(1)传统的政府主导型农村经济组织问题与现象。
中共“十六大”报告中强调，要积极“推进农业产业化经营，提高农民进入市场的组织化程度和农业综合效益”。2003年1月8日召开的中央农村工作会议指出，深化农村改革的一个突出重点，就是要“根据需要发展农产品行业协会和农民专业合作组织，建立健全农业社会化服务体系，提高农民进入市场的组织化程度”。可以说，提高农民的组织化程度，发展农村经济组织不仅是实施农业产业化的基础，而且是推动农民有效进入市场的关键，同时也是当前深化农村经济体制改革的重点。但如何提高农民的组织化程度，在建设和发展农村经济组织的过程中政府应起到什么样的作用，其角色如何定位，如何避免重蹈我国传统的政府主导型经济组织失败的覆辙，不仅事关当前我国农村经济组织能否建设成功，也关系到农村经济组织是否能够保持良性发展，并起到其应有的关键因素。
早在20世纪20～30年代，我国民间就开始了各种合作社试验，其中最有名的当数华洋义赈会在河北香河，梁漱溟在山东邹平，晏阳初在河北定县进行的合作社试验。建国后，政府组织农民成立农业生产互助合作社，组建从事工农业产品交换，农副产品余缺调剂的供销合作社，因而普遍受到农民的欢迎。但后来将初级社改为高级社和人民公社，将农业生产资料的个人所有制变成集体所有制，把以农民为股东的供销社变成承担国家征购、派购任务的准国营商业，大大侵害了农民的切身利益，加上缺乏内部激励机制和有效的监督机制，终随家庭承包制的推行，使政府在最初设立人民公社时的一厢情愿随人民公社的解体而落空，取而代之的是乡村两级集体经营组织与家庭的双层经营体制。乡村集体经营组织的制度安排，原本是单一的集体所有，但随着经济体制改革的进一步推进，乡村集体经营组织的制度安排又发生了进一步变化。在农业生产和服务方面，一部分集体经营项目，通过承包，变成了个人经营或合伙经营的项目;有的还通过承包人参股、出资、资产更新，变成个人与集体合资经营的项目，甚至变成了个人控股经营的项目;在二、三产业方面，一部分乡村集体企业，通过存量资产股份化改造，新增资产吸收职工股和社会股，变成了股份合作制或纯粹的股份制企业;还有一部分乡村集体企业，通过与国有企业、私营企业、外资企业等互相参股、联营，变成了混合型所有制企业。这样一来，乡村集体经济组织已不再是一种单一的社区型集体经济，而变成了多种经济成分交错、融合、日益分化和异化的制度安排。[25]
与农业生产领域体制改革的情况相类似，在农产品流通领域，供销社制度的重新安排，在1985年以前主要是围绕“恢复三性”[26]、“变官办为民办”、“恢复合作商业性质”的内容进行的，但这种制度的重新安排，并未使供销社成为农民自己的合作商业组织。1985年以后，随着国家统购统销制度的取消，供销社退出部分农产品市场，导致整个经济效益下降，政策性亏损和经营性亏损增强，职工福利负担有增无减。从1985年到1995年，供销社改革先后采取了承包经营、变卖流动资产、出租固定资产及进行股份制改造等措施，但整体经济效益并无太大起色。农村信用社在20世纪50年代与生产合作、供销合作并称为农村合作化运动的“三驾马车”。从农村信用社的设立初衷来看，其应当起到聚集农村闲散资金引导农村资金流向，为农民和农村经济组织提供金融服务;支持农村调整产业结构，发展乡镇企业和农村工商业，促进农村经济全面发展;调节农村货币流动，平衡国家信贷收支;扶持贫困地区发展生产，帮助农民脱贫致富，引导农村民间借贷及平抑农村资金市场等作用。但目前农村信用社并没有很好地起到上述作用，反而是每年通过缴纳存款准备金、转存中央银行、购买国债和金融债等方式转移了大量农村资金。而另一方面，农村信用社为农户提供的贷款数量有限，根据有关调查，农民取得借款的主要渠道是民间私人借贷。1996～1998年连续三年的数据显示，来自民间借贷的借款所占比例(73.65%、72.45%、75.98%)都超过70%，来自农村信用社的借款所占比例(17.96%、18.12%、13.12%)都不超过20%。[27]农村信用社现在面临着“三个不承认”，即农民不承认信用社是他们自己的组织，政府不承认信用社是官办的金融组织，信用社职工也不承认信用社是农民的组织。
