农村经济组织职能与村委会、党支部的重合

3.5.2　农村社区合作经济组织职能与村委会、党支部的重合

(1)关于社区合作经济组织与村委会党支部的观点分歧。

我国目前并不是所有的行政村都设有村级社区合作经济组织，也不是所有的乡都设立了乡一级的社区合作经济组织。在未设立社区合作经济组织的地方，村集体经济由村委会、党支部管理，乡集体经济则由乡政府管理。由于社区合作经济组织的设立并非硬性规定，加之各地农村历史背景、文化传统、地理条件和生产力发展水平各不相同，因而社区合作经济组织的组建设立方式也各不相同，有的以行政村为范围设置，有的以自然村或原生产队为范围设置，还有的则在原生产队建社基础上，再在行政村建联社。但无论是哪种，只要设立了社区合作经济组织的，便都面临着与村委会和村党支部的关系。而绝大多数地区性的村级社区合作经济组织与村委会、党支部是三位一体的，而且愈是经济不发达地区便越是如此，经济较为发达且社区合作经济组织的财产积累状况较好的情况下，社区合作经济组织的组织形式则也比较完善，并成为独立的经济实体或以合作社名义，或以农工商总公司、集团公司名义进入市场，并且取得法人资格，此时则与村委会、党支部相对独立。

关于村级社区合作经济组织与村委会、党支部关系，理论界的观点争执较多，较为集中的有两种，即应当分开论和应当合一论。应当分开论指村级社区合作经济组织与村委会、党支部的职能性质各不相同，应当相互独立、相互分开，否则容易出现党社、政社不分，“使社区合作经济组织不能独立行使组织生产经营活动的职能，而且村级合作经济组织还要受乡(镇)政府的行政干预”。^[15]应当合一论则认为村级社区合作经济组织与村委会、党支部从人员安排、职能设置上应当合一。这种观点认为，村委会是村民自治组织，合作社也是村民自己的经济组织，从产权关系上并不矛盾。所以在村一级不一定要把行政职能和经济职能分离，从历史沿革角度来讲也是没有分歧的。另外从法律和政策条文上看，在村一级把行政职能和经济职能分离，也是没有依据的。从《村民委员会组织法》、《土地管理法》等法律规定来看，社区合作经济组织与村民委员会、村民小组等大体是一致的，功能也是重合的，都是在党支部的领导之下，因此它们从人员和功能上很难分开，也没有必要分开。有不少地方是几块牌子，一班人马，其作用有助于降低组织成本，减轻内耗，减轻农民负担，提高组织的效率等。^[16]有的学者对此作了进一步阐述，认为村级社区合作经济组织管理机构虚置，其经济活动都由党支部和村民委员会代行其职，诸如村集体的生产、经营管理活动都由村党支部和村民委员会负责，在土地、林果场、企业等集体资产承包、出租、租赁、参股等经济活动中，代表村集体签合同的往往是村民委员会。其次，村民自治制度的政治民主与社区性集体经济组织的经济民主双重运作，使得制度成本增加。尽管政社分开是建立现代企业制度的重要组成部分，但对于现阶段的村级社区合作经济组织而言，实行政社分开将面临许多现实问题，多套机构并存需支付多重成本。再次，村民委员会代行村级社区集体经济领导机构职能是村民自治制度下的现实选择，在村民自治领导下由村民委员会代行村社区集体经济领导机构职能，村务、村财务公开，村民可以对村社区集体资产管理及资产收益与支出做到有效监督，这样也避免支付政治民主与经济民主的双重成本。^[17](www.xing528.com)

(2)村委会与党支部的地位职能分析。

村党支部，按照《村民委员会组织法》第2条:“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”其应当是基层群众组织的领导核心、组织核心，村委会应归其领导。村党支部的主要职责是贯彻执行党的路线、方针、政策和上级决议，作好村民的思想政治工作和党支部自身建设，并领导村委会、合作经济组织、共青团、妇代会等组织，支持它们按照法律和各自的章程独立负责地开展工作。鉴于村党支部成员同样来自所在农村社区，故而党支部成员也同样可被选举为村民委员会成员，形成“两套班子，一套人马”的格局。根据《村民委员会组织法》第2条:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见要求和提出建议。”由此可以得知村民委员会不是国家基层政权组织，也不是政府的派出机构，而是我国农村社区的群众性自治组织。村民委员会的成员由村民选举产生，乡镇政府不能用行政手段任命、委派和撤换村委会成员，村委会成员不是国家的工作人员，村干部的补贴由村民群众负担，享受补贴的人数及其数额由村民群众决定。《村民委员会组织法》规定了村委会应当支持和组织村民依法开展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展，在这里村委会相对于各种形式的合作经济和其他经济而言是支持者、领导者的角色。《村民委员会组织法》第5条还规定:“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源、保护和改善生态环境。”第19条:“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理:……(五)村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案;(六)村民的承包经营方案;(七)宅基地的使用方案……”从这两条规定来看，村委会又是村集体经济的管理者、参与者。由此看来，村委会是一个综合性的农村社区群众自治机关，而且是村级集体经济的管理者和领导者，其在村党支部的领导下，全方位地领导和管理农村社区的社会文化生活经济等工作。

从上述我国相关法律规定来看，村党支部是我国农村基层组织的核心，农村社区合作经济组织与村委会都归其领导，而村委会又是我国农村社区的综合性的群众自治机关，其职能包括了农村社区的公共事务和公益事业及经济活动，村各类集体经济组织都应由村委会具体领导，村社区合作经济组织也不例外。在社区合作经济发展水平较高，具有一定的经济实力情况下，社区合作经济组织相对可以独立但不应是与村委会平行且互不隶属的关系，其同样应在村委会的具体领导下开展工作;在社区合作经济的发展水平较低且无具体经济活动内容时，其职能仅仅是管理集体土地，负责土地的发包等工作而无其他诸如资源开发、兴办实业等具体的经济活动时，由村委会行使有关的土地发包等管理工作更为直接。二者分开极易造成资源浪费、成本增高、内耗增大等问题。村委会作为民选的自治机关，代表社区群众的意志，农村社区合作经济组织作为集体经济组织的一种，理应由能代表全体村民也就是全体社区合作经济组织成员意志的机关来领导，因此存在或出现农村基层三套班子人员重合也属正常现象。