目前,国际上都尚未形成一套成熟、成体系的信息资源配置制度,也因此缺乏完善的信息资源配置制度环境,其主要原因在于尚未有一套合理、规范而系统的信息资源配置政策法规体系。
制度环境包括政策环境和法制环境,因而对现有信息资源配置政策法规状况的分析能从某个侧面反映出信息资源配置制度环境的现状,是认知并研究信息资源配置制度环境现状的具体手段之一。本节主要通过分析信息政策法规现状,掌握信息资源配置制度环境现状。
信息政策法规作为信息资源配置环境的重要构成要素之一,有关其的研究起源于20世纪50年代末至60年代,60年代之后逐渐受到各国政府的重视,成为政府、学术界和产业界共同关注的热点问题。从国内外信息政策研究的历史轨迹来看,早期的研究一般集中在科学信息政策领域,尤其是以研究、制定旨在发展处理信息方法的政策为主;进入90年代,随着现代信息技术和因特网的迅猛发展,出现了诸如网络安全、信息污染、电子犯罪、个人隐私、知识产权等许多新的问题。为此,各国政府和国际组织致力于信息政策法规体系的重构,力图以此来平衡、协调信息社会的各种利益关系,规范与信息活动有关的各种行为[2]。
目前,欧美发达国家已经认识到信息政策法规研究对经济、社会发展的重要性,信息政策与法规体系日臻完善,所涉及的范围也更加广泛,从对有关信息资源的生产、处理、存储与传递的研究,拓展到有关信息产业经济、网络主权、国家信息安全等领域的广泛研究。从20世纪60年代起,美国陆续出台或修订了30多项法规,如《信息自由法》、《阳光下的政府法》、《计算机安全法》、《个人隐私法》、《电信法》等。日本、法国、英国、加拿大等发达国家也紧随其后制定了本国的信息政策法规。从1957年至今,日本就制定和实施了20多项有关促进信息产业振兴的政策法规,如《电子工业振兴临时措施法》、《信息处理振兴事业协会促进信息产业振兴的政策法律》、《关于科学信息活动推进的目标和政策》等;加拿大从1982年以来制定了《信息获取法》、《个人隐私法》、《政府信息交流政策》、《政府信息安全保密政策》、《因特网管理法规》等政策与法规;英国从1965年起就成立了信息咨询委员会及科技信息局,负责制定了《阿尔维高级信息计划》、《数据保护法》等政策法规;法国设立了国家科技信息政策常设机关——国家科技信息局,自1966年以来,先后实施了3个《计算机计划》,制定了《信息科学归档文件卡片与自由法》等;德国除了制定了《信息通信服务法》之外,正研究并起草一部《联邦多媒体检查法案》;俄罗斯于1994年成立联邦信息政策委员会,1995年杜马通过了《俄罗斯信息、信息化和信息保护法》等[3]。
我国是一个发展中国家,以信息化带动工业化,是我国现代化建设中指导全局的战略问题。在全球经济化的大背景下,在数字信息时代,不断提高我国的信息化水平,推动我国的信息化进程,是我国实现全面现代化的保证。目前,我国信息化进程与世界先进水平相比还有着不小的差距,主要表现在以下方面:偏重于硬件建设,软件开发和信息服务明显滞后;核心技术开发能力较为薄弱,关键硬件和软件仍依赖进口;信息资源开发严重不足,网络和数据库又存在着大量低水平的重复建设,互联共享的实现有一定难度;存在信息安全隐患;信息化人才明显匮乏等[4]。因为存在如此多的问题,使得制订和调整社会信息化的政策法规变得刻不容缓,要求进行信息资源政策法规建设的心情更为迫切。
我国自20世纪90年代开始日益关注信息政策法规的研究。在著作方面,1993年,中山大学的卢泰宏教授出版了国内第一部研究信息政策问题的专著《国家信息政策》,引起了学术界的广泛重视;1995年,北京大学的张守义和周庆山出版了《信息法学》,该书为我国信息法学研究领域的拓荒之作;2001年,南京大学的朱庆华等出版了《信息法教程》,从信息安全、信息技术、信息服务和信息网络多角度介绍了信息管理领域涉及的绝大部分法律法规;2002年,北京大学周庆山教授的《信息法教程》和黑龙江大学马海群教授的《信息法学》均由国家一级出版机构科学出版社出版发行;2003年,周庆山教授再次推出了其另一部力作《信息法》;2004年,査先进也撰写了一部很有影响力的著作《信息政策与法规》;2009年,马海群等又编著了一本新书《信息资源管理政策与法规》,由科学出版社出版。在课题立项研究方面,近年来,国家自然科学基金委员会、全国哲学社会科学规划办公室和教育部从不同角度对信息政策法规的研究给予了资助:2000年,教育部批准了由武汉大学信息资源研究中心马费成教授主持的人文社会科学重点研究基地重大项目“国家信息政策与法规体系研究”,该课题对国家信息政策法规体系的结构、我国信息政策法规制定与执行的保障体制、我国信息政策法规的国际兼容性以及建立中国信息政策法规数据库等问题展开了深入的研究,取得了一系列重要成果;2001年,上海社会科学院信息研究所张新华教授主持了国家社会科学基金项目“信息安全、网络监管与中国的信息立法研究”,该项目是“九五”国家社会科学中的课题之一;2005年,黑龙江大学信息管理学院马海群教授主持了题为“以效率为导向的网络信息资源建设的政策法规调控与配置问题研究”的国家社会科学基金项目,目前都已经顺利结项。