(2)传统的政府主导型农村经济组织中政府角色定位的失误。
人民公社为什么低效率，已有较多学者从不同角度予以论述和分析，其中，政府的强制性制度安排作为一项重要因素已为诸多学者论及。反之，实行家庭承包责任制后农业绩效的提高，其重要原因之一，常为学者们所引用的是林毅夫的相关研究。根据林毅夫的测算，在1979～1984年农作物产值增长率中，家庭承包制的贡献率为46.89%。[28]显然，由家庭承包制所形成的农民独立产权的制度安排和在收入分配上的自由所产生对农民的激励作用，当是推动这一时期中国农业经济增长的最重要动力，当然农产品价格的提高和农业投入增加等因素也具有重要作用。但家庭承包责任制由此作为政府放松管治和诱致性制度变迁的一个典型不断为理论界论及。
正如上文所述，从理论分析的角度而言，政府主导型经济组织具有其自身的优势，即政府可以借助其行政组织机构帮助建立政府主导组织与农户之间的联系渠道并能够更方便地受惠于政府发展农业的扶持政策;同时政府还能较快地将政策意图与组织行为结合起来;政府主导下的农村经济组织具有较高的信任度，使农村经济组织进入市场的成本降低等。拥有以上优势，为什么还会存在政府主导的农村经济组织绩效低下呢?政府主导与农村经济组织绩效低下之间存在什么样的逻辑关系?从传统的政府主导型农村经济组织失败或绩效低下的原因来看，传统的政府主导型农村经济组织，更多地强调国家意志，使农村经济组织“政”的色彩浓于“经”的色彩，在农村经济的利益与政府客观利益发生冲突时，牺牲农村经济组织的利益基本上成为必然;其次，因为传统的农村经济组织过多地具有了行政功能，农产品价格所固有的资源配置职能基本上被政府的指令性计划所代替，农村经济组织无法成为市场主体，农民的生产积极性严重受挫;另外，传统的政府主导型农村经济组织与政府之间往往产权界定不清，而且其决策的主观性太强，导致组织运行的低效率。
(3)市场主导的农村经济组织的创新:政府角色准确定位的新契机。
改革开放以来的实践表明，家庭承包制是我国农村经济政策的基石，只有实行家庭承包经营，农户才能成为独立的市场主体，才会利用农业生产时间和劳动时间的显著差别，发展家庭副业，大搞多种经营。农户成为独立的市场主体，农村和农业经济进入新的阶段，进入市场则成为农民增收的一个重要环节。在此期间，各类新型的农村经济组织不断得到发育和发展，我国农村经济组织的发展进入由市场主导的发展时期，并表现出许多组织的创新形式。各种农村经济组织创新形式要么是通过各独立实体之间的结合，通过组织链的延长来分散风险和减少不利因素，要么是通过各主体在同一实体内部的结合，通过机制的转变将外部交易内部化，以把各方面的优势结合起来。但上述创新形式无一例外地存在着诸多问题，诸如:①“订单农业”的履约率低。这在一定程度上反映出公司与农户双方没有建立起市场上的信用关系;②合约的制定不够完备、技术监督及质量检测措施不到位;③行政干预;④经济组织的法律地位不明确，农民的谈判地位低下;⑤公司与农户的交易成本过高;⑥农业产业的信息化问题尚待解决;⑦资金融通存在障碍;⑧资源禀赋缺乏;⑨组织内部制度建设欠缺。上述问题已严重制约了当前农村经济组织的发展，但上述问题主要是因农村经济组织的外部制度供给不足和其内部约束制度不完善而导致的，政府的角色定位面临着一个新的契机。
(4)政府在以市场为主导的农村经济组织中的角色定位分析。
综观1949～1985年我国农村经济组织发展的全过程，可以发现改革前农村经济组织的变迁属于政府全面发动并介入的强制性变迁，国家处于绝对的主导地位。在这一变迁过程中，政府的地位与作用完全凌驾于农民之上，国家与农民之间的关系存在严重的不平等。改革后随着农户家庭经济组织的确立，中央政府通过自上而下的政策供给，提供了有利于农户经营的政策保障，而且地方政府与中央政府相应政策的同步落实到位，也为农村经济组织的发育与创新提供了重要条件。
