透明性的理解与解释：责任发展观研究

笔者用一种后现代主义方法审视了“透明性”（Transparency）概念的演进过程，追溯了“透明性”在公共政策与公共管理、非营利机构及非政府组织、国际组织以及国际关系情境中使用的意义。通过分析发现作为广义责任核心内涵的“透明性”蕴涵着以下三方面的含义：其一，作为社会反腐败的公共价值；其二，作为政府与非营利机构的开放性决策方式；其三，作为实现国家、组织、政策及项目善治的复杂工具。第一种含义中，“透明性”与“责任”（Accountability）有着微妙且千丝万缕的联系。第二种含义中，“透明性”鼓励公开性与开放性，与此同时，它也涉及对秘密与隐私的关切。第三种含义中，政策制定者创造的“透明性”与“责任”（Accountability）及效率、效果等概念紧密关联。本书经过分析认为，上述对“透明性”含义的不同理解影响着组织及其成员的行为方式，并将影响其日常活动，同时也影响着政策是如何制定出来以及将要如何执行。“透明性”正在成为社会公众的非官方要求与命令，甚至经常是法定的要求与命令。

“透明性”开始日益渗透到公共词汇中，以及政治与政策的学术论文与专著中。在过去的几十年中，尤其是20世纪70年代美国总统尼克松的“水门事件”之后，新制定的法律与行政法规给予社会公众很大的政府信息知情权，提升了企业、公民社会、公共服务者及从政者的行动责任，并且促使政策更加的公开与透明。这些法律与法规包括1966年的信息自由法案（FOIA）（1974年加以修正），1976年的政府阳光法案，以及1978年的总统记录法案。与此同时，上述法案给予了新闻界与社会公众查阅许多政府文档、会议及总统资料的便利。1989年吹哨者保护法案，保护检举和揭发联邦政府及其合约者非法行为的联邦政府雇员及合约方员工免受伤害。1977年的海外反腐行动法案，禁止美国企业通过贿赂的方式影响与左右外国政府的决策。其他的法律与规制也相应地通过要求提供施政结果的评估与报告材料，提升政府项目的公共责任。许多州与地方政府也已经通过了类似的法律与法规。

今天，上述立法行动可以称为创造透明度。总统候选人今天会呼吁更大的透明度与政府责任，而在过去，他们可能仅仅局限于呼求更大的政府责任。2006年的美国联邦基金责任与透明法案，以及2007年诚信领导与开放政府法案中关于立法透明与公共责任部分的内容，肩并肩地使用“透明性”与“责任”（Accountability）。“透明性”的目的在于要求联邦合同参与者提高其信息披露的真实性与公开性，“责任”（Accountability）的目的在于控制游说者的活动，同时要求国会议员立法方面以及打着维护国家安全与公民权利幌子的相关部门信息公开与透明。

为什么要把“透明性”这个词加在近期的立法法案或者使用该词来描述早期的法案（比如信息自由法案）呢？难道责任“Accountability”不能表达同样的目的与价值吗？笔者审视了“透明性”是通过何种方式成为通用用语。采用的方法是从后现代主义者视角来追溯在公众与学者的词典中“透明性”术语的用法。后现代主义者认为词汇的含义取决于其使用方式及其与社会和工作情境的整合。词汇并不仅仅是作为语言的组成部分而存在，它们开始成为隐喻与思想的符号与象征。这种情境发生在组织之中，表现为组织员工通过长期相互交往，辨明一个词汇的意思。在公共领域中，议程设定者开始使用成为公共词汇的单词，这些词汇会促进立法机关将其作为新思想来理解，政策制定过程成为确认公众持有某一信念与思想的表达行动。学者研究中也发现，词汇选择会产生自相矛盾的特性。举例来说，“透明性”不但蕴涵着公开性的意思，同时也会包含着隐秘性的一面。如果一个词语成为承载价值和行为接受的规范，那么它就会导致某些相应的行动与行为。更进一步说，词汇的选择可能会创造对此前悬而未决问题的新的洞见，也可能会为重新解决一个问题提供一种新的解决办法与思路。上述情形正发生在“透明性”身上。