从全世界范围来看,目前应用较多、较为完善、与信息资源配置相关的政策法规制度主要有以下一些。
从国家和地区来看,发达国家有关信息资源配置的相关制度相对而言比较多、比较具体。如美国国会制定的1889年的《通用记录处理法》(General Records Disposal Act),“提高了记录处置的效率”;1921年制定的《预算和审计法案》(Budget and Accounting Act of 1921),要求设立预算局(Bureau of the Budget,即现在的OMB前身),并要求联邦政府机构控制所生产的记录数量;1942年国会制定了《联邦报告法》(Federal Reports Act),这是联邦政府首次通过政府文书的需求来控制公民和企业的文书负担;1943年国会又通过了《记录处置法》(Records Disposal Act),授权国家档案馆在记录调查结束后制订处置计划;1975年,美国国会成立了联邦文书委员会(Commission on Federal Paperwork),并于1977年10月提交了一份含有800项建议的最终报告,根据这份报告和建议,美国国会在1980年制定了《文书削减法》(Paperwork Reduction Act of 1980),该法案旨在使联邦政府收集、维护、使用和传播信息的费用减至最低,使收集到的信息得到最充分的利用,协调联邦信息政策和实践工作,确保联邦政府的信息收集、维护和传播遵守《隐私权法》;20世纪90年代以来,美国政府又制定或修改了许多有关加强和完善信息资源管理方面的法规,有1993年的《政府绩效与结果法》(Government Performance and Results Act of 1993)、1995年的《文书削减法》(Paperwork Reduction Act of 1995)、1996年7月17日发布的“第13011号总统令”(Executive Order No.13011of July 17,1996)、1998年的《政府文书剔除法》(Government Paperwork Elimination Act of 1998)等等。这些法令都可以看成是信息资源配置制度的雏形,它们从宏观层次上提出了对文献信息资源处理的要求,成为指导信息资源配置的规范。此外加拿大、澳大利亚、日本等国也随着政府理念的不断创新,督促着信息资源配置效率的提高。实质上,政府的工作理念和指导思想就是制度形成的前提。在我国,如何有效配置信息资源,如何将信息资源配置活动提高到战略高度,也已成为我国信息化建设的重点之一。为了有效实施“十一五”规划,除了依靠市场发挥配置资源的基础性作用以外,还需要政府正确履行职责,调控引导社会资源,合理配置公共资源,并要通过行政力量的适当运用确保其实现。2006年4月21日,在国家信息化专家咨询委员会第三届委员会上,中共中央政治局委员、国务院副总理、国家信息化领导小组副组长曾培炎指出,希望专家们加强对信息领域战略性、全局性、前瞻性问题的研究,这些研究将有利于推进信息化的进程。研究的重点在于规范政府和企业的行为,优化信息资源配置,维护信息市场秩序,整合信息内容,促进信息共享,建立健全推广信息技术应用、促进信息化建设的法律法规。随着计算机网络的普及,我国制定并修改了一系列相关的信息政策与法规,一是在原有的法律条文中增加了一些与网络信息资源配置相关的内容,二是政府颁布并实施了一系列有关网络信息资源配置的专门法规、部门规章或条例,内容涵盖了互联网管理、信息资源分配和传播、信息配置主体相关权利保护、信息服务管理、信息公开等众多方面[5],从而初步形成了面向网络信息资源配置的政策体系。这种行政措施和法律手段都是信息资源配置环境的重要组成部分。
从行业和领域来分析,现有的制度分布较为分散,涉及电信行业、通信行业、数据库领域、知识产权领域等等,体现在以具体的信息政策指导具体行业或部门的信息资源配置活动。如美国根据国会制定的多项有关信息政策的公法,提出并实施了大量有关信息政策的行政规则和条例,并按照这些政策制定了许多相关的法律,如《信息科学技术法》(Information Science and Technology Act)、《电信竞争与放松管制法》(Telecommunication Competition and Deregulation Act)、《国际通信重组法》(International Communications Reorganization Act);还有许多通报,包括《联邦信息资源的管理》、《联邦声像活动的管理》、《政府文书剔除法的实施》、《机构间共享个人数据指南》、《建立政府信息定位服务》、《联邦咨询委员会的管理》等;除此之外更是制定了一系列更为完善和具体的信息政策来规范不同领域的信息资源配置活动,如1990年的《首席财政主管法(Chief Financial Officers Act)》,1992年的《美国技术领先法(American Technology Premiere Act)》,1993年《政府程序和结果法(Government