民族情绪、社会心理交织在一起的，具有稳定性的特点；政治信念是人们对行政行为进行善恶评价的精神力量，是伦理评价中最重要的力量。

公共责任伦理实践指的是伦理意识和规范，要通过行政实践来实现。通过行政活动、行政关系、行政态度、行政作风、行政效果等表现出来。一般来说，行政行为与行政伦理要与地位、职责、权利和义务相一致。一个行政系统的行政原则、行政规范和道德原则、伦理规范，在个人实践中是一致的。公共责任伦理必须通过行政行为和效果得到落实和体现，重在实践。但是，行为和实践是受思想观念支配的，而合理的科学的行政伦理观念又依赖于科学的先进的行政价值评价标准的确立和贯彻。价值观与世界观特别是与人生观有着密切的联系。而世界观特别是人生观，对于行政人员的行政行为和行政伦理，有着极大的影响和指导作用。公务员确立了什么样的世界观和人生观，也就从根本方向和态度上，决定了行政选择的方向和道路。

关于公共责任伦理的规范性标准，从有关公共伦理方面的学术著作中，可以提炼出五项规范性标准，以为公共责任实践提供明确的道德指向，它们是宪政精神、公民精神、公平原则、公共德性、公益精神。

其一，宪政精神。约翰·罗尔（John Rohr）在其开创性的著作《官僚的道德：法律及价值的思考》中提出，官僚的道德应该建立在美国宪政传统及该宪政传统所依存的政治价值之上，而这些政治价值则体现于美国的宪法及最高法院对宪法的解释之中。他认为，自由、平等和所有权是美国社会中最为重要的三个核心价值，而作为政治体系一员的公共行政管理者，更应该明确该体系的核心价值并确保自己能够遵守这些价值。从这个意义上说，在政府中供职不仅是经济的和职业的选择，也是一种道德选择。因此，确立职业道德是公共行政研究的重要课题，而这种道德价值应该是具体的，是植根于政治价值、宪法理论、社会文化和社会基本思想之中的。

其二，公民精神。公共管理者的角色派生于公民的角色之中，他们是公民的代表，是职业化的公民，是受委托的公民——即以前由所有公民共同承担的公共事务，现在被委托给有充裕的时间，接受过公共管理技能培训，并拥有承担公共事务所需资源的职业公民去承担了。从这个角度出发，公共行政管理者的道德责任实际上跟美国社会中一个良善公民的道德责任是密不可分的。公共管理者可以有各种不同的专业化的分工，但其工作无一例外地都应服务于他们所代表的公民的利益。公共管理人员在接受其所在的官僚组织层级节制的约束和责任的同时，亦需培养和加强他们作为全体公民代表所应遵守的基本的道德约束和责任。

其三，公平原则。公共伦理以社会平等为规范化视角并将其作为一个研究领域得益于20世纪70年代开始的新公共行政运动。约翰·罗尔斯（John Rawls）在其《正义论》一书中指出：“公正（justice）”是政府的中心组织原则，为此，他还进一步提出了实现社会平等（equtiy）所应遵循的一整套具体的标准。自此，“平等”成为公共行政学研究的一个重要主题。但是，在公共伦理学界，从来就不曾独立地将社会平等作为一个核心的道德标准来研究，但是很显然，它已经成为了公共伦理的主要的规范化标准之一。

其四，公共德性。公共德性显然是公共伦理标准化的基础之一。20世纪70年代公共伦理早期的研究主要集中于对道德选择的论述。1981年，马克·T．利拉（Mark．T．Llila）提出，在道德选择的问题上，理性分析方法过于简单化，在公共组织中要注重培养能与公共服务相契合的公共德性，以补充理性分析方法带来的缺陷。

其五，公益精神。公共利益也许是行政伦理领域中认同程度最高的规范标准，但却少有学者从这个角度进行专门的研究。公共利益应该在行政伦理学的规范性研究中占有重要的一席，它可以作为我们的道德指南并为我们提供基本的责任取向。它不断地提醒公共管理者，要以共同的公共利益而非有限的特殊或私人利益作为自身行为的基础，并迫使我们不断地对自身行为进行持续反思。

（二）公共责任伦理治理与实践路径

公共责任伦理是民主政治中责任机制的重要内容。对公共责任进行控制，走出责任困境，促进责任行政，建立责任政府，需要培育政府的公共责任伦理。公共责任伦理以政府的代理信用为基础，它表现为承担责任的主观自觉，它是防范责任风险的重要手段，其实质是一种公共权力伦理。公共责任伦理的形成与维持，既要依靠公共责任主体自身的德性修炼，也需要培育公共责任主体的伦理共识和责任能力，以及对公共责任伦理进行制度约束。

1．行政问责是践行公共责任伦理的有效方式

进一步推进政府问责的实践是责任伦理建设的根本途径。任何一种伦理原则均来源现实生活的实践。我们如欲强化政府的责任伦理，必须大力推进政府问责的成功实践，不断以政府问责的实践经验加强人们的责任意识，增进人们对政府问责制度的理解与认同，使人们赋予政府问责制以更多的道德属性，最终形成关于政府责任的伦理信念。行政问责作为一种责任监督和追究机制，不仅具有政治、行政和法律等方面的价值，也具有重要的伦理价值，实施行政问责具有促进政府履行责任伦理构建责任政府，规范权力运行助推权力向善，尊重“民意”实现公共利益和弘扬道德责任塑造行政伦理人格等重要的伦理价值，进而有助于改善现实生活中政府逃避责任、行政权力异化、政府自利和行政人格冲突等困境。

从公共伦理的角度考察，责任政府就是政府在责任行政价值理念指导下按照行政职业规范要求切实履行其职能，并对其行为后果负责任的治理模式。责任政府是践履了公共责任伦理的政府，是实现社会公平和正义价值的基本要求和根本保障。构建责任政府是公共伦理建设的理性诉求。从伦理学视角看，行政问责一方面使社会可以有效地进行伦理监督，约束行政主体的伦理行为选择；另一方面又可以提高行政主体的伦理自觉，培养主体自觉地去承担责任。行政问责是践行责任伦理的有效方式。而行政问责所要求的责任行政价值理念、责任规范体系以及责任追究机制，既是实施行政问责的前提和保障，又是建设责任政府的基本内涵。所以，行政问责制的建立健全具有推进责任政府建设的伦理价值。

首先，行政问责对公众正当要求的回应，有利于树立责任行政的价值理念。从广泛的意义上来看，行政问责就是指政府能够积极地回应社会民众的需求，并采取积极的措施，公正、有效地实现公众需求和利益的机制。政府强调对公众需求的回应性，使政府由“向上级负责”转为“向社会负责”，最终对委托人——公众负责。其次，行政问责对政府权责关系的明晰，有利于构建责任政府的责任规范体系。各级政府部门之间以及行政官员清晰的权、责、利关系是有效问责的基础与前提。为了增强行政问责的针对性，政府及行政人员必须具有明晰的权责关系。最后，行政问责对政府责任的追究，有利于规范行政人员的行政行为。对不负责任行政行为的责任追究机制是责任政府得以实现的保障，如果没有健全的监督机制对政府责任履行情况进行责任追问，政府及其行政人员难以对其行为后果担当责任，责任政府就只能成为公民难以企及的愿望。行政问责本质上是一种责任监督制约机制，建立系统、全面和有效的责任监督制约机制是实现行政官员责任行政的基本前提和根本保证，行政问责制保证了公众监督政府行为的制度化和规范化。