为了澄清上述情形，笔者首先讨论了国际社会中“透明性”的渊源与含义，介绍了一个国际性非政府组织——“透明国际”的角色及其在传播“透明性”理念方面的影响力。接着审视了“透明性”在国际关系、非营利机构、公共政策及行政管理情景中的含义。最后，从后现代主义者的视角，讨论并分析了“透明性”的隐喻，指出“透明性”的三种主要隐含意义，指出由于语言自身的重要性，理解这些隐喻意义是十分重要的。

通常人们弄清他们的处境是通过辨明其所使用的词汇的意义，从而解决其写作与行动中的模棱两可的问题，并加以校正与调整。一个组织远不止是一张组织结构图加一个领导人那么简单，就像一项政策不局限于法律与行政命令，这都传达并使用了语言的隐含意思。这些隐喻型塑了经理们、政策制定者及从政者应该做什么，以及公众的预期是什么。

（一）“透明性”概念的起源

“透明性”这个词汇的含义与用法的演进与跨国组织尤其是非政府组织有紧密关联。诚然，牛津英语词典记录了该词早期的用法与意义及其形容词形式，解释包括“发光”及“某事是明白且易懂的”。除了极少数例外情况，该词出现在组织文件中的时间大概在20世纪90年代欧盟成立前后的那段时间，以及关贸总协定的签署前后，欧洲一些研究机构与非政府组织的活动中。该词得以走红的更大可能性在于，一个全球性的非政府组织以“透明国际”为名，同时该组织后续开展的全球活动推进了“透明性”这个词在广泛的公众与学术领域中使用。

“透明国际”创立的故事可以追溯到20世纪90年代初，当时世界银行的一个经理名叫Peter Eigen的德国人，他日益困扰于世界银行在向世界各国发放贷款时发生的严重腐败问题。世界银行号称政治中立的立场致使其很少的经济业绩，由于其金钱虹吸效应对发展中国家放贷的高昂成本，招致全球大规模的抗议活动。Eigen召集了美国人Michael Hershman、孟加拉人Kamal Hossein以及英国人Laurence Cockcroft，进行了一系列的非正式对话，探讨关于如何减少政府与商业腐败。随着争论的不断升级，Eigen意识到由于其在世界银行中的地位与身份束缚了其向腐败开战的自由与能力。于是，Eigen与其合作伙伴决定成立一个新的组织，名字就叫“透明国际”（Transparency International），Eigen作为组织的领导者。该组织致力于审视腐败的负面作用与后果，并及时提供给社会公众，定期发布其关于腐败问题的跨国研究成果，倡议全球体制与政策的改变，以应对日益猖獗的全球腐败活动。该组织并不针对某一特定制度或国家，Eigen及其团队所领导的“透明国际”同样希望保持政治中立，但是采取一种不同于世界银行的方式。在关于“透明国际”使命的讨论中，Eigen及其同仁希望为该组织取个新名称。Hershman建议叫“诚信国际”（Integrity International），其他几个人建议叫“诚实国际”（Honesty International），但最后还是“透明国际”（Transparency International）的名字在争论中胜出。原因在于“透明性”的含义不论在欧洲还是全球都承载并传达着公开性的理念。尽管对于Hershman以及大多数的美国人而言，“透明性”这个词意味着胶片和薄膜的意思，甚至更滑稽的是与安全套含义相关联，而远不是一种组织价值观。

透明国际最早倡导的项目是与美洲国家组织合作的拉美宪章来寻求反腐败与提高透明度。美洲国家组织在1994年峰会上将反腐败列为议事日程，它批准大会呼吁成员国将商业与政府的行贿和受贿行为纳入犯罪打击的范围。尽管这次会议没有明确使用“透明性”这一词语，但它作为后续美洲国家其他开论坛与会议先驱是当之无愧的。因为后续的会议与论坛中频繁地使用“透明性”。“透明性”的使用随后拓展到世界银行的政策中，国际经合组织的大会上，以及国际货币基金组织的大会上。上述国际组织的文件提供了政策建议，建议要求成员国通过公开的预算准备与执行情况，保证信息自由以及公共政策制定与执行过程中的有效公民参与，以及国有企业的公共责任，从而接受并保证“透明性”。

