《管子》政策制度思想-先秦杂家研究成果

三、《管子》的政策、制度思想

《管子·乘马》篇对社会的组织制度分四类进行论述。一是行政组织，“方六里命之曰暴，五暴命之曰部，五部命之曰聚。聚者有市，无市则民乏。五聚命之曰某乡，四乡命之曰方，官制也。”^[49]句中所说的“官制”指的是行政组织管理制度。二是居民组织:“五家而伍，十家而连，五连而暴，五暴而长，命之曰乡，四乡命之曰都，邑制也。”^[50]讲的是居民生活组织管理体制。三是生产组织:“四聚为一离，五离为一制，五制为一田，二田为一夫，三夫为一家，事制也。”^[51]讲的是生产组织管理制度。四是军事组织管理体制:“方六里，为一乘之地也。一乘者，四马也。一马，其甲七，其蔽五;四乘，其甲二十有八，其蔽二十，百徒三十人奉车两，器制也。”^[52]

有关行政组织管理制度，除了《乘马》篇之外，《立政》、《九变》、《问》、《小匡》篇均有所论及。《立政》与《乘马》篇近似，它说:“分国以为五乡，乡为之师;分乡以为五州，州为之长;分州以为十里，里为之尉;分里以为十游，游为之宗。十家为什，五家为伍，什伍皆有长焉。”论述略有不同。《九变》分全国行政组织为州、县、乡、党四级。《小匡》篇则分为“国”、“鄙”两个系统。《管子》对社会各种组织系统进行分类管理的制度，一是有利于行政上的管理，二是有利于组织社会的生产生活，三是有利于赋税、徭役等的征收。例如:

方六里，一乘之地也;方一里，九夫之田也。黄金一镒，百乘一宿之尽也。无金则用其绢，季绢三十三制当一镒。无绢则用其布，经暴布百两当一镒。一镒之金，食百乘之一宿。则所市之地六步一斗，命之曰中岁。^[53]

《管子》明确提出要以“法”治国，因此《管子》书中有许多关于法制建设的思想。

首先，《管子》提出重法和依法治国的思想。《管子》在《法法》、《任法》、《明法》等篇中将“法”提高到了“天下大仪”的位置。曰:“法度者，万民之仪表也。”^[54]仪表”本是古时候测日影、定历法的仪器，将法度比作仪表，意思是说法制是天下万民言行的准绳和标准。何谓法?《正篇》说:“如四时之不忒，如星辰之不变，如宵如昼，如阴如阳，如日月之明，曰‘法’。”将法和日月星辰，四时相提，认为法是和它们一样重要的东西。因此，治国必须以法为主。对于依法治国的理论，书中概括道:

夫生法者，君也;守法者，臣也;法于法者，民也。君臣、上下、贵贱皆从法，此谓为大治。^[55]

这段话虽然简略，但已勾画出了封建君主依法治国总的脉络。君“生法”，臣“守法”，民“法于法”，通过“法”将社会所有阶层全部联系了起来，构成统治与被统治的社会链条。

其次，立法的思想。

要推行依法治国，首先得要立法。《法禁》篇说:“君一置其仪，则百官守其法;上明陈其制，则下皆会其度矣。”意思是说，君主统一设置法度，百官就能守法;上面明确宣布规章制度，下面(民众)行事就能符合制度了。立法要有一定的原则，《管子》对于立法大致提出了三个方面的原则。其一，立法要顺应自然天道的规律。《形势》说:“得天之道，其事若自然;失天之道，虽立不安。”君主将其运用到立法中去就要符合天道的规律，“天有常象，地有常形，人有常礼，一设而不更，此谓三常。兼而一之，人君之道也。”^[56]句中“兼而一之”指的就是君主立法要把握“三常”的规律。《禁藏》亦云:“顺天之时，得地之宜，忠(中)人之和”即立法要“天时、地利、人事”相符合。据此，可以得出，《管子》是将自然天道的理论运用到立法上来，倡导君王立法也要效法天道。其二，立法要顺民情、从民欲。前文已述，《管子》认为“人之情”即普遍人性都是“好利恶害”或“趋利避害”的。《禁藏》篇说:“凡人之情，见利莫能勿就，见害莫能勿避。”《形势解》亦言:“民之情，莫不欲生而恶死，莫不欲利而恶害。”“民利之则来，害之则去。民之从利也，如水之走下。”因此，作为立法者的君主不得不了解这种“人之情”，并对之加以利用。《形势解》说:“人主之所以令则行，禁则止者，必令于民之所好，而禁于民之所恶也。”就是说立法要顺“人之情”，从“人之欲”。为了使民众能沿着君主立法的意图而行动，达到“令则行”、“禁则止”的目的，立法时要对“人之情”因势利导，因势利导的手段是重赏和严罚。实行重赏，“开必得之门”;实行严罚，“明必死之路”^[57]，前者是从民心“好利”方面引导民众为国出力，叫做“牵之以利”;后者是从民心“恶害”方面震慑其违反法令的行为，这叫做“圉之以害。”^[58]这是立法的第二条原则。其三，立法要简省，不要繁苛。《管子》认为君王对于民众有三种欲求，君主立法时也要对此加以注意，不可过度。这三种欲求就是:

君有三欲于民，三欲不节，则上位危。一曰求，二曰禁，三曰令。求必欲得，禁必欲止，令必欲行。求多者，其得寡;禁多者，其止寡;令多者，其行寡。^[59]

明确指出如果君主的禁令太多，对民众要求得太多，往往会适得其反。因此，立法者要“节三欲”，立法要简省，不要繁苛。否则，单凭君主意愿去“多求”、“多禁”、“多令”，便会使立法超越度量界限，造成“未有能多求而得者也，未有能多禁而多止者也，未有能多令而多行者也”^[60]的不良后果。

再次，执法和守法的思想。

对于执法者来说，法令的通行才是最重要的，如果法令不通行，就会造成“令不行”而“禁不止”的局面。《法法》说:“不法法则事无常，法不法则令不行。”就是说，如果不以强制手段推行法治，就会事无常制;不以强制手段来推行法制，君主的命令就会行不通。因此，必须要保证法令的推行，也就是法令必须要被执行才行。因此，《君臣上》说:“此唯上有明法，而下有常事也”，“法制有常，则民不散而上舍”。

随着形势的变化和立法需要“随时而变，因俗而动”，但是法规一旦制定就要“法者不可不恒也”，即“法制有常”，严格执法、守法要求法律保持其稳定性。

鉴于此，《法法》警告道:“号令已出又易之，礼义已行又止之，度量已制又迁之，刑法已错(‘置’之意)又移之。如是，则庆赏虽重，民不劝也;杀戮虽重，民不畏也。”意思是说法律制度定好之后就要认真执行，千万不要轻易变动法令。《韩非子》后来对此也说:“法莫如一而固”^[61]，大体就是这个意思。

《管子》书中有明确的社会等级制度思想，主要体现于其官僚制度爵、禄的划分上。其云:

度爵而制服，量禄而用财。饮食有量，衣服有制，宫室有度，六畜人徒有数，舟车陈器有禁。生则有轩冕服位，谷禄田宅之分，死则有棺椁绞衾圹垄之度。^[62]

可以看出，文中所倡导的是以爵、禄的不同来划分不同等级所享有的特权，这包括饮食、衣服、宫室、六畜人徒、舟车陈器等等。活着的时候，有轩冕服位，谷禄田宅方面的等级差别;死了之后，则在棺椁、含殓坟墓等方面存有不同的等级名分。这是一整套的封建礼制。这种按不同爵、禄来划分的等级享有不同的等级特权，既不可逾越，也不可僭用。《立政》篇说:“虽有贤身贵体，毋(无)其爵不敢服其服;虽有富家多资，毋(无)其禄不敢用其财。”这是一种严格的等级制度。从《管子》的著作中，虽然看不出爵、禄究竟被分为多少等级，但在《管子》的许多篇章中均有“爵、禄”并提之处，笔者不再絮言。

对于这种等级制度的维护，《管子》提出了两种方法，其一就是以“礼”来正名定分，其曰:“上下有义，贵贱有分，长幼有等，贫富有度。凡此八者，礼之任也。”^[63]其二就是从法的角度进行明确界定。《五辅》亦言:“君择臣而任官;大夫任官辨事;官长任事守职;士修身功材;庶人耕农树艺。”通过社会分工的不同来维护封建等级秩序。这实际上是提倡“礼”、“法”并用来维护封建等级制度，后世封建社会基本都采用了这套理论，《管子》有关等级制度的思想无疑为此思想的先驱。(www.xing528.com)

在先秦诸子中，《管子》一书是论述经济思想和经济政策最多的著作。在它所提出的众多经济政策中，首先是重农富国的政策。在《管子》中有两种不同的主张:一种是以《重令》、《治国》、《权修》为代表的重农抑末主张，另一种是以《乘马》、《君臣上》为代表的重农兼末主张。