行政问责具有助推公共权力向善的公共责任伦理价值。腐败行为是权力的非责任化和权力的权利化。从伦理学的视角分析，权力腐败是对责任的放弃与对权利单向度攫取，没有责任约束的权力必将导致腐败。放弃义务是法律人格的丧失，放弃责任是伦理人格的丧失，腐败则是双重人格的堕落。权力滥用的实质是公权公害。在现实生活中，权力滥用具体表现为办事推诿、权力越位、程序不清以及枉法裁判等。权力滥用会导致公共权力的信任危机、造成经济资源的浪费、造成政治资源的流失和引发重大责任性事故，进而破坏了公共秩序给社会带来了沉重的灾难。行政问责的实质是以责任控制的形式对行政权力进行监督，是对公共权力最基础性的约束与控制。因而，行政问责具有规范权力运行、助推权力向善的功能。

行政问责，追究政府自利行为，实现公共责任伦理。利益是道德的基础，凡是存在利益关系的人群和地方都存在道德问题。政府及其行政权力是为公共利益而设立的，卡西尼利认为“公共利益就是可以应用于政治事务的最高道德标准”^[154]，彭德尔顿·赫林也认为：“公共利益就是指导行政官员执法的标准”^[155]。托马斯·阿奎那则认为，政府的职能在于“殚精竭虑地增进公共利益”。只有增进公共利益的政府才是正义的政府，否则是非正义的政府。^[156]然而，公利性并非政府的唯一属性，它还具有自利性。实践经验证明政府不仅具有公共属性，还具有自利属性，即存在着自身的利益。正如公共选择理论所分析的那样，政府官员在现实生活中也是“经济人”。它们也常常囿于自身的生存、升迁和经济收入等社会现实问题。政府的自利性往往导致公共政策失效、公共物品供应低效及政府扩张（政府职能与权力扩张基础上的政府机构及其人员的膨胀）等弊端^[157]。

为了控制政府自利性的行为，确保政府为公共利益服务，就需要追究政府的自利责任。通过问责完善对政府自利的责任追究机制是维护和实现公共利益的关键一环。现实中运掌权力的每个行政人员都承担着一定的行政责任，而行政问责就是对政府及每个行政人员的责任约束机制。责任追究的目的是要使行政人员将实现公共利益的责任内化为个人的信念。

行政问责有助于塑造公共伦理人格。行政人格是指国家公务员与其他职业者相区别的内在规定性，是国家公务员的伦理尊严、伦理品质、伦理境界以及所理解与实现的社会伦理价值的总和。^[158]它是行政人员在行政管理实践中通过连续和持久的道德行为选择所表现出来的自我道德完整性，是行政人员道德意义上的整体性存在形态。塑造行政伦理人格是行政伦理建设的重要价值目标。行政问责能唤起和张扬行政人员公共“善”的信念，弘扬行政人员的公共伦理自主性，从而实现扬“善”抑“恶”维护社会公正。拥有公共伦理人格的行政人员，即拥有了崇高的行政理想，外在的监督约束作用已经为他们的内在自律机制所替代，自觉地把服务于公共需要与公共利益作为终生的事业来追求。^[159]

2．强化公共责任伦理的制度约束

责任伦理困境问题本身就蕴涵着刚性法律责任制度的外在规制与软性责任伦理内部约束两个层面，当然制度选择更具有执行力与说服力，公务人员一切行为都应以法律为依据找到解决路径。因此，解决公务人员自我责任伦理困境的首要指向应是制度层面，制度法规的确定性与法定性是责任伦理问题解决的根本选择。特别是责任伦理发展进程中刚性责任制度与软性伦理相交织部分，因法律没有触及，政府行政工作落实执行中弹性较大，更应该加强制度法规建设。目前针对公务人员群体的道德法律已经受到各国的普遍重视，如韩国颁布的《公职人员道德法》、日本实行的《国家公务员道德法》、加拿大制定的《公务员利益冲突与离职后行为法》等都在实践操作执行中获得收益。

我国当前处在社会转型期内，客观情势复杂、矛盾冲突多，法律制度更应该发挥其应有的执行效力来补救腐败治理困难与公务人员公共伦理缺失的困境，把更多的公共责任伦理规范纳入到公共法律体系之中，以法律的刚性来维护公共责任伦理的柔性。针对我国目前的公务人员法律体系，还应做进一步的探索尝试并不断完善，对于公共责任伦理立法、执法以及监督体系详细改革，明细相关法律规定。只有明确到没有分歧和歧义的制度才能真正起到强制功能与规范作用。

1）通过伦理委员会来促成公共伦理共识

在西方一些国家，伦理委员会已日益成为引导公共伦理与公共价值取向的形成的重要机构。是人们通过民主对话与协商解决伦理悖论或冲突，从而形成道德共识的重要场所，伦理委员会可以为政府整体行为建构出合乎道德要求的决断。

政府责任伦理的制度约束，政府责任伦理的维持只依靠行政人员的自律是不可靠的。如果没有制度的强制约束，公共责任伦理的维持是不稳定和持久的。人性都有恶的一面。当行为主体不受约束时就会突破道德底线，特别是那些缺少德性修养和道德自觉的行政人员是很难恪守责任伦理的。在公共行政领域，对公共责任伦理进行制度约束可以弥补以行政人员道德自觉的不足。以达到强迫行政主体恪守公共责任伦理的目的。通过制度规范能够使政府公职人员预期到自己行为的现实性后果。一方面对不道德的行为给予严厉惩治，增大不道德者的机会成本；另一方面对讲道德的善行进行激励，增大道德人的预期收益。通过建立政府的责任确认审计和追究制度，促使行政人员恪守公共责任伦理准则，把政府的责任伦理规范纳入到法制体系之中。通过法制明确基本的公共责任伦理准则。

在现代国家中，很多国家通过政府责任伦理立法来约束政府的行为。1973年，美国国会通过了政府道德法案。法国、德国、英国、韩国、新加坡、印度等国家都制定了明确的行政伦理法规。尽管人们对于公共伦理立法尚未达成共识，但作为行政伦理管理的重要手段，它正在逐渐推广并日益起着积极的作用。

2）探索制定公务员行政伦理法和设立公共伦理委员会

中共中央颁发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》^[160]，实际上已经提出了建设行政伦理法规体系的任务。行政伦理法规体系大体包括三个层次的内容。第一个层次是公务员服务规定，第二个层次是行政伦理法，第三个层次是反腐败法或廉政法。其核心层次是行政伦理法。中国的当务之急是探索制定中国行政伦理法。《实施纲要》所提出的“规范国家工作人员从政行为的制度”、“完善领导干部重大事项报告和收入申报制度”等相关规定，均属于行政伦理法的立法内容。廉政法作为行政伦理法规体系的最高层次，在我国已经启动；“加快廉政立法进程，研究制定反腐败方面的专门法律”，亟需基础法律层次即行政伦理法的支持，否则可能出现“先天不足”的缺陷。此外，“完善刑法、刑事诉讼法等相关法律制度”也不能脱离相应的行政伦理法规体系。

