劣质煤清洁利用发展战略效果研究

二、劣质煤清洁利用市场推广战略

劣质煤清洁利用已经成为国际范围内调整能源结构、经济有效地实现节能减排目标的重要途径。对于我国这样仍以煤炭为能源支柱的能源消费大国，研究劣质煤清洁利用技术创新与市场化具有战略意义。从技术研发方面的以引进、试点到现在全面系统、有计划的扶植和鼓励；从一般性法规、条例规范到现在积极立法监管。可以说在近十几年的发展中取得了很大的进步，管理机制趋于完善。劣质煤清洁利用技术作为具有战略意义的关键技术，其发展的管理推广具有重大作用。在劣质煤清洁利用技术领域中，美国在很多方面走在世界的最前沿，此外欧盟、日本以及澳大利亚等国家也拥有自己较为完善的劣质煤清洁利用技术推广战略。

表8－2　不同技术阶段的技术发展管理方式

劣质煤清洁利用市场推广战略主要包括建立4种机制：决策机制、技术创新动力机制、运行机制和反馈监督机制。劣质煤清洁利用市场推广战略内部4个部分是协调统一的有机体，劣质煤清洁利用技术创新动力机制是系统组织发展机制的核心机理，决策机制是政府运用宏观调控措施将劣质煤清洁利用技术创新的外部性内部化的开始，是劣质煤清洁利用技术发展的起点。运行机制是在决策机制输出决策结果后，并在技术创新机制有效运行的情况下，得以有效实施，否则总会出现执行机制的问题。反馈监督机制是前3种机制运行的保障机制。劣质煤清洁利用技术发展管理机制这个有机整体必须保证信息传递的速度和准确性，国家宏观干预的同时，也需要相关行业协会和社会团体成为监督和反馈的主要主体。在明确了各战略部分的相互关系之后，再具体研究各部分的构成。前文已经讨论了劣质煤清洁利用技术创新动力机制的构建，在此不再赘述。

1.市场推广决策主体

劣质煤清洁利用技术推广决策机制的主体主要包括中央和各级地方政府部门、煤炭企业、煤炭产业相关企业，技术服务型企业，投资机构以及银行等各种融资机构、科研与高等院校、行业协会与组织等，涵盖中央政府、地方政府与行业和企业3个层面的决策主体。

（1）国家层面的决策主体包括国家指导委员会、发展改革委员会、国家能源发展办公室、科技部、商务部以及财政部等。国家指导委员会成为国家层面稳固合作与协调整合的媒介。科技部负责制定并组织实施国家基础研究规划，开发并推广能源和环保领域的关键技术，包括研究开发中国的可持续能源系统；商业部中国国际经济技术交流中心、财政部等将是中央决策的服务者。

（2）地方实施功能。拥有全国网络的地方合作伙伴，特别是地方职能机构，如国土资源局、科技局、行业协会、基金组织与民间组织等，对地方示范项目的总体执行非常重要。我国行业协会与民间组织已经初步走向成熟，但是对于促进技术创新，参与劣质煤清洁利用技术应用方面还缺乏必要的经验。行业协会与民间组织将在区域与系统项目等中观层面起到重要的推动作用。相关协会的支持与援助，如提供专家及国际企业联系，起到居中的纽带作用。

（3）企业与国内外技术、商业合作伙伴。企业是最主要的主体，企业自身的决策必须依据政策背景和自身的发展，发挥自身已有的优势。相关国内外合作伙伴是技术市场化的推动者，他们的投资与发展决策方向，关乎劣质煤清洁利用技术市场化进程的速度和质量。私营企业将是项目成功的一个重要伙伴。私营企业、个人以及商业协会将在合适的时机下参与，将民间资本与资源充分利用。