从我国农村经济组织创新的基本特点来看，每一种新的组织形式的发育都是在农民个体求富与共同富裕的内在需求诱致下，所引致的经济组织从自发到自觉的发育与整体创新过程，表现为明显的诱致性特征。农村经济组织的创新与发展，一方面表现为政府不断放松管制，并赋予各个市场经济主体以创新自主权的产物，另一方面，也同时是政府的支持、规范、引导和推广的产物。所以政府的作用在农村经济组织的创新与发展过程中不可或缺，但其角色如何定位，如何防止重蹈改革前农村经济组织发展的覆辙，对于农村经济的下一步发展将是至关重要的。总体而言，政府作用的收缩与市场作用的强化，将是政府职能改革和重新定位的基本趋势，在尊重广大农民自主的制度选择前提下，不断转变与优化各级政府职能，对农村经济组织的发展创新将会起到直接的促进作用，从当前农村经济组织的变革以及今后的组织制度创新来看，政府的作用和职能应主要体现为以下几个方面:
①促进新旧两种农村经济组织资源的有效对接。传统的组织资源因其沉重的制度遗产而导致的路径依赖，使其不能很好地与市场及农民对接，将其彻底改造成农民自己的合作组织将会因为交易成本的问题而成为不可能。但完全可以利用新发育的组织资源与其对接，并在一定程度上对其进行改造，使其能最大限度地被利用，形成一个农业科技能顺利转化为现实生产力，农产品能最终实现价值的组织体系，使农民能以较低成本，较快捷的方式整体进入市场，最终实现农民增收。例如全国供销合作总社多次指出，要以供销社为母体，促进、培育和领办农民的专业合作社、专业协会，从而创立供销社的新机制。这种改革走向就涉及到如何充分利用传统的组织资源，实现传统组织资源与农民当中新发育的组织资源的对接，并最终通过举办专业合作社来改造基层社，在改造后，供销社完全有可能成为联结农民和市场的纽带和桥梁。[29]要起到促进新旧两种资源的有效对接，政府就应采取一系列有效措施，首先需要界定产权和保护产权。从本质上说，产权是一种排他性权利，因为政府在制度供给中具有规模效应，以及在权力方面具有比较优势，所以只有政府才能承担起界定和保护排他性产权的职能。新旧两种组织资源有效对接的关键是迫使传统的组织资源进行市场化取向的改革，所以应当先理顺农民专业合作社和供销社之间的产权关系，建立有效的激励机制和监督制衡机制，使专业合作社能将供销社改造过来。另外，待政府扶持的合作社成长起来后，政府应理顺产权关系，主动创造条件退出。其次，政府应采取各种方式，解决各类新兴农村经济组织的资金融通问题。在许多国家，合作金融组织已发展为全国性的完善体系，成为农村金融体系的主体。合作金融为农民的农业和非农业活动，为农民的生产与消费以最快捷的方式融通资金，从而促进农业和农村社区的发展，但由于我国合作金融体系远未形成，资金融通问题已成为阻碍农村经济进一步发展的重要限制因素，目前广大农民的金融需求大多数不得不求助于民间金融。从长远来看，必须开放农村的金融市场，发育多元的农村金融组织，迫使农村信用社进行市场化取向的改革，而当前则应采取各种灵活方式，解决各类新兴农村经济组织的资金融通问题，这一问题更多地需要农村经济组织自身去解决，然而政府应在这一过程中积极支持引导，否则单靠新兴的农村经济组织是无法达到这一目的的。
②在以市场为主导的发展过程中，规范、引导与支持农村经济组织的创新和发展。在国际合作社组织发展过程中，合作社与地方政府之间的关系已日渐成为国际合作理论与实践所关注的一个热点问题。目前我国农村经济组织的发展基本上是以市场为主导，由农民自发自觉地进行建设和发展，但依照国际合作组织的发展经验及我国目前农村经济组织的发展现状来看，政府不仅要积极促进新旧两种组织资源的对接，而且更主要的应当是对农村经济组织进行规范和扶持，创造良好的外部制度环境和引导农村经济组织建立规范的内部制度约束。目前我国是亚洲除朝鲜外唯一没有合作社立法的国家，农村专业合作经济组织在我国的工商登记中尚未取得单独的法人地位。大多数农村专业合作经济组织在没有法律保护的环境下运作，导致农村专业合作经济组织的合法权益难以有效保护，直接影响合作社业务的扩展，同时也给国家指导、监督农村合作经济组织的发展带来了困难。由政府提供农村经济组织发展与创新的相关政策和法规，就是发挥政府提供制度服务的功能，对政府而言提供法律和法规等带有强制性的制度服务，也是政府被天然赋予的政治职能。[30]新近出台的《浙江省农民专业合作经济组织条例》就是专门针对合作社的登记比较混乱，合作社成立的条件和程序缺乏统一性，而现行的有关合作社规定已经不能适应新形势发展变化的要求等问题的一部地方性法规。