行政伦理的管理机构与运行机制是行政伦理制度的重要组成部分。从国外的做法看，在总共六章的《日本国家公务员伦理法》^[161]中，伦理管理占据两章，即第四章“国家公务员伦理审查会”与第五章“伦理监督官”。韩国根据《公职人员伦理法》^[162]，在国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会、中央政府、地方自治团体以及汉城特别市、直辖市、道教育厅，分别设立公职人员伦理委员会。职责是对规定的财产登记对象的财产登记事项进行审查，并对其结果进行处理；同时处理《公职人员伦理法》和其他法令赋予公职人员伦理委员会权限的有关事宜。根据《美国政府伦理改革法》^[163]，美国政府伦理办公室成为具有很大独立性的政府机构，直接向总统、国会和国务院负责。美国众议院内设置有“众议院伦理委员会”，在反腐败方面发挥着重要作用。

从中国的实际出发，在党和政府领域，可以将有关行政伦理管理职能赋予中央纪委和监察部，不再设置新机构。同时，是否可以在全国人大常委会和全国政协常委会设立伦理委员会，其职能，一是监督或参与监督行政伦理法的实施，二是负责全国人大和全国政协自身的伦理建设。机构改革的关键在于实现从“身份”到“职位”的转变，真正把行政职位作为一种社会公职，从而把职位与生活待遇等“级别问题”分离开，淡化官员的身份特征。一个运转良好的社会组织，应该是高效、稳定、开放的组织。现代政府应该是一个廉洁、高效和道德的政府，它的基本职能应该实现从“管理”到“服务”的转化；而对于整个社会而言，它的运作应该是透明、开放的。道德政府的伦理要求最终还要落实到行政官员身上。为了达到责、权、利的统一，必须强化对行政官员的责任伦理要求。

在目前的中国政治体制中，应该在借鉴西方行政伦理原则的基础上，继承和发扬中国传统行政伦理中适合中国社会结构和伦理道德体系的合理因素，适应现代中国政治发展的需要，处理好行政角色与个人角色之间的伦理冲突，强调责任伦理和职业道德，由此而构建适应中国政治特色的现代行政伦理。

3．提升公务人员的公共责任精神

从自律角度看，加强政府组织、公务员行政责任伦理建设，将责任伦理内化为公职人员主体自觉。

1）加强公务员个人责任道德建设

塑造具有强烈责任感的国家公务员，使得行政过程中真正履行责任理念。通过责任伦理道德教育改变根深蒂固的滞后的思想理念，制造一个负责任的行政环境。从正面加强舆论引导，倡导责任伦理观念、遵纪守法观念，培养自律精神。加大责任宣传力度，加强主流意识形态的传播，避免大且行政成本的浪费，降低行政过程中观念成本。政府责任伦理是行政人员将责任和义务内化的结果，对行为主体来说义务转化为责任意识就是自律的义务，义务只有转化主体内在自觉的责任才具有实际意义。

在这里，政府公职人员的德性是政府责任和义务内化的必要条件。而责任伦理又是公职人员德性的重要因子。尽管政府责任伦理不同于个人德性，但我们并不能否认个人德性在公共责任伦理中的基础作用。个人德性水平较高的责任主体能够更自觉地履行自己的积极意义的责任，也能够更主动地承担消极意义的责任。

2）伦理共识和责任能力的培育

政府管理中的伦理共识和责任能力是责任伦理形成和维持的基础，任何一种伦理规范或价值原则都必须为当事人所接受，否则就无法作为伦理规范而赢得普遍的认可。同时，政府公职人员主观的责任自觉需要自身的责任能力作支撑，而责任伦理共识和责任能力是一般通过教育、培训、理性交谈与对话、行政实践的形式实现的。因此，需要改造和健全行政伦理教育系统，创造一种把文化知识教育和责任伦理教育相整合的教育机制。建立一种正规而又实用的教育和训练计划，以培养价值理性和责任伦理，培养和强化职业价值观和职业水平。

行政责任冲突是典型的行政伦理困境问题，腐败从伦理学的视角来看，其实质是公务员在面临具体伦理困境时做出了错误的伦理决策。公务员一旦拥有行政伦理责任意识，就能够实现对行政责任的道德自觉和理性自觉，就能够形成良好的责任习惯。为此，我们要对公务员进行持久而有效的行政伦理教育，通过教育，提高公务员对责任伦理的认知水平和道德自律意识，培养公务员的道德义务和责任感。在这方面，我们可以借鉴外国的成功经验，比如法国国家行政学院在入学考试阶段就对每个报考者的道德品性进行调查，在考试过程中，不仅要考查应试者的知识水平，而且还考查他们的服务精神和各种道德品质；英国对公务员的伦理培训，不仅让公务员研读具有较高专业标准的伦理文献，而且向他们宣传、普及伦理行为准则；美国则专门在政府伦理办公室下设立教育办公室专司公务员伦理教育之职，而且汇编《行政机构道德培训项目规则修正案》，使之具有法律效用。

在行政伦理教育过程中，我们要重点确定行政伦理判断标准，培养公务员负责任的价值取向，这是实现行政责任伦理应优先考虑的问题。我们所说的行政伦理标准，毫无疑问就是公共利益。可以说，维护公共利益是公务员遵守的最基本准则，是公务员的第一要务，其他所有的义务和价值都必须服从于这一标准。公务员在公共行政实践中不仅要具有这种公共利益至上的精神，而且其具体行政行为都要以是否符合公共利益为标准来衡量是否是负责任的行为。

3）率先强化公共管理者人本主义教育活动

公共管理者的人本主义观念的强化教育，对于他们自觉履行公共责任，起到十分关键的作用。中共中央总书记胡锦涛在中央党校省部级主要领导干部专题研讨班开班式讲话，在论及一些地方发生重大生产安全事故和食品安全事故给人民生命财产造成重大损失时指出，“从这些事件中反映出，一些干部缺乏宗旨意识、大局意识、忧患意识、责任意识，作风飘浮、管理松弛、工作不扎实，有的甚至对群众呼声和疾苦置若罔闻，对关系群众生命安全这样的重大问题麻木不仁”。对党政干部的严厉批评既表明领导层对存在问题的严重性的认识，也表明中央要下大决心来直面和解决这些问题。作为执政党，变本加厉的党内腐败，频繁发生的群体性事件，每况愈下的社会分化等等，都足以对执政党构成严峻的挑战。一些重大问题已不是新问题，像腐败问题。自改革开放以来，领导层已发动多次反腐败运动，但情况并没好转。至于食品安全、群体性事件等问题，很多国家在经济社会发展的早期都经历过此阶段。关键是如何应付这些挑战。如果能够直面问题，寻找有效解决方法，那么就能够促进国家和社会的迅速转型。但如果忽视问题，任由其发展下去，就不仅会转化成为政治危机，而且也会导致社会的危机。一个国家的意识形态也可以造成有效的社会环境约束，意识形态赋予社会成员有效的准则来判断干部官员的行为。有了这种准则，社会就可以在抵制和抗议党政干部的不正当的行为的同时为规制者提供信息。改革开放以前的意识形态以阶级斗争为核心，强调人与人之间的斗争，结果造成了社会的对立和动荡。在改革开放后一直到本世纪初，尽管很少讲意识形态，实际上经济GDP主义成为唯一的意识形态，也成为党政官员的潜意识。

