当代中国农村经济组织体系：集体土地所有权行使

3.6.2　集体土地所有权的行使

至于集体土地所有权的行使主体应由谁来充当，社区合作经济组织能否成为这一行使主体，学术界也有许多不同的观点，观点的庞杂既说明理论界对此问题认识的多样性，而另一方面，也表现为现实实践中土地集体所有权行使状况的多样性，即乡(镇)人民政府、村民委员会、村民小组(或组村民大会)、乡(镇)农业集体经济组织、村农业集体经济组织、组农业集体经济组织，在实践中都作为土地集体所有权的行使主体出现过或存在着。那么到底由谁来作为集体土地所有权的行使主体是最为合适的呢?乡(镇)政府作为一级行政机构，从本质上来讲其是不可能代表农民集体意志的，联产承包责任制推行前“政社合一”的体制使人民公社就已经是国家意志的代言人，公社社员无法通过公社表达自己对集体财产的意见。同理，乡(镇)政府如果作为集体土地所有权的行使者只能造成行政权力或少数人凭借行政权力对集体所有权的侵害，近年来全国各地凸现的乡(镇)政府与农民的敌对现象已很好地说明了这一点。乡(镇)政府作为集体土地所有权的行使者，使集体土地被剥夺，使农民利益受到侵犯是无可避免的必然现象。其次，村委会、村民小组(通过组村民大会)、各级集体经济组织，^[21]谁能作为集体土地所有权的行使者，法律并无明确规定。从其各自的职能来看，村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行的是民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，其可以代表村民的意志，也具备相应的职能，成为集体土地所有权的行使者在现实实践中也成为最为普遍的现象。村民小组是小组内全体集体成员的集合体，组村民大会是小组内全集体成员意志实现的机构，通过组村民大会行使对集体土地的所有权顺理成章。各级集体经济组织在按相关法律，承担着对分属各级农民集体所有土地的经营管理职能，自然也可成为集体土地所有权的行使主体。各级集体经济组织在我国农村各地情况千差万别，故而农村集体土地所有权由其行使的具体情况也各不相同，总体而言，受以下几个因素影响:①传统习惯;②是否是强势，如果村委会的领导班子是较为强势的，则一般由其行使集体土地所有权;③是否具有经济实力，有的农村集体经济组织不仅组织机构健全，而且通过兴办企业、开发资源并积累了较多的集体资产，因而可以起到集体土地所有权行使者的职能;④乡(镇)政府意志。而事实上，我国大多数的情况是党支部、村委会、村集体经济组织“三块牌子，一套人马”，很难说清具体是由谁在行使集体土地所有权。(www.xing528.com)

一定要界定由谁来行使集体土地所有权在我国现阶段并无太大的现实意义，相反，硬性的界定或规定还有可能激化农村矛盾，关键的问题并不在于由谁来行使，而是怎样行使，能体现农民集体全体成员的意志，符合农民集体全体成员的利益才是问题的根本。一直以来，我国学者认为集体土地所有权最大问题是主体虚位或主体缺位问题，导致了集体土地所有权被侵犯现象成为常态。而这只是原因之一，集体土地所有权一直以来很难做到按照集体土地所有权主体意志即集体成员的集体意志去行使也是一个重要的因素。无论是由社区合作经济组织、村委会还是村民小组大会来行使集体土地所有权，关键的问题是要做到使集体成员的意志可以得到充分实现，即程序上的公正，才有可能保证结果上的公正。