重农抑末的观点认为，粟是民生、用兵、安民、治国的基础，因此要重视农业。《权修》篇说:“地之守在城，城之守在兵，兵之守在人，人之守在粟。”并进一步说:“重民强兵，广地富国必生于粟也”，“不生粟之国亡，粟生而死者霸，粟生而不死者王。”^[64]这是说粮食是民生、强兵的基础，国家兴亡的凭据。而且粮食还是治国理民的关键所在，民“安乡重家，则虽变俗易习，驱众移民，至于杀之，而民不恶也，此务粟之功也”。并说:“粟者，王之本事也，人主之大务，有人之涂，治国之道也。”^[65]但是粟只能在农业中才能生产出来，因此为政必须重农。《治国》篇说:“富国多粟生于农”。农业为国之根本事业，那么农业和其他产业之间的关系是什么呢?《治国》篇说:“先王者善为民除害兴利，故天下之民归之。所谓兴利者，利农事也。所谓除害者，禁害农事也。”为了有利于农业生产，必须打击消除害农的事。作者认为害农之事主要是末业(手工业、商业)。《重令》篇说:“末生不禁”“菽粟不足”。《权修》篇也说:“末业不禁，则野不辟。”尤其是“雕文刻镂”之事对农业的妨碍。由此，《管子》所说的末业主要指的工商业，如果不限制工商业，“金与粟争贵”就会使人们轻粟而重工商，“民缓于时事而轻地利”，不再重视农业生产。因此，统治集团需要以行政的手段干预，即制定重农抑末的产业政策进行宏观调节。为此《立政》和《治国》提出了两项干预性的政策措施。其一，国家将主要的手工业专营化，由国家控制起来。《立政》说:“论百工，审时事，辨功苦，上完利，监壹五乡，以时均修焉，使刻镂文采，毋敢造于分。”这样的话，那些本来就从事末业的人就会“民无所游食，则必农”。其二是采取类似现代国家设法均衡各主要产业之间利润分配的手段来促进农业的生产。“使农、士、商、工四民交能易作，忠岁之利，无道相过也，是以民作一而一均。”^[66]也就是说通过国家的调节，四种行业的民众即使交换技能和行业，一年的获利也无法相互超过。农民专一务农而得以与其他行业有大致相等的收入，因此，从事农业的民众就会安心务农，农业作为本业的地位也就不会动摇了。重农抑末的观点在当时的历史条件下，认识到了农业社会里粮食生产的重要性，这是具有积极意义的一面;但是它抹杀了手工业的生产性质，也忽视了商业对经济发展的促进作用，在认识上存有偏颇。

重农兼末的主张认为，要维护农业的本业地位，必须调动劳动者的积极性，同时又要使民众感到有利可图。因此，以《乘马》、《君臣上》为代表的重农兼末派提出了“均地”、“分力”、和“分货”的农业生产政策。“均地”就是对土地进行分配，使土地与民众“均平和调”。“地不均平和调，则政不可正也。政不正，则事(生产)不可理也。”^[67]“正地”就是“均地”，就是把土地分配给民众耕种，有一点类似我们上世纪80年代的土地承包责任制。“均地”涉及土地的使用权问题，因而是比较深刻的政策措施。那么，何谓“分力”、“分货”?

均地分力，使民知时也，民乃知时日之蚤晏，日月之不足，饥寒之至于身也。是故夜寝早起，父子兄弟，不忘其功，为而不倦，民不惮劳苦。故不均之为恶也;地利不可竭，民力不可殚，不告之以时，而民不知，不道之以事，而民不为。与之分货，则民知得正矣。审其分，则民尽力矣。是故不使而父子兄弟不忘其功。^[68]

“分力”的意思指的是不要大家都在一起耕作的集体劳动，而是一家一户分开进行的劳动生产。《吕氏春秋》所说的“公作”和“私作”就指的是这种意思。“分货”大概指的是分取土地上的收获，但具体采取何种形式已不可查。“分力”和“分货”使劳动者尽力之后有比较可观的回报，其生产的积极性就会提高，就不会轻易地放弃本业。“作者把重农同‘均地’、‘分力’、‘分货’连在一起，从土地使用方式、经营方式、分配方式总体联系起来观察问题，解决问题。可以说是先秦诸子中有关重农诸说中最深刻的见解。”^[69]农业上采取了如上政策之后，对于其他产业也就不再那么排斥了。《乘马》篇说:“市者，货之准也。”意思是市场是检验物品价值的场所。又说:“市者，天地之财具也，而万人之所和而利也。”^[70]大致是说市场是聚集各种各样物品的地方，民众都可以在这里获得方便和利润，对市场的功能和作用进行了肯定的评价。更为深刻的是，《乘马》篇还说:“市者，可以知治乱，可以知多寡，而不能为多寡。”就是说市场是社会生产与政治的一面镜子，可以反映出这个国家治乱和贫富的状况，但是市场不能生产物质产品。因此，这一派的主张者们认为，一方面要重农以发展农业生产，增加国家的财富;一方面对商品经济应该采取保护政策。从这点上也可以看出，《管子》书兼摄各家思想并予以调和的特色。