十六大之后，为人本主义正名，努力推动中国走上以科学发展观为核心的人本社会主义道路。对执政党来说，人本主义的要求就是“立党为公、执政为民”。同时人本主义也是一种新的发展模式，就是说包括经济社会在内的各方面都要以人为本，发展的目标是人。人本主义也体现在后来所总结的“科学发展观”，因为科学发展观的目标也是人。从提出人本主义到现在已经过去不少年了，尽管高层想方设法把人本主义体现在各种政策中，但到了地方似乎就无影无踪了。虽然中国大地“以人为本”和“和谐社会”等概念满天飞，但似乎都是官样文章，并没有产生应有的成效。在党政官员中间，似乎很少有人能够把人本主义内化为行为准则，更不用说是体现在地方政策和官员的个人行为中去。无论是政治还是经济，任何社会的主体都是人。任何体制要生存和可持续发展，都必须把人当成主体。金钱主义、以钱为本和市场万能主义都足以对一个社会的政治产生毁灭性的影响。被今天的人们誉为自由主义祖师的亚当·斯密一方面强调“看不见的手”即市场的作用，但同时更强调道德教育的重要性。实际上，西方自由主义一方面强调自由，但其各种道德教育也无处不在。在制约市场经济或者资本的权力方面，人本主义是西方克服早期资本主义缺陷的最强大的意识形态武器。人本主义促成了资本主义的转型，并且成为欧洲社会主义的核心理念。欧洲尤其是北欧国家人本主义传统深厚。较之那些人本主义较浅的资本主义国家，北欧国家的人本社会主义表现更为典型，政府更加清廉，社会更加稳定。

在五四运动以来的近百年间，中国经历了各种各样的教育运动，有反传统教育，有革命教育，有阶级斗争教育，有个人崇拜教育，也有多次长期的爱国主义教育等等，但似乎就是缺少人本主义教育，尤其是在中国有着举足轻重的政府官员当中缺乏人本主义教育，这对于我们这个有着深厚人本主义传统的文明古国是不相称的。

由于缺少人本教育，公共管理者那里似乎很少有人的权利概念，同时也就缺乏对社会公众负责的观念。在他们进行决策的时候，在他们的各种行为上，似乎很难想到或者是有意忽视公民的各种权利，包括社会权利、经济权利和政治权利等。没有人本概念，再加上中国的各种制度因素，公共管理者自觉与不自觉地形成了以钱为本和以权为本的概念。在缺少人本概念的情况下，对钱和权的追求，必然导致对公民权利的漠视甚至侵犯。同样，当公民开始追求权利时，政府和公民之间的矛盾与冲突就凸显出来。无论从国际经验还是国内需求来看，中国都非常有必要率先在掌握公共权力的公共管理者中间开展一场大规模的可持续的全国性人本教育活动。没有这样一场全面可持续人本教育活动作配合，其他方方面面的制度建设很难成功。人本意识就是权利意识，而权利同时也就意味着责任，只有具备人本意识的公共管理者，才能真正担负起公共责任，从而尊重社会公众的权利，为公共利益最大化作出贡献，同时也会带动全社会的人本主义教育活动，增强全国人民的人本意识。

4）塑造落实公共责任伦理的社会环境

（1）营造良好的行政文化氛围，促进组织伦理环境的生成。人在社会化过程中必然接受广泛文化环境的影响。行政责任意识不可能在伦理真空中养成，行政责任意识中最重要的公正、仁爱、宽容、求实、节制等意识都不是天生就有的，而是行政文化环境长期熏陶的结果，既有的行政文化潜移默化地影响着它、塑造着它。而在中国，由于传统的官本位意识影响，使得人们的注意力过于集中于公务员个人的责任伦理建设，而忽视了行政组织本身的伦理问题，忽视了行政文化的建设。实际上，良好的组织伦理环境能够促使行政责任伦理成为具有普遍意义的积极力量，引导公务员以公共利益为行为取向，从而成为公共行政过程中一个不可或缺的价值因素。

（2）良好环境的生成是实现责任伦理的社会基础。人是社会环境的创造者，同时又是社会环境的产物。人的活动离不开社会环境，应当充分重视社会舆论、制度文化、政治氛围、组织环境等因素对行政责任伦理的影响。他们既构成了行政人责任伦理实践的环境和反馈机制，同时也是行政人道德生成的构成性因子。首先是营造一个相信行政人、尊重行政人的社会文化氛围，构建一个有利于督促行政人自我不断向上的环境体系。行政人的伦理原则与信念，深深地与社会基础精神内在地保持着一致性的关系，也从心底里期待着社会的认同、肯定和支持。社会对于行政人的认可，对其行为价值的公认，能够极大地强化着行政人的责任伦理感觉，让他们觉得值得去做。其次是组织伦理环境的生成。在中国，传统的政府本位意识使人们的注意力过度集中于行政人的责任伦理建设，而忽视了组织本身的伦理问题。而实际上，组织内的政策和程序确实可能会产生助长组织成员非道德行为无意的，然而确实的结果。由于组织的制度性权威经常被用来压制道德行为，因此要探索可能性的途径用以强调组织层面的道德并追问什么是鼓励道德行为的组织制度纬度，什么是挫败道德行为的组织制度纬度。在此基础上围绕“程序公正、组织信任、民主责任和制度激励”^[164]四个方面，实施组织变革。改变组织的任务分工和分权状况，保护违反组织政策和程序的有道德的人，提高作为组织活动一部分的道德讨论的水平^[165]。良好的组织伦理规则能够促使行政责任伦理成为具有普遍意义的积极力量。(www.xing528.com)

5）加强行政责任伦理的监督机制建设

行政责任伦理监借机制是一个有机整体，其中最有效的就是群众监督和舆论监督。行政责任伦理必须接受公共监督，这是行政责任伦理得以实现的重要保障。政府要做到在适当的范围内政务公开和信息资源公开，以便与群众进行更好的对话和交流，接受群众监督。行政监督对于行政责任伦理的落实其有经常性、直接性和普遍性的特点，我们要加强对行政责任伦理的立法监督和司法监督，比如行政管理法制化是现代行政管理的客观要求和必然趋势，把行政管理纳入法制化的轨道，能够提高行政效率，保证政策的连续性和稳定性。从行政成本的角度看，法治的成本要远远低于人治的成本。行政责任伦理在实施过程中，内部监督与外部监督的结合能使各部门各尽其能并促进责任伦理政府的建立，最终达到无形成本的最小化。