Performance and Results Act of 1993)》,1996年的《克林格—卡亨法(Clinger-Cohen Act)》即《信息技术管理改革法(Information Technology Management Reform Act of 1996)》,1996年的《联邦财政管理改进法(Federal Financial Management Improvement Act)》,1996年OMB的M96-20即《信息技术管理改革法的实施(Implementation of the Information Technology Management Reform Act)》,1996年OMB的A-130通报即联邦信息资源的管理(Management of Federal Information Resources),1996年13011号执行令(Executive Order No.13011),1999年OBM的M99-20通报即联邦自动化信息资源的安全(Security of Federal Automated Information Resources),2000年的《互联网非歧视法(Internet Nondiscrimination Act)》等等。可以看出,美国十分重视信息政策的制定,试图以信息政策的发展保护科学技术的理性,加强信息资源管理,保护信息安全,提供给公民平等享受信息的机会。这也就是信息资源配置期望达到的目标。20世纪90年代以来,美国政府针对行业领域制定的信息政策主要有,1996年制定的《电信法》是有关信息产业类的政策立法;1993年制度的《电子化信息自由强化方案》和1996年制定的《信息自由法》及其修订法案是关于信息自由类的政策立法;1995年制定的《知识产权与国家信息基础设施:白皮书》是保护知识产权类的政策立法;1995年制定的《美国个人隐私与国家信息基础设施:白皮书》是保护个人隐私权类的政策立法。此类专用性的政策十分丰富。我国的信息资源配置政策法规建设也是这种状况,如《著作权法》、《知识产权法》、《商标权法》等等,在信息化、现代化的当今社会得到了逐步完善,如《合同法》中承认了以数据电文形式签订的电子合同,2001年修订的《著作权法》中明确了信息网络传播权等。
进入21世纪后,随着国家信息化进程的突发猛进发展,信息资源配置制度也开始从各方面不断完善,与信息资源配置相关的政策法规受到社会各界前所未有的广泛重视,涌现出大量的研究成果。信息资源配置活动,甚至于信息资源管理的系列行为,都逐步走向了法制化和规范化。(www.xing528.com)
从当前的发展趋势来看,我国信息资源配置政策法规研究较为侧重于以下一些领域,这也是信息资源配置制度环境研究的重要方面[6]。
(1)信息资源配置政策制定与执行的保障机制
在社会信息化程度不断提高的今天,信息资源配置政策对国民经济的影响是全局性的,信息资源及其配置活动所表现出的强烈的渗透性和影响的广泛性将会更为显著,信息产业作为一种体系性产业的特征也将更加突出,这些都对信息资源配置政策的制度和执行提出了要求,要求对信息资源配置政策制定与执行程序做出相应的调整和改进,以保障信息资源配置政策的全面性、科学性与公正性。
到目前为止,关于由何机构负责信息资源配置政策的制定和执行尚未有一个统一的意见。一般认为,信息资源配置政策的制定和执行需要一个超越中央政府单一主管部门的协调机构来承担,这个机构有足够的权力和能力来协调全国科技信息系统、图书馆系统、新闻出版系统、电信系统,以及网络服务、信息技术等多部门、多领域的关系,还可以运用有效的政策去协调和控制政策本身的运行。
(2)信息资源配置政策的体系结构
当前我国信息资源配置政策体系呈现出不完整、范围狭窄的实际状况,因此研究重点应该落在构建信息资源配置政策体系的结构方面,这是任何国家或部门的信息资源配置政策研究不容回避的核心领域。结构研究主要包括三方面内容:一是设计出由信息政策、信息法、行业性或地区性规定三个层次构成的完整的信息资源配置政策体系;二是完善信息资源配置政策体系,按内容将其划分为信息技术、信息网络、信息市场、信息资源、信息产业、信息人才等一系列不同类型的政策,并对其内容和功能进行具体的研究和阐释;三是对现行的信息资源配置政策进行全面的分析,找出现有信息资源配置政策的缺陷和不足,并借鉴发达国家的经验,提出相应的对策建议和解决方案。
(3)信息资源配置政策的国际兼容性
由于我国一般的政策体系与发达国家的法律制度、国际惯例、国际公约不能完全兼容,而飞速发展的信息技术又不断带来很多新的问题。我国已经加入了WTO,国内经济也已成为世界经济的组成部分,关于知识产权保护的问题、信息网络、信息服务以及由此而引发的国际经济利益冲突、政治利益冲突、民族文化冲突、国际信息霸权、国家信息安全等一系列问题和矛盾都将更加尖锐和激化。在这种国际社会经济背景和技术背景下,信息资源配置政策的国际兼容性研究就显得更为迫切了。
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