劣质煤清洁利用技术推广的决策依据主要来源于以下几个方面：第一，对现有市场需求和市场成熟度的调研和分析。劣质煤清洁利用技术的长远发展是需要市场机制作用的，市场需求的大小和发展潜力，特别是未来的能源环保需求对于决策制定至关重要。第二，国际已有技术和先进经验。欧美国家劣质煤清洁利用技术发展处于较高水平，通过一定的合作机制，了解和认识国际清洁煤的前沿技术和先进经验，对我国劣质煤清洁利用技术的发展意义重大。第三，当前国内的技术水平和研发能力。当前已有的研发基础是良好的契机，针对现有技能科研能力的现状，有选择的发展重点技术和有潜力及竞争力的技术领域。

2.市场推广运行机制

劣质煤清洁利用技术推广的主体是煤炭企业、煤炭产业相关企业，技术服务企业，风险投资以及银行等各种融资机构。技术创新的研发主体应该是企业，由于劣质煤清洁利用技术外部性和公共产品的经济特性，企业在劣质煤清洁利用技术发展的初期起着一个积极探索，谋求与政府合作的一个劣质煤清洁利用技术创新和市场化的载体的角色。出于各种原因，我国煤炭行业的产业重组正在进行，大型煤炭企业将成为行业的主体和代言人，强大的投融资能力、风险承受能力以及自主研发能力是他们开展劣质煤清洁利用技术创新和推广的优势。政府应充分当好引路人和保护人的角色，为企业初期的发展提供良好的政策环境和合作机遇，以适当的规制方式，将相关企业和市场需求培育起来。企业在依据国家发展战略规划的基础上，调整自身发展，制定劣质煤清洁利用技术发展的投资和研发计划，争取占领市场先机。中央和各级地方政府部门，特别是煤炭行业相关政府职能部门，如国家发展改革委员会、能源局等要在劣质煤清洁利用技术发展的初期起着主导者的角色，劣质煤清洁利用技术的战略发展方向与宏观布局由政府部门行政主导，这是技术不成熟阶段的必然选择。(www.xing528.com)

研究机构、高校、行业协会等组织，他们作为劣质煤清洁利用技术发展的重要参与者，起到了基础科学研究、应用技术创新、监督评价等配套作用。当知识创新和企业积累达到一定程度，需要开展工业性试验或是技术项目示范的阶段，积极开展多种形式联合研发合作项目，将科研机构和高校的技术创新能量释放出来。在政府与企业决策制定之后，科研服务机构根据自身的竞争优势，开展合作，制定自身的科研发展方向。劣质煤清洁利用技术的研发与市场化是需要来自社会各界的支持与服务的。国家劣质煤清洁利用技术领域权威而稳定的宏观导向，使投入技术创新的企业、科研机构、金融技术服务企业以及市场有信心和预期继续投入。同时，借鉴发达国家的成功经验，以加强监督管理。

综上所述，结合劣质煤清洁利用技术发展的实际情况，本书将劣质煤清洁利用技术发展机制概括如图8－4。

3.市场推广的反馈监督机制

图8－4　劣质煤清洁利用技术推广战略机制示意图

反馈监督机制介于决策机制和创新机制、运行机制之间，是管理机制整体运行畅通的保障，信息和政策的传导对于各个主体间的决策，措施调整至关重要。政策规划的制定实施是要随着实施过程中不断地接受新信息情况而调整的，需要成立一定形式的信息交流渠道，在国际间、行业间、不同技术领域间、市场内交互。以国际合作为例，中国参与双边、多边的劣质煤清洁利用技术交流研讨、技术转让和研发应用合作就是较好的交流合作机制。

技术服务企业发展的能源服务公司在美国和西欧的发展比较完善，对发展中国家来说则是新鲜事物。能源服务公司的主要任务是通过能源节约效率合同为客户提供全面的节能服务，包括项目融资、工程建设、工程管理、设备维护的监控和评介。能源服务公司可以根据各种不同的融资手段为客户组合他们的服务，据此能源服务公司可以根据客户的授权为前期的设备改建提供融资，还可以根据能源节约效率合同部分或全部交换节能成果。能源服务公司在和私营部门合作发展节能工程中也扮演重要的角色。工业上节能效果的提高潜力是非常巨大的，为了获得国际竞争力，取得这种节能效果是非常关键的。能源服务公司的数量目前还很少，但是在发展中国家增长迅速。其中的一些能源服务公司正由西方的母公司设立或者投资，在不消耗国内资源的情况下提供硬货币的通道。