制度伦理规则也是“不完全的”^[166]，因而制度伦理外的“机会主义”需要公民的监督，需要发挥“监视器”的作用。为了保证公共权力合法、合理地有效运作，威尔逊曾指出了被后来的学者们归纳和总结的“金鱼缸效应”，即官员们的行政行为应该置身于人民大众面前，发挥公共舆论在行政管理活动中的监督作用，以制约行政官员的行政行为，从而解决行政纪律问题。对行政人员的自由裁量行为进行的公共舆论监督，强调的不仅仅是普遍意义上的公民参与话语权，还强调一种民众舆论监督的意识和能力的提高，强调公共舆论的“权威性评判家的作用”^[167]，强调一种有助于公共舆论监督的行政生态环境的吁求。

建立专门的伦理监督机构，加强行政伦理监督。行政伦理监督是指监督主体运用行政伦理对公共行政主体进行监督，督促公共行政主体遵循行政伦理规范体系的要求实行公正行政。这里的监督主体，既包括执政党、国家机构和公共机构等内部系统，也包括政党、人民群众、新闻媒体等外部系统。从国外来看，美国立法、司法、行政三大系统均设有各自的伦理监督机构，在众议院设有“众议院官员行为规范委员会”，大法官会议设有“司法道德委员会”，联邦政府及各州政府均设有“政府伦理办公室”。加拿大设立了“政府道德咨询办公室”、英国设立了“公共生活准则委员会”等，这些都是此类机构。

总之，我们要以行政责任意识为基础，以行政组织文化为环境，以行政责任制度为保障，以行政伦理监督为制约，四个方面相互作用，带动整个公共行政的道德化，从而最终实现公务员的行政责任伦理。

（三）公共财政的伦理责任思考

由于公共经济与公共财政在公共责任中的基础性的地位与作用，同时公共财政也是腐败与权钱交易最容易滋生的温床，所以，要想政府真正履行好公共责任，首先就要规范好纳税人委托其管理的“公共钱袋子”，杜绝暗箱操作，从源头上饿死官员中的大贪官与大硕鼠。

因为政府简单地理解市场化，带来公共经济责任的缺失，我国的公共财政尤其是地方公共财政没有承担起相应的公共责任，许多地方政府发生了公共责任危机，地方财政也饱受诟病。这就要进一步加强对公共财政的规范和监督，强化政府公共责任意识。政府公共财政理念要从“权力本位”向“责任本位”转变，这将有利于防止财政官员腐败和维护公共秩序，从而维护公共财政正义。公共财政管理者要明确市场化决不等于私有化，各级政府财政官员必须强化公共责任意识，切实履行公共财政原本应该履行的职责，而不是让公共财政不负责任地远离公共利益，沦为为地方、部门利益的摇钱树。

公共财政的理论基础是公共产品和市场失灵，其最终目的是满足社会公共需要，承担社会公共责任。它是市场经济条件下国家为市场提供公共服务而进行的分配活动。公共财政提供公共服务的性质，决定了它在服务中必须承担公共责任，对社会公众负责，公共性是其核心特征。公共财政管理机构要吸收公众的有效参与和实时监督。确保公共财政资金在阳光下分配与运作，从而最终构建面向公众的责任型公共财政。

我国的公共财政改革已经取得一定成就，公共财政支出结构已经突破了传统的注重经济建设的供给模式，迈出了向以公共服务和宏观调控为主要内容的转化，已经具备了以承担公共责任为核心的公共财政的某些特征。但是我国目前主要问题是经济发展较快，社会发展滞后，经济与社会发展不协调现象十分突出。因此强调健全我国公共财政体制，进一步完善政府财政的公共责任以及公共服务职能，是和谐社会公共财政发展的必然要求。

公共财政饱受质疑和诟病的当今社会，探寻公共财政伦理正当性的依据，对公共财政进行道德哲学的思索就十分必要，这有利于公共管理者明确公共财政应该承担的公共责任，强化作为公共责任基础与源头的公共管理者公共道德责任。对公共财政运行进行伦理规制的原则建议，将有助于构建公共责任型公共财政伦理体系，从而迈向维护社会与经济正义的责任型公共财政。

1．公共财政与公共选择理论

公共选择理论所传达的公共选择理念本质上是公共道德哲学，它能够作为规范公共财政行为的规范目标和要求，公共选择原则应该纳入公共财政的伦理规范目录之中，并发挥主导性作用。分析公共选择理论及其传达的理念，有利于加深我们对公共财政支出的道德合法性的认识。

公共选择理论是诺贝尔奖获得者布坎南从政治制度的角度出发，根据“控制官僚主义特权的蔓延滋长”的需要而创立的。公共选择理论是对政府决策的经济研究。公共财政问题本身的固有属性决定了大多数公共财政问题的解决都可以吸收和借鉴公共选择理论。公共财政通常是国家利益，民众利益的最直接代表，而公共选择理论恰恰是用经济学的方法来解决政治问题的理论。这样，作为经济学分支的财政学就与政治学结合在一起，公共财政问题也就成了财政的公共选择问题。现代市场经济下的公共财政不仅是提供公共产品的财政，更是公共选择的财政。从现实的角度讲，公共产品的财政供给问题由社会公众通过公共选择来民主地决策，其效率要高于少数政府官员的单边决策。

公共选择理论的出现，不仅对现代公共财政的伦理研究具有一定创新和方法论意义，而且对我国公共财政如何更好地进行规范与管理具有重要的启发。公共选择理论非常注重规则及规则选择，特别强调对政府的公共财政运行过程尤其是公共支出加以规范与约束，认为公共财政的伦理功能就在于建立起人们都能遵守的公共财政运行规范以协调公共利益冲突，最终建立起民主的有监督的阳光公共财政。

1）历史渊源

公共选择思想最初就产生于公共财政理论，公共财政理论是公共选择的理论源泉。西方早期的公共选择思想大都来源于对公共财政理论的研究。两者具有历史的关联性。瑞典经济学家维克塞尔（Knut Wicksell）认为传统的公共财政理论割裂了经济学和政治学的联系，在他的政治的一致性原则中，他认为，如果一项公共支出要被批准的话……一般地，它必定含有这样的假定，即这种支出准备用于一种对全社会有益的活动，并且所有社会成员都无一例外地这样认为。布坎南曾经在一篇题为《公共选择与财政理论》的论文中追述公共选择理论的产生过程时说：“毫不奇怪，现代公共选择理论的主要创始人都是一些受过欧洲财政理论传统训练的经济学家。”^[168]

2）公共选择与公共财政正义

公共选择与公共财政正义密切关联。公共财政正义原则的实现有赖于能够满足社会民众公共选择意愿的制度的确立。公共财政正义原则要旨是实现从个人偏好推导出来的“效率”标准和从外部价值尺度推导出来的“平等”标准相融合，但正如布坎南本人所说的那样，效率和平等不仅代表不同的、常常相互冲突的目标，而且他们在哲学上也是不同的，最终是从两套完全不同的价值准则中推导出来的。因此，公共财政“效率”与“平等”二重标准融合的实现只能依赖于、独立于各利益集团、具有普适性质的制度设计之上，换言之，公共财政要实现正义原则，必然要设计出满足普通公民公共选择意愿的公共财政制度。