该法规的出台，使浙江省的农民专业合作社在合作社的设立标准、法人地位、设立条件、注册登记、合作社股本结构及分配方式、章程、合作社的扶持政策及政府职责等方面有法可依，为浙江省农村专业合作经济组织的发展创造了良好的外部制度条件。另外，相比于国外发达国家的农村经济组织，我国农村经济组织在内部制度建设和运行机制方面也存在着严重缺陷，如农业专业合作社的决策机制和利益分配机制不健全，发起人往往既是董事长又是经理，一个人控制合作社，普通社员的参与度低，使合作社缺乏凝聚力。内部制度缺陷的一个主要原因是外部制度环境的不完善，但同时内部制度更多体现了组织成员在民法意义上的意思自治。如何使组织成员的意思自治更具民主性、科学性，在农村经济组织发育初期，更需要政府的引导，并通过示范效应减少试错成本，形成良性发展路径。
【注释】
[2]樊平.农村经济发展中的组织机制.中国农村经济，1987(11)
[3]樊平.农村经济发展中的组织机制.中国农村经济，1987(11)
[4]［美］诺思·DC.制度、制度变迁与经济绩效.上海:三联书店，1994
[5]［美］诺思·DC.制度变迁理论纲要——在北京大学中国经济研究中心成立大会上的讲演.经济学与中国改革.上海:上海人民出版社，1995
[6]同①
[7]漆多俊等.中国经济组织法.北京:中国政法大学出版社，2003
[8]罗必良.经济组织的制度逻辑——一个理论框架及其对中国农民经济组织的应用研究.太原:山西经济出版社，2000(www.xing528.com)
[9]梅德平.农村微观经济组织变迁研究:1949～1985以湖北省为中心的个案分析.北京:中国社会科学出版社，2004
[10]池泽新等.制度经济学的逻辑与中国农业经济组织形式的选择.中国农村经济，2003(11)
[11]张晓山等.联结农户与市场:中国农民中介组织探究.北京:中国社会科学出版社，2002
[12]郭剑雄.开放条件下的中国农业发展.北京:中国社会科学出版社，2004
[13]罗必良.经济组织的制度逻辑——一个理论框架及其对中国农民经济组织的应用研究.太原:山西经济出版社，2000
[14]张晓山等.联结农户与市场:中国农民中介组织探究.北京:中国社会科学出版社，2002
[15]邓汉超.试析我国目前农村经济组织的效率及演进趋势.云南财贸学院学报，2002(5)
[16]陈晓华.农村专业合作经济组织的建设.http://www.ccrs.org.cn，2003
[17]皖农民专业合作经济组织闯天下.人民日报，http://www.ccrs.org.cn，2003
[18]石秀和，徐红.重构我国农村合作经济组织体系.财贸研究，2004(3)
[19]农村合作经济经营管理编辑部.新中国农村基本经营制度与合作经济经营管理50年变迁.农村合作经济经营管理，1999(10)
[20]刘世锦.经济体制效率分析导论——一个理论框架及其对中国国有企业体制改革问题的应用研究.上海:三联书店，1994
[21]罗必良.中国农村经济组织变迁:线索、趋势与目标模式.经济学家，1996(5)
[22]周立群，曹利群.农村经济组织形态的演变与创新——山东省莱阳市农业产业化调查报告.经济研究，2001(1)
[23]周业安.中国制度变迁的演进论解释.经济研究，2000(5)
[24]罗必良.中国农村经济组织变迁:线索、趋势与目标模式.经济学家，1996(5)
[25]杜吟棠.合作社:农业中的现代企业制度.南昌:江西人民出版社，2002
[26]“恢复三性”是指恢复组织上的群众性、经营上的灵活性、管理上的民主性。
[27]张晓山等.联结农户与市场:中国农民中介组织探究.北京:中国社会科学出版社，2002
[28]林毅夫.制度、技术与中国农业发展.上海:三联书店，1994
[29]“社会主义市场经济条件下农民中介组织的发育和完善”课题组.论社会主义市场经济条件下农民中介组织的发育和完善.中国农村经济，2002(3)
[30]梅德平.中国农村微观经济组织变迁研究:(1949～1985)以湖北省为中心的个案分析.北京:中国社会科学出版社，2004
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