其次，《管子》书中有独特的赋税财政政策思想，《管子·国蓄》篇提出了两条很重要的有关赋税政策的思想。一是“见予之形，不见夺之理”的隐形征税政策思想;二是“不籍于民”的隐形征税政策思想。

关于第一种隐形征税政策，《国蓄》篇说:

民予则喜，夺则怒，民情皆然。先王知其然，故见予之形，不见夺之理，故民爱可洽于上也。征籍者，所以强求也;租税者，所虑而请也。王霸之君，去其所以强求，废其所虑而请，故天下乐从也。

征税往往采取强索的形式，容易为民众所痛恨。因此，统治者征税时应该尽可能地“去其所以强求”的征籍，而采取“废其所虑而请”^[71]的租税。这种思想的提出是和《管子》书中《轻重》等篇所述利用轻重术管理国家财政经济的思想相辅相成的。隐形征税对民众所征之税不会少，但它的形式是那么地隐蔽，可以减少民众反抗。围绕此思想，《管子》书中提出了一系列隐形征税的政策。例如:《乘马数》中“相壤定籍”^[72]的土地税;《乘马》与《山至数》篇中的“乘马”军赋;《山国轨》篇中“丘邑之籍”;以及《山国轨》篇中开发山林的赋税政策^[73]等等。

第二种隐形征税的政策思想——“不籍于民”

《国蓄》篇对“不籍于民”的思想进行了全面的论述，提出“万民无籍，而国利归于君”的重要主张。作者之所以敢提出这么大胆的主张，主要原因在于他强调君主用轻重术操控国民经济，有“利出于一孔”、“为笼以守民”这样的前提为保障。运用轻重术操控国民经济，主要是采取两种方式。第一种方式是国君利用平籴之法获取重利，而不用向民众征税:

岁适美，则市粜无予，而狗彘食人食。岁适凶，则市籴釜十

，而道有饿民。然则岂壤力固不足而食固不赡也哉?……故善者委施于民之所不足，操事于民之所有余。夫民有余则轻之，故人君敛之以轻;民不足则重之，故人君散之以重。敛积之以轻，散行之以重，故君必有十倍之利，而财之櫎可得而平也。^[74]

这种方式类似于当今的战略储备和垄断经营，在古代社会里，粮食无疑是最重要的物资，国家通过平籴法，既增加了财政收入，建立起“不籍于民”的财政基础，又可以稳定市场，从而维护社会秩序的安定。第二种方式是操控粮食和其他物品的价格，在价格的波动中间渔利，并对商品的供求作出宏观的调整:

凡五谷者，万物之主也。谷贵则万物必贱，谷贱则万物必贵。两者为敌，则不俱平。故人君御谷物之秩相胜，而操事于其不平之间。故万民无籍而国利归于君也。^[75]

在古代社会里，因为粮食是最重要的物资，粮食在市场上的价格和供求变化，会影响整个经济状况。因此，君主掌握粮价，就可控制财利。市场的财利归入国家的财政，国君不需向民众征赋税也可以维持国家的开支和运转。

结合“轻重”的两种方式来看，君主“不籍于民”似乎是可以实现的，但实际上是不可能完全实现的。他自己也对这种“不籍于民”的隐形征税理论进行了补充和圈定:

夫以室庑籍，谓之毁成;以六蓄籍，谓之止生;以田亩籍，谓之禁耕;以正人籍，谓之离情;以正户籍，谓之养赢。五者不可毕用，故王者遍行而不尽也。^[76]

这段话中，作者虽然认识到了这五种征籍的不好之处，但并没有说将它们通统废弃不用。而是认为君主“五者不可毕用，故王者遍行而不尽也”。即君王不可同时实行这五种赋役，可以广泛实行而不同时全用。因此《国蓄》所提倡的“万民无籍”，只是从理论上警醒君王，不可过多地强索征籍，应尽量采取隐形征赋役的方式，从而避免引起对抗。