集体土地所有权主体情况研究

3.6.1　集体土地所有权的主体

根据《土地管理法》第2条第1款的规定，我国土地所有权有两种形式，即国有土地所有权和集体土地所有权。无论是从理论上还是从实践当中，国家是国有土地所有权的唯一主体的认识是不存在分歧的，但集体土地所有权的主体如同村委会和农村社区合作经济组织的职能一样，在实践中、理论中都存在模糊不清的状况。1998年8月29日修订的《土地管理法》第10条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”从法律规定来看，村农民集体、乡(镇)农民集体是集体土地的所有权主体，但是，谁是集体这个问题在我国理论界有着多种认识，大致有以下两种看法:①集体经济组织即是集体，在设置有集体经济组织时，该组织即为集体土地所有权主体;^[18]②不存在集体经济组织的情况下，村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体，集体土地归农民集体所有。^[19]

农村集体土地所有权主体不清导致了实践中的许多问题，使相应的流转制度因产权残缺而存在制度困境，既无法做到集体土地的合理流转，又给当地政府甚至部分村委会干部、村集体经济组织干部造成侵犯农民权益的大量机会。例如少数干部利用集体土地所有权主体不明确或主体虚位的情况，借机随意处分土地，导致耕地流失或土地分配不公。“集体土地所有权主体的虚位或易位，给少数人带来了利用土地发横财的机会，以致农地转为建设用地有增无减。这不仅导致了耕地减少，而且导致农村建设用地的私下交易大量发生，搞乱了集体土地市场，并冲击国有土地市场。”^[20]那么，到底集体指的是谁呢?《民法通则》第74条规定:“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”《民法通则》所定义的集体所有权的主体就是劳动群众的集体，是一定区域或范围内的劳动群众的全体组成。一定区域或一定范围可以是一个社区，也可以是一个村民小组。应当说，集体和成员是不可分的，集体所有就是全体集体组织成员的共同所有。具体而言，集体所有权的主体就是村民小组范围内全体集体成员、村范围内全体集体成员、乡范围内全体集体成员。集体经济组织或村委会只是集体所有权的行使主体，是集体所有权的组织载体，其本身并不能成为集体所有权的主体或直接将其与集体等同起来。(www.xing528.com)

尽管村民小组范围内的全体集体成员或村范围内的全体集体成员、乡范围的全体集体成员是集体所有权的主体，但这种所有是一种共同占有形式，并非哪一个集体中个别成员所有，也不会因集体中个别成员变动而引起集体所有权变动。村民小组、村或相应社区合作经济组织、村委会也非集体本身，不享有对集体土地的所有权，因此也不存在其是集体所有的组织载体一说，但社区合作经济组织和村委会相对于集体土地而言，履行了经营和管理的职能。因为集体成员无法直接行使集体土地所有权，其意志体现依靠的是村民大会或村民代表大会，如1990年5月国务院制定的《乡村集体所有制企业条例》第18条明确规定:“乡村企业财产属于举办该企业的乡或者村范围的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会(农民代表大会)或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权。”集体土地所有权的行使方式也同样适用这样的规定。《土地管理法》第15条第2款规定:“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，……”但要使村民会议或村民代表大会在目前直接作为农民集体所有权的行使主体，从成本角度来看，存在着集体内由村民大会或代表大会行使权利的特定要求与这种行使方式费用过高之间的矛盾，另外，我国法律对“农民集体”也无详细规定。所以从有利于集体所有权的行使角度来看，应通过一定的制度安排，使我国农村的某一基层经济组织成为这种组织充当集体土地所有权的行使主体。