“透明国际”开始进行评价指标体系的构建工作，该评价体系可以为评估相关国家的腐败情况提供较为科学的洞见与指导。在该项目全部完成之前，“透明国际”不定期发布试用的腐败识别与评价指标索引，引领一系列公共辩论活动，通过辩论提升“透明国际”及其传播的“透明性”理念在国际媒体与政治领域的关注度。“透明国际”还在开发被命名为“国家诚信系统”的体系，该诚信体系不仅包括一个透明与开放的官方机构，也包括一个自由与独立的媒体，一个不行贿与受贿的诚实市场，以及公民社会的普通公民便利使用公开信息，并积极监督商业与政府行动的公开性与诚信度。

另外，“透明国际”通过吸收有良好声誉的国际知名人士服务其顾问团队来传播其反腐信息。Fritz Heimann，“透明国际”前主席（1993—2005年在任），在美国参议院外交委员会发表演讲，寻求美国批准OECD大会反腐败与贿赂公约，同时提升其对“透明性”的关注。2006年Ben Heineman与Fritz Heimann颇为自豪地指出，发生在国际社会的反腐败规则与法律的全球性变化，透明国际及其信誉在推动这些变化过程中的作用功不可没。

许多跨国组织与非政府组织的互动推动了“透明性”的大众化。透明性不再意味着一卷清晰的胶片，而是一系列理念与思想的隐喻与象征。

首先，它表明了一个问题的存在——腐败问题。接着，它提供了一个解决问题的办法——通过公开的决策、会议与行动向公众提供信息从而铸就政府责任。“透明性”的形容词形式不是表达一种东西能被看清楚，而是用于形容诚信与负责任的官员与决策。正如Stone指出，事实与信息的使用，看似是中立的，但传达了一个特别的观点与立场。“透明国际”致力于通过一种政治中立的途径进行反腐败的革新，该途径就是倡导让社会公众拥有最大限度的信息知情权。“透明国际”并不攻击非民主的规则，但是试图寻求企业与政府机构自身的改变。“透明国际”通过政府与非政府机构获得真知灼见。“透明性”作为“隐秘性”的反面而出现，这意味着，“透明性”承载着诚实与诚信。

“透明国际”与其他非政府组织及跨国组织，通过其为自身选择的名称，助推反腐败的公共与系统的议程。“透明国际”的议程设定者，在攻击腐败的同时，为“透明性”引申出了公开、诚信与责任的隐喻。与其奋斗目标和使命相般配，“透明国际”为其他透明组织提供了典范。“透明国际”将其最新的审计与年度报告、治理流程、行为规范及伦理改革公布在其网站上。一句话，“透明国际”促使“透明性”成为政治从业者和社会公众语言中不可或缺的一部分。

（二）“透明性”的学术概念理解

1．国际关系视阈的理解

国际关系领域一直关注与重视协商政治与战略问题，国家与地区之间的权力斗争问题，非政府组织的角色与地位以及腐败问题。该领域中开始使用“透明性”术语大致始于20世纪80年代。当时简要提及把“透明性”作为跨国非政府组织行为的一个重要方面，以及作为制定外交政策的一种价值考量。直到20世纪90年代，“透明性”才开始成为一个重要研究领域，并且开始频繁出现在一些论文的标题之中。“透明性”与权力现在开始成为战略谈判的特质。“透明性”，或者说信息公开的程度，被当做衡量谈判参与者信任度的晴雨表。外部行动者将“透明性”视为向非民主国家施压的目标，在政府决策中提高透明度有可能增进民主与公民参与。最起码“透明性”能够使非民主国家的决策更容易为普通民众知晓。

包括“透明国际”在内的全球非政府组织，在提升政府决策信息透明度方面，在增进政府管理的效率方面，以及在促进伦理标准建设方面都发挥了举足轻重的作用。在20世纪90年代，国际关系学者开始尝试将“透明性”定义为一种政府与非政府组织的公共价值与行为规范。他们使用“透明性”来表达对于社会公众的公开性，不同主体之间的信息不对称，决策中的信息分享，以及作为保证政府与非政府组织负责任的一种手段。