公共财政的非正义性是通过公共财政行为表现出来的。公共财政部门对于普通民众而言，既具有信息优势，又具有权力优势。其行为最可能服务于他们特殊的集团与部门利益乃至管理者个人利益，失去规范与约束的公共财政部门难免会运用手中财政权能大肆“与民争利”，攫取垄断租金，形成对“纳税人”的实质性“掠夺”，这就毁灭了公共财政正义原则。唯有符合民众公共选择意愿的公共财政制度建设才能较好地解决问题，通过恰当的公共财政制度安排才能实现公民的自由，承载公民的平等，保障公民应享受的公共权利，从而使公共财政在在公共选择的基础上获得其伦理的正当性。

3）人性假设的关联

公共选择理论与公共财政伦理的人性假设在本质上是一致的。公共选择理论把人的行为纳入一个统一的“经济人”的分析框架，认为个人在参与政治活动时也是以个人利益的最大化为目的的，也以成本——收益分析为依据。面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大收益的机会，用最有利于自己的方式活动。当个人由市场中买者或卖者转为公共财政的官员时，他们的品性不会发生变化。从事公共财政的人并不像传统政治理论所假设的那样，都是公益人，即都是为公共利益而献身的人。事实上，参加公共财政决策的个人与市场决策的个人一样都是“经济人”，在公共财政官员也是“经济人”，行政官僚和社会民众目标函数并不一致的情况下，怎样保证公共财政在提供公共产品时不输出自身的偏好？这些问题的解决都需要借助公共选择的分析工具。作为面对社会成员的偏好和不同的利益集团的压力，公共财政部门不可能计算出社会福利函数的最优解。公共财政机构的组成人员和其他社会机构的组成人员一样，都是由具有个人动机和个人利益的个人所组成的；由这些个人组成的公共财政部门自然要把个人利益带进公共财政决策中。

公共选择理论与公共财政伦理的“经济人”假设很好地解释了公共财政低效运行的根本原因。“公仆范式”与“经济人”范式在公共财政部门官员身上形成了矛盾的统一体。一方面，他们处于传统道德的约束之下努力地想实现社会福利最大化；另一方面，出于个人利益最大化动机，他们又面临了矛盾的选择。由此看来，如何立足“经济人”假设来规范与协调好公共财政管理者的公共利益与个人利益的道德冲突，是公共财政良性高效运行的必要条件。

4）方法论的视角

从方法论的视角来看，公共选择理念是建立在个人主义方法论基础上的整体主义考量，这与公共财政道德哲学的方法论取向是基本一致的。公共财政要实现的主要目标是公共利益，而公共利益又不能是抽象和虚幻的东西，必须要落实到个体利益上来，否则，公共财政执行者就会以公共之名惠私我之实，而这正是堂而皇之的公共财政腐败的根源之一。公共利益必须最终具体到个体利益上来，公共选择理念所坚持的以个人主义方法论为基础的整体主义考量，正是以个人为感知的基本单位，从而也是判断成本和收益的基本单位；社会的成本和收益以个人的成本和收益为基础；进而社会福利的最大化以个人福利的最大化为前提。公共财政决策过程是为提供公共产品或服务而进行的公共决策。与对私人物品的价值判断一样，对公共物品的价值判断也是源于每个个人的效用函数。个人是公共财政决策的基本单位，个人是公共财政决策的最终承受者。公共财政道德哲学要达致预定的公共和谐，撇开阶级属性，也应该是建立在个人主义方法论基础上的整体主义考量，这与公共选择理念的方法论基础本质上是一致的，特别是在我们这个崇尚整体主义有着浓厚传统的国家，明确私人选择和公共选择都是个人选择，强调个人主义方法论作为公共财政决策的起点与归宿就尤为必要。

2．公共财政的利益关系分析

道德哲学的主要任务是协调和规范人与人之间的利益关系，对于公共财政的道德哲学思考，自然离不开对公共财政中存在的利益相关方及其利益冲突进行分析，从而凸显利益规制的必要性，以便在此基础上提出公共财政道德哲学的规范建议。

1）利益主体的多元性

我国目前正处在公共需求快速增长和深刻变化的重要时期，表现在物质需求和精神文化需求多元化。国际经验表明，一国的人均GDP从1000美元3000美元的过渡时期，也是该国公共需求快速扩张的时期。公共需求以超常的速度增长，公共需求的结构变化相当快，并逐渐由消费型向发展型升级。无论是城市还是农村，人们衣食支出的年均增长普遍低于总消费的增长，而医疗、文化、教育等方面的年均增长则大大高于总消费的增长。由于收入差距的不断扩大，社会结构和公共需求的主体进一步分化。随着我国经济结构和社会结构的快速变化，就业、人口、资源、环境等矛盾和问题快速显现，并使公共需求的供给面临严重不足。广大农民在义务教育、医疗、养老保障等方面潜在的公共需求开始转化为现实需求，尤其是上亿农民工日益强烈的基本公共需求，成为尤其迫切需要解决的问题。公共需求的多元性导致了利益主体的多元性。现实情况表明，全面协调利益关系的关键，在于公共财政能够提供有效的公共产品和公共服务，以逐步适应全社会公共需求变化的新形势。利益主体的多元性，要求公共财政对利益分配格局做出重大调整，优先满足社会公众不断增长的社会公共需求。为有效地解决不断扩大的收入分配差距，公共财政关注的重点应从效率转到社会公平上，在公平与效率之间寻求新的、合理的协调。从现实情况看，贫富差距严重、弱势群体增多并不断扩大的主要原因之一，在于公共财政的社会再分配职能严重缺位。在这种情况下，公共财政应当重视利益主体多元现状。把主要注意力放到协调重大利益关系上，放到公共产品提供上，放到着力解决社会公平问题上。

2）利益冲突的复杂性

我国利益主体和需求的多元性，导致社会矛盾和社会利益冲突日益突出，社会结构进一步分化，社会矛盾更加复杂，不同社会主体之间的利益冲突不可避免，并将引发一系列社会问题，加大社会风险程度。我国已成为世界上收入差距比较大、城乡差距比较严重，就业、公共医疗、义务教育、社会保障等公共需求和公共服务方面利益冲突比较突出的国家之一。

拉美一些国家的实践告诉我们，这些利益冲突如果处理不好，不仅会激化社会矛盾，并会由此导致经济社会发展的中断或倒退。因此，适应全社会公共需求的变化，扩大公共财政的公共服务职能，规范公共财政的公共行为，合理满足社会公共利益，是保持经济持续增长、解决错综复杂的社会矛盾和实现社会稳定发展的重要举措。

在公共财政领域，公共产品供给的短缺以及公共服务的不到位，已是一个相当突出的问题。公共财政部门的公共服务职能相当薄弱，主要精力和大部分财力还没有用到社会事业发展和公共产品供给方面，并且对扩大和强化公共服务职能缺乏深刻的认识和紧迫感，这就更容易导致利益冲突的进一步扩大和复杂化。