4.我国劣质煤市场推广战略四大机制评价总结

由于清洁煤具有较大的正外部效应，容易产生市场失灵，影响清洁煤技术良性发展。中央和地方政府必须积极发挥宏观调控职能，运用激励与规制并举的方式引导劣质煤清洁利用技术发展进行技术创新和制度创新。因此，形成有力、科学的劣质煤清洁利用技术发展管理体系，设定促进清洁煤发展的政府管理职能是必要的。但是从以上分析得出的诸多问题可以看出，我国劣质煤清洁利用技术发展遇到来自制度和机制缺陷的制约，本书将其概括分析如下。

（1）决策机制缺乏优化整合。我国劣质煤清洁利用技术管理体系随着国家政府体制改革、政府职能转变以及对清洁煤的重视得到了不断健全和完善，“国家劣质煤清洁利用技术推广规划领导小组”是我国劣质煤清洁利用技术发展机制最高层的决策主体，它的设立和运行改善了中央政府层面管理体系长期缺位的局面。目前仍存在的潜在约束因素是，中央政府制定的技术发展缺乏前瞻性；管理机构重复设置、职能相互交叠、分工不明确，存在复杂的多重管理，导致国家能源政策得不到统一落实。中央与地方政府对劣质煤清洁利用技术重要意义的认识没有统一，特别体现在各级政府对优先目标存在的分歧。地方政府投入财政支持的积极性不高。国家与省级决策机构之间的协同一致，关系着决策和运行的成效。中央和地方在很多问题上有不可避免的利益冲突，很多国际能源署成员国的中央政府直接为环境管理部门及其地方分支机构拨款。比较成功的方法是将排污收费及罚款上缴国家财政，实行收支分离，从而使环境保护的支出费用与财政收入分开。

（2）运行激励机制僵化。当前，政府在其中的作用有限，只有在示范新技术时，为降低风险，企业才寻求政府的支持。同时，在中外双方政府层面帮助国际技术供应商和中国技术使用者搭建起桥梁后，技术转让在商业运作的基础上才得以顺利开展。财税政策应该是一项灵活有效的宏观调控手段。财政税收的补偿具有很多优点，不仅有利于直接增加政府对清洁煤发展的投入，降低产业自身负担，而且有利于增强行业投资热情，有利于鼓励并吸引社会各方面加强对清洁煤的民间投入，从而拓展投入渠道，扩大总体规模，加速清洁煤发展。在我国有关清洁煤技术发展的激励政策措施中仍存在一些问题。①我国财税政策的单一化和预算制度的僵硬性，使政府投入资金受到制度限制，同时财政政策没有通过灵活的经济手段，有区别的应用于多样的劣质煤清洁利用技术的发展中。②激励政策停留在空泛模糊的层面，没有定量化的、精确地规范，导致操作的无序和低效。③激励政策缺乏相应的绩效考核，不能及时调整和纠正。④运用的宏观调控工具缺乏互补。一些适合高技术能源产业的金融激励政策如风险投资基金、贴息贷款等有的还未被引入，有的缺乏财政政策的优化实施，导致资金浪费或缺位，从而降低了政策激励的效果。

（3）反馈和监督机制缺位。在英国和澳大利亚，劣质煤清洁利用技术的发展过程中，民间组织和行业协会起到了很大的中介平台的搭建和良好的监督促进作用。我国目前劣质煤清洁利用技术发展反馈机制还不健全，政府宏观干预的很多措施既得不到及时、准确的信息反馈，延误了政策调整的时机；又缺乏成熟的监督主体，对政策效果进行评价和监督。这是不合理的。许多市场的实际情况政府不能作到及时、有效地反映，获取不到足够的有效信息，必须要有市场内部的民间组织和企业参与各种信息的传递，并对政府的政策行为实施监督和意见反馈。行业协会与相关环保基金组织是天然良好的监督反馈主体，他们的成长和进入也是需要时间的。建立完善的信息反馈和监督机制是需要较长时间完成的。