Finel与Lord^[56]在讨论“透明性”在战略谈判中的作用时，为其提供了一个更加综合性的定义：“透明性”包括为国内政治体系内外的参与主体主动提供关于政府与社会的内部信息的法律、政治与制度结构。通过任何机制只要有助于促使信息公开披露，就表明“透明性”在增长，这些机制可以是自由的新闻媒体、开放的政府或者是致力于发布政府客观信息的非政府组织。Mitchell^[57]补充了一些观点：认为“透明性”应该包括信息的需求，普通民众获取信息的能力，以及政府与非政府组织对信息的如实提供与披露。上述观点源于以下理念，就是只有当全体公民都必须是积极、主动参与的情况下，“透明性”才算发生；政府仅仅公开与提供信息是远远不够的，更何况在有些国家和地区，政府提供的信息是有选择性的且事先经过过滤与处理的，这就和“透明性”的要求大相径庭。

把“透明性”定义为“公开性”有值得商榷的地方。更大程度的公开性会使坦率交流更加困难，从而使谈判过程延长。更容易接触到谈判信息的利益集团，会利用其掌握的信息扭曲、扰乱直至改变原初的议题。民主国家与非民主国家之间的信息不对称，可能会让民主国家在谈判中处于一个不利的地位。即便关于贸易或其他协定的谈判在民主国家之间进行，各主权国家也同样不情愿与社会公众及其他民主国家分享某些关键信息。

相应地，在国际关系中“透明性”概念的演变包含着自相矛盾的种子。政府参与方在支持更大公开性的同时，也会对隐私性与保密性提出要求。同样地，非政府组织有时也不愿意进行公开决策，它们认为自己有责任保守为其提供资助的国家的某些信息。因此，相信与持有透明性价值观并不意味着在任何情况下都支持透明的活动，当“透明性”被付诸实施时，隐秘性就要不情愿地被放弃。

国际关系领域关于“透明性”的研究是十分重要的，因为学者开始清晰地表述“透明性”的定义及其原因。原因通常包括减少腐败、增加公共披露的信息内容以及赢得公众信任。这种信任特征同样应该引入非营利领域，非营利领域的一个重要理论就表明：公众信任是非营利组织存在的理由。

2．非营利组织视阈的理解

在非营利领域，关于“透明性”的理解才刚刚开始，如果说腐败是全球非政府组织的共同焦点，那么在美国，过分高薪以及对捐助物的使用缺失社会责任，则是非营利组织饱受诟病的地方。Gibelman与Gelman^[58]揭露了非营利组织责任缺失的严重问题，主要包括间或地变相窃取与挪用资金问题，对资源的不当与低效管理问题，行为不端或扭曲问题，过分超支问题，个人生活奢侈消费及性方面的不端行为。为了解决上述问题，美国国会近期要求非营利组织提升透明度，同时为其在税收方面制定一个新的申报表。

在国会要求其提升透明度的同时，一个主要的医院职业协会——美国医院协会，积极主动地回应国会的关切，将“透明性”理念纳入其运营当中。各类协会从业者迅速地接受了“透明性”一词，将其定义为塑造责任与信用的手段，同时将“透明性”作为维系非营利组织税收优惠地位的挡箭牌。“透明性”是构建信用治理体系的一系列行动，是看得见的绩效评估体系，是容易获取关于服务价格与慈善关护数量的决策信息。腐败不应该进入“透明性”的定义当中，非营利组织高管的高薪决不能来自于捐助资金的滥用。(www.xing528.com)

“透明性”在非营利方面的学术研究中，在很大程度上与责任尤其是财务责任同义。非营利组织塑造其对公众的社会责任，主要通过披露国税局返还信息及其他相关信息，比如资金募集成本、康复护理价格等信息给社会公众。在概念的演进中，“透明性”增加了对于非营利组织的公共责任的内容，“透明性”成为“善治”的一个重要组成部分。正如上面关于国际关系领域探讨所提到的，“透明性”是一把双刃剑，担心受到更严厉的规制和丧失灵活性成为其关切的主要问题之一。学者Melendez^[59]提出，公众可以获得的信息量已经非常之大，接下来需要做的工作是为公众提供有效的信息，并让公众积极参与进来。