3）利益规制的必要性

中国作为一个转型经济的发展中国家，由于体制和发展水平的双重原因，公共资源的短缺程度无疑是很高的，有待增进公平的地方也很多。公共财政面临的多元化社会利益冲突，要求公共财政部门发挥主导作用，规范公共财政的支出行为，把为社会公众提供丰富的公共产品和高效的公共服务理念当做首要的道德目的。公共财政要获得伦理的正当性，就应当把自己的注意力集中到加快解决公益支出、社会保障等方面的社会公正问题，规范好公共财政行为，协调好社会利益冲突，为社会公众提供满意和负责任的公共产品与服务，积极促进社会公共事业的发展。

随着公共需求的快速增长，公众日益迫切地要求公共财政为他们提供更多更好的公共产品和公共服务，越来越期望建设一个公开、透明和没有腐败的公共财政。现实生活中，一些公共财政部门热衷以形象工程、政绩工程作为支出重心，忽略广大百姓的公共利益诉求。公共财政部门利益规制的紧迫性，要求公共财政按照公共利益和公共服务的要求，推进公共财政政策的转型和创新。公共财政政策的转型和创新根源于公共需求和公共利益的变化，根源于以社会公正为核心的公共伦理诉求，目的是让普通民众公平、公正地分享经济社会发展的成果。制定和实行公共政策的过程，实质就是协调社会利益关系，化解公共伦理冲突的过程。以人为本、建设和谐社会，是新时期公共财政政策的基本目标和本质内容。要建立公共责任型公共财政，对履行公共服务职能决策失误和不作为的政府官员追究责任，启动公共财政决策的问责制。重大的公共财政政策一定要保证利益相关者的知情权，使公共政策的制定与执行置于公众的参与和监督之下。

3．公共财政的伦理规制原则思考

1）为纳税人服务原则

公共财政的首要伦理责任，在于维护纳税人的公共利益，根据纳税人的合理需求提供合适的公共产品与公共服务。公正地协调并处理好个人利益、部门利益、社会公共利益之间的关系。对于公共财政运行中危害纳税人利益的地方保护主义和行政性垄断行为，要坚决地予以革除。公共财政中的地方保护主义，实质上是地方财政官员对个体私利的保护，或者是出于经济利益的考虑，或者是扭曲的“政绩观”使然。公共财政管理者作为公共经济利益和意志的代表，其首要伦理目标必然是为代表公共利益的纳税人提供公共服务，然而他们常常却是背道而驰，完全背离了他们当初对公众的承诺。至于公共财政中的行政性垄断，乃是公共财政部门利用其公共经济公权力，越位干预市场的正常经济运行秩序，违背公共部门设立的初衷，为部门和地方谋取不正当的群体利益，它违背了为纳税人服务的原则，扰乱了规范的市场运行秩序，破坏了经济发展的活力，为公权力寻租和腐败滋生提供了温床。公共财政为纳税人服务不是抽象的原则，而是体现在公共财政管理体制、公共财政运作机制、公共财政管理者行为中的基本理念。公共权力与经济的结合，大大增加了公共财政部门腐败的概率，公共财政部门必须摆正自己作为公共产品与公共服务提供者的角色定位，不越位干涉超越“公共”范围的市场事务；在公共财政运行过程中，坚持从以往的统治角色转向服务角色；公共财政管理者个人也必须牢固确立为纳税人服务的职责操守，明确自己服务的对象与服务的性质，具有鲜明的平等及尊重纳税人民主权利的意识，使自己的角色定位清楚、明晰。

2）支出公正的原则

公共财政支出要维护的是社会公正即公共公正，公共公正维护的是社会公共需求与公共利益。该原则关系到公共财政最终受益者是谁这样的核心问题。公共财政支出公正具有制度与个体的双重价值，它既是公共财政制度的首要价值，是公共财政文明的标志，又是公共财政管理者个人品质、为人处事的基本要求，具有公共财政制度价值属性和个人品性双重意义。公共财政支出公正从根本上涉及公共利益关系的分配，是公共利益分配的一种状况，支出公正是公共财政处理公共需求与公共利益关系的基本价值原则。

公共财政的支出公正包含着公共公平与公共效率双重纬度，公共经济学的实证研究表明，在很多情况下，公共财政资金支出效率与其社会公平性是互为正相关的。公共财政支出的最终目的是为了维护社会公平，平衡由于市场失灵所造成的分配不公及两极分化问题，使最大多数的社会公众能够享受发展所带来的社会公共福利。为了更好地实现公共公平，公共财政的资金使用又必须是高效率的，不同于企业资本对经济效益的贪婪追求，作为公共资源的公共财政资金支出强调提高公共效率，强调为社会公众提供优质公共服务与产品的效率与效能。如何能够用尽可能少的公共财政资金，为社会公众提供满意的公共产品与服务，是衡量其公共效率的标准。公共财政支出资金的高效率利用，能够加速公共公平的进程，尽快实现公共财政的最终目标。

公共财政支出公正原则来源于社会合作与和谐的需要，来源于对初次分配中处于不利地位的社会公众的补偿要求。正如罗尔斯所说，社会和经济的不平等只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。一个国家除非在经济增长之外在不平等、失业和贫困方面趋于减少，否则不可能享有发展，即公平的发展，就是以社会公平制衡经济生活的公平。而公共财政支出作为平衡社会公平与经济公平的手段，正是致力于弥补经济效率公平所带来的社会不公。在我国要实现支出公正的原则，就要把公共财政支出的重点放到社会急需的公共产品或服务上；要大力推行政府采购制度，把竞争机制引入政府部门的经济活动，以提高公共财政支出的透明度和效率，消除非生产性寻租行为；对公共财政资金分配后的使用情况加强监督和效益评价，并努力把相关的措施加以制度化。

3）可行能力保障原则

森在《以自由看待发展》中指出：“一个人的可行能力指的是此人有可能实现的、各种可能的功能性活动的组合。可行能力因此是一种自由，是实现各种可能的功能性活动组合的实质自由（或者用日常语言说，就是实现各种不同生活方式的自由）。”^[169]

可行能力方法提出了传统福利经济学中所忽略的几个问题。一、人的差异；二、选择和实现的自由度。就后者来说，可行能力方法更加突出了理性主体的选择能力和实际机会。它没有仅仅局限于某个人是不是满意，或者某个人能够支配多少资源，而是直接关注某个人实际能够做什么或成为什么。本质上代表了个人过某种生活的自由，反映了一个人在各种生活中进行选择的自由。从这个视角来看，评价公共财政，就更应该关注公共财政支出对公众个体差异与实质性自由（选择和实现的自由度）的重视程度，以及对公众选择能力和实际机会的作用，而不是看它支出的货币多寡。可行能力主张评价信息标准选择的多元性，要求无论是在经济学还是伦理学领域都扩大评价的信息来源和信息基础，不赞成把某一种信息置于唯一可取的地位，从而武断地排除其他信息因素对评价的影响。收入、商品占有、效用、基本善、自由，每一个评价标准在特定环境下，都有其不可约减的作用，不能因为坚持其中某一个而牺牲其他有价值的信息评价标准。这就要求在对公共财政进行伦理评价的时候要扩大评价的信息来源，不赞成过分夸大某一种评价信息标准的作用，从而武断地排除其他信息因素对公共财政伦理评价的影响。我国当下公共需求的多样性、利益冲突的多元性，必然要求公共财政伦理在评价信息上的多元性，同时根据民众的呼声做出符合民意的优势判断。