正如上面关于国际关系领域中由于一些压力需要强调“透明性”，非营利组织同样面临着“透明性”的压力，由于跨越政界与商界的频繁行动，非营利组织的“透明性”与责任和规制更加关联。至少到目前为止，非营利组织还缺少与上面国际关系领域中关于公开性方面的积极表述，尽管上述表述有可能是责任机制的结果。或许我们也可以这样理解“透明性”中包含着关于规制的负面隐含意义，非营利组织及其研究者或许还没有弄清楚该词的真正含义。

3．公共政策视阈的理解

“透明性”作为解决问题的方法，在全球公共政策研究领域具有广泛的市场。对于政策研究者而言，他们认为“透明性”不仅是解决问题的方法，同时也是政策流程中每个构成要素的组成部分。学术使用的“透明性”较早地从国际领域流向公共政策与货币政策领域。由10个学者与实践从业者共同执笔的《公共政策的“透明性”——英国与美国视角》一书，阐述了英美在公共政策方面“透明性”与“隐秘性”的差异。由于上述一书作者来自不同的领域且观点各异，他们之间的共识屈指可数。他们共同认识到的问题是有些政策决策是披着隐秘面纱的。该书写作团队并不十分了解“透明性”一词，但在研究健康的学者与从业者中似乎相对熟悉一些。随着撰写本书过程中争论的升级，“透明性”开始成为通用的研究主题，讨论范围从枪支管制到教育，再到康复护理等诸多领域。

公共政策透明性一书的作者接受“透明性”作为政策的内在与本质特征，他们一致认为透明的政策远好于含混晦涩的政策。良好的“透明性”政策包含着Accountability（责任）的方法。透明的政策在为公众提供信息的同时，也提高了公众选择其将要接受的公共服务的能力。当社会公众按照政策提供的信息行动时，一项透明的政策被认为是有效的。如果一家教育机构通过提供绩效评估信息来佐证某学校的质量，家长为其孩子选择学校以上述信息为依据，则该政策被认为是有效的。“透明性”与决策的投入、产出及效果相关联。

如何制定透明的政策并不十分清楚。政策制定中相互冲突的目标使其很难确保“透明性”，相应地，“透明性”的水平与程度在不同国家与不同政策中也是千差万别的。举例来说，许多政策制定是为了促进竞争（学校选择与竞争政策、公用事业竞争政策）或者是为了管制（职业安全政策、环境保护政策等），还有一些交织着相互冲突的竞争与管制的考量。在行政管理与项目管理角度，“透明性”的程度有交易与信息成本。参照“透明性”要求设计的项目并不是仅仅呈示给专业人士，还必须为公众提供关于该项目的投入、产出及效果方面的通俗易懂、实用的高质量信息。

其他公共政策方面的研究与国际关系领域类似，聚焦于某些特定主题，但采用一种政策分析的视角，该研究路线在政策流程中更进一步辨明与定义“透明性”。Geraats^[60]发现通过减少银行与公众之间的信息不对称，“透明性”为中央银行创造了更大的公开性以及负责任的形象。但是信息可获取性本身并不产生“透明性”。Libich^[61]进一步深化了Geraats的开创工作，他列举了5种类型的“透明性”：政治/目的“透明性”、经济“透明性”、程序透明性、政策“透明性”、运营或操作“透明性”。这5种类型的“透明性”对于政策的执行与效果都有一定程度的影响。政治/目的“透明性”与组织的使命有关，它通常发生在最终目标知晓且明确的情况下。如果领导是负责任的，透明程度还会进一步提升（例如货币政策，目标在于低通胀和高就业率）。经济“透明性”通常发生在金融机构使其决策工具（如预测模型）更容易让公众了解与获取，这类“透明性”提升了其决策的信用度，并且提供了银行为什么会实现或偏离其预定目标的原因说明（在一个广义的政策环境下，这种“透明性”可以成为“投入性透明”）。程序透明性是指决策如何被制定出来的过程公开。正式投票程序的使用、公开与公告的会议、会议时间的记录等，都是政府阳光法案的重要组成部分。但是上述程序在有些机构并不必然使用，比如联邦储备委员会和世界银行。运营或操作透明性通常发生在，对于实现计划和达成目标过程中的绩效评估与承认错误的活动中，这些活动促使公众鉴别上述机构究竟在多大程度上实现了其预期目标。

在“透明性”这一词汇的早期使用中，Kudrle与Bobow^[62]把外国直接投资政策的良好效果当做“影响的透明性”。选择“影响的透明性”术语预示了当今“透明性”使用的寓意之一。Kudrle与Bobow选择“影响的透明性”术语更多是为了表明一种初步观点与立场，而不是为了创造一个新的术语，或者将其作为政策制定中的一种重要价值。一个政策是否透明不仅取决于目标清晰与否，也取决于影响是否清楚明确。当关于政策的信息是可供利用且容易获取时，“透明性”更容易发生。

如果说非营利研究者偏向于将“透明性”定义为负面性的术语，那么政策分析者则更倾向于认为“透明性”具有更加积极而非负面的含义，并且成为政策分析者工具栏家族中的重要成员。通过将“透明性”植入政策流程的用语之中，政策分析者拓宽了“透明性”的含义，将它从践行更大责任（Accountability）及消除腐败的理念延伸成为政策制定的一个本质特征。

4．政治与行政管理视阈的理解

制定与执行哪些“透明性”政策是政治家与行政管理者的工作。国家层面评估透明度的研究，涉及从国际金融到公共财政及预算的透明性等诸多方面，且跨越政治与行政领域。国家层面透明性的研究有一个具体的目标，目的在于提升公众的信任及为公众提供更多公开的信息。

为了保证公共权力合法、合理地有效运作，威尔逊曾指出了被后来的学者们归纳和总结的“金鱼缸效应”，即官员们的行政行为应该置身于人民大众面前，发挥公共舆论在行政管理活动中的监督作用，以制约行政官员的行政行为，从而解决行政纪律问题。强调公共舆论的“权威性评判家的作用”，强调一种有助于公共舆论监督的行政生态环境的吁求。

Alt，Lassen与Skilling^[63]将透明性实践作为看得见的决策。他们根据委托——代理理论来解释“透明性”。“透明性”通过减少从政者与选民之间的信息不对称来增强选民对政府决策与当选官员的信心，从而增强从政者的公众信任度。利用不同的方法，Piotrowksi与Van Ryzin^[64]给“透明性”概念增加了公众接触政府信息能力的内容。政府透明度既是法律建构的内容，也是公民洞见的体现。Roberts通过写入法律的保密条款来判断“透明性”。Piotrowksi与Van Ryzin通过公众对“透明性”的欲望来判断透明度，通过公众与政府接触与互动的频率，公众对秘密关注的水平以及公众进入政府的次数（太多、太少还是数量适中）来衡量透明度。

Hirsch Osborne’^[65]的理论工作包括将“透明性”作为提升政府效率的手段。“透明性”既有助于提高行政管理的效率也有助于提升政策的效率。“透明性”意味着决策中的大量信息向社会公开，因此公众能积极支持政策决策。Hirsch Osborne从政策的不透明来辨明“透明性”，不透明的政策通常发生在政策制定者不经过成本收益的认真分析的基础上作出决策，而且政策制定者向公众隐瞒政策的成本与收益情况。公开上述信息将有利于在减少工会反对的同时，赢得公众对政策施行的支持。实际上许多工会与经理人都采纳双赢或利益导向的协商，在协商中双方都开诚布公地分享共同信息，促使投入的“透明性”与操作的“透明性”。Lewis Stiles^[66]反对当“透明性”成为决策中的优先考虑时，“透明性”会导致短视的管理层决策。

Stirton与Lodge^[67]采纳类似于Gereats与Libich^[68]的观点，但是从一个组织——设计视角，他们阐明组织中确保“透明性”的4个机制，分别是：不同声音、代表性、信息与选择。“透明性”通常产生于，组织促进公开的决策，对公众参与和有效介入开放，允许公众服务选择的最大化，并且为了共同的公共目标与其他组织联合行动。

不同声音及代表性与创造服务的流程相关联；信息与选择和服务的提供与执行相关联。通过识别各部分的模糊地带Stirton与Lodge理论化地概括这些机构能够维持服务的公共特性，甚至在政府自身不能直接提供公共服务的时候。