4）公共财政的宪政原则

把公共财政宪政原则作为规范公共财政的重要伦理原则，是因为公共财政的公权力有被滥用的倾向。所谓权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。孟德斯鸠在《论法的精神》中就告诫人们，一条永恒的经验是，任何掌权者都倾向于滥用权力。它会一直如此行事，直到受到限制。该原则要求所有公共财政资金的安排，都必须在宪法规定的限度内进行，而且必须随时准备接受违宪审查。缺乏实质性监督的财政权力，危害是巨大的。我国公共财政由于监督不到位，尤其是对财政权力宪法层面的监督不到位，造成财政资金的极大浪费。实践告诉我们，如果缺乏一个从事分析公共财政状况的部门来不间断地监控中央与地方政府的公共财政，如果没有一个足够广泛的数据来源，这就无助于在监控中加以量化和进行评价，也没有足够的数据和资料去支持这样的部门展开有效的监督。

我国公共财政建设最终目的是为中国式市场经济立宪，即从宪政上明确公共财政与市场之间的分工与合作，也就是要明确界定公共财政的权利边界，这对于我们这样一个长期缺乏宪政约束传统的国家来说尤其重要。事实上，只有推进公共财政的宪政变革和创新，才能最终使公共财政既能够通过提供稳定的秩序推动经济增长，又能防止干预市场经济活动造成经济的长期停滞，健康地走上跨越社会主义初级阶段的财政改革之路，这也是中国公共财政道德哲学理论与实践的出发点和归宿。

5）透明性与参与性原则

加强公众对公共财政的参与和监督是推进公共财政履行公共责任的重要条件。既然公共权力是人民赋予的，并且公共权力的目的就是为人们谋利益，那么它就必然要受到人的监督。通过公众对公共财政部门及其管理者进行监督，在舆论上造成对违背经济正义不负责任之公共财政管理者的压力，是必然的选择。应实行阳光透明的公共财政，敞开新闻监督的大门，敞开公共财政机关的大门，让更多的民意直接传达给公共财政部门及其管理者，增加他们与民众公开的直接交流。新闻自由、政府与民众的直接交流，这些公众参与的形式本身就是一种非常有效的监督机制。在公众的监督下，公共财政部门及其管理者必然会有履行好其职责的压力，也会更自觉地担当其责任。改革现行的公共财政制度，纳税人的透明性保护与主体性参与已经是箭在弦上。

公共责任要想得到切实有效的实现就离不开政府提供的公共服务，以及作为公共服务制度支持的透明性公共财政制度的确立。缺乏知情权和透明度的公共财政，使得社会公众即使想参与其事，也只能是心有余而力不足。中国政治体制改革的目标是什么？从公共视角来考量这个问题，选择政治体制改革的目标必须具有很强的透明性防护与行为主体的实质性参与，从这个角度来说，建立一个透明性且具有广泛参与性的公共财政制度可以考虑为中国政治体制改革的优先目标。为什么这样说？以下两个原因非常显著：首先，中国社会目前所面临的主要问题是收入分配不公平、党政官员的腐败、政府权威减弱等。这些都与中国公共财政制度的不透明、不完善有很大的关联。可以说，公共财政制度是解决这些问题的根本。在现代社会，尤其是公共部门，财政是公共体系运作的血液。要对整个公共体系进行改革，从监管血液循环系统与疏通血管入手最为有效。其次，公共财政制度介于经济和政治之间，较之其他一些政治改革的入口较少敏感性，也容易操作。一提到政治改革，很多人都会想到诸如政党体制的改革、人大制度的改革、选举制度的确立、自由媒体的发展等等，但问题是实际上很难从这些议题入手。西方一些国家的发展经验来看，这些变革甚至可以是公共财政制度变革的衍生产品。

透明性公共财政是政府有效提供公共服务的经济基础，也是提升公共责任的经济保障。当然，公共服务的范围随政府的能力大小而定，但一般应该包括基础设施建设、福利制度、公共交通、公共医疗、公共教育和公共卫生等等。这些公共服务的提供是政府调控社会群体之间收入差距，防止两极分化的有效的制度性手段。在公共服务领域，我国政府实际上已经做了不少的努力，但是效果并不好。问题是缺少有效的纳税人主体性公共参与。政府提供怎样的公共服务？如何使用这些服务？这都需要纳税人主体性公共参与。否则，公共财政不能有效解决收入分配不公的情况。在目前的体制下，政府会拿出一些钱来救济穷人，但这种救济式的服务并非公共财政的本质。在没有纳税人主体性公共参与的情况下，公共服务很难成为调节收入分配的有效机制。没有纳税人主体性公共参与，公共财政制度就很难有透明度，腐败也因此变得不可避免。

公共财政制度表明政府部门要从企业和社会提取经济资源，再用于社会，从而保证社会的稳定与发展。众所周知的道理，交易机会越多，腐败的机会越多。如果政府向企业和社会提取资源和使用资源的过程是不透明的，这个过程能产生的腐败是可想而知的。审计署近年来对公共部门的审计所揭示出来的种种滥用公共财政的严重问题就是与不透明的公共财政制度息息相关的。从这个角度来说，公共财政制度便是民主政治最重要的根源。公共预算是政府运作的血液，控制公共预算就是制约政府，确保公共财政负责任运行的最有效手段。在西方国家，议会对政府制约的主要机制是控制预算。我国人大完全有责任承担这种监督的义务。政府从企业和民间提取经济资源，这为有效的公共财政制度所必需，但这个过程必须透明化，否则腐败在所难免。在一些地方，由于地方政府向社会提取经济资源的方式不当，经常导致政府与社会之间的关系处于紧张状态。现在少数民营企业发达的地区已经在透明性保护方面进行了初步的政治实践，逐步地向纳税人论证经济资源提取和使用的合理性。公共财政制度是否承担公共责任直接制约着中央政府的能力，衡量中央政府权威的最重要的一个指标就是能否保证境内纳税人的平等公民权。中央政府要掌握庞大的公共预算，本身并不是目的。公共预算的最终目的就是要保证最基本的纳税人公民权。全体纳税人的认同是中央政府权威的最重要的基础，而政府提供的公共服务是人民认同感的重要来源。在谈到公共财政时，人们常说“取之于民，用之于民”。但很少有人了解“取”和“用”这两个过程的民主化的重要性。尽管我国政府近年来在改革公共财政制度方面努力不少，但是改革相当片面，虽然从经济的角度看“取”和“用”都得到了强化，但缺少了确保“取”和“用”正当化的透明性保护，也就是严重忽视了“取”和“用”过程中的公民主体性参与。正是因为纳税人主体性公共参与的缺失，导致了治理腐败成效不大，导致了医疗和教育体制改革在很大程度上的失败。