通过国家层面的研究，“透明性”得到一个新的反义词——隐秘性。其实，“透明性”不是非此即彼的状态，它是一个统一体的一端，“不透明”则是另一端。

“透明性”的学术概念应用范围从国际关系学者，到那些研究隐秘性和公开政治决策的那些学者，从媒体与政治领域，到更加平凡但可能更加重要的国家与非营利组织的金融与预算决策等诸多领域。

（三）“透明性”的三种隐喻

很明显，“透明性”作为许多社会活动家及各类组织的一套程序以及一种引领商业实践的方式，在全球范围内得到广泛认可。其制度化可能来自于翻译中的理解，该推断认为德语、法语和美语中的透明性意义相近（Transparenz-German；Transparence-French；Transparency-English）。许多专家与学者在使用该词进行写作时都不清楚“透明性”是如何进入他们词汇表的。Bobrow回忆在他的论文中选择“透明性”是因为其合作者Kudrle^[69]曾经经历过海外直接投资经常遭遇腐败与诡计，而不是遵循台面上的政策规制程序。无论是否有人创造这个术语，“透明性”一词走红毫无疑问是因为跨国组织的国际网络及其参与方的互动。当“透明国际”组织的反腐败指数提前发布后，国际媒体的关注对于“透明性”的使用也起到了推波助澜的作用。

在其演进的意义中，“透明性”是反腐败的一种公共价值观或者行为规范。在隐喻的意义上，透明性不是直接的：当民众拥有信息，治理水平就提升。“透明性”产生是由于社会、政府、媒体及商业对于公开决策的共同支持，诚然，这种隐喻依赖于且与“责任”Accountability一词有千丝万缕的联系。“透明性”是国际会议和国家法律的压力产生的联合规则与命令，“透明性”要求所有活动越来越对公共审视敞开大门。反腐败与“透明性”的紧密关联预示着民主的希望，“透明性”通常既包括民主国家也包括非民主国家。相应地，在非民主国家“透明性”就代表着反腐败。通过“透明性”这层隐喻，国家与各类组织赢得公众的信任。

“透明性”也代表着开放的政府与组织。在这第二种隐喻中，“透明性”与“责任”Accountability和腐败没有太大的关联，而主要表示治理与管理的流程的透明度。在第一种隐喻中，公开决策是“透明性”的一个组成部分。但在第二个隐喻中，公开决策与“透明性”是同义词，“透明性”是关于获得与使用政府与非营利组织信息的容易程度。信息越是公开，公众就越是容易获得信息，也就表明越透明，或说透明度越高。值得关注的是，“透明性”同时引起了对隐私性与保密性的更多关切。在第二种隐喻中，政策与组织设计聚焦于确定何时隐私性与保密性是恰当与必不可少的，何时又是无关紧要的。

“透明性”的第三种隐喻是复杂的且与政策和项目分析有着特殊的关联。政治家与政策分析师在政策设计中，及其对组织行动与项目的后续评估中运用“透明性”。“透明性”是复杂的，主要是因为，谁做出决策、什么样的决策以及如何使用信息都是“透明性”的组成部分。一项政策、一个组织或国家不能简单地说是腐败还是不腐败、公开还是不公开、透明还是不透明，因为“透明性”是个连续统一体。在第三种隐喻中，“透明性”并不指称一个具体的腐败或隐秘问题，毋宁说它是好政策的一个构成要件。学者们在促进“透明性”概念的界定中，为“透明性”创造了一个与评估效率与效益同样复杂的特征，也与责任（Accountability）一词似乎同样重要。

笔者介绍了公共“透明性”传达和承载的多元含义。实际上，“透明性”今后还会不断产生新的意思，其中部分含义可归入“责任”Accountability之中。“透明性”隐喻传达了一种国家与组织期盼自己日常行为活动的追求方式。政治家及政策分析师希望把“透明性”当做评估项目与行动的一种手段与规范。考虑到该理念的新颖性，其许多含义容易自相矛盾与混淆，乃至牵扯到隐私性与保密性。许多官员、经理与政策分析者可能会倾向于忽视“透明性”，忽视这非官方的命令。如果那样做的话，就会适得其反，会产生许多他们意想不到的问题甚至招致更严厉的立法规制。