附录D 土地招拍挂市场发展的政策回顾
加快土地资源的市场化配置、扩大市场在地价形成中发挥作用的范围，是国土资源部在不断改革推进的方向。早在1994年，《中华人民共和国城市房地产管理法》中就提出“商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式”。但在国有土地使用权有偿出让过程中，协议出让一直是一种主要的出让方式。1999年，全国只有广东、浙江、江苏三省建立了国有土地招标拍卖制度[1]。土地招拍挂出让方式在土地市场中的全面引入，经历了一段不断探索、改进和完善的过程，本书就国家和北京市的相关政策规定进行汇总和解读。
（1）法律基础
《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国物权法》是目前我国土地市场中进行土地使用权出让时最基本的法律依据，对土地招拍挂市场的发展具有重要的指导意义。
在1988年12月29日通过的《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》中，强调国家依法实行国有土地有偿使用制度，使土地使用权从无偿使用进入有偿出让阶段。
1994年7月5日通过的《中华人民共和国城市房地产管理法》中指出，房地产开发用地使用权的出让可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式，对商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式。这样，在我国首次将招标、拍卖方式引入土地使用权出让中。
2007年3月16日通过的《中华人民共和国物权法》中指出，设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式；对工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让；招拍挂土地出让的范围得到进一步扩大和明确。
（2）国家有关政策规定解读
为完善土地招拍挂机制的运行，国家相继出台了一系列相关的政策规定，本书对主要政策进行了汇总，如表D－1所示。
国发〔2001〕15号文件提出大力推行国有土地使用权招标、拍卖的思想，指出商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须以招标、拍卖方式提供。但由于对商业性房地产开发用地并没有给出明确的定义，并且各地方对土地供应计划的信息披露不充分，因此在实际操作过程中，招标、拍卖方式并没有被广泛采用。
国土资源部〔2002〕第11号令具体规定了招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权的定义、要求及操作方式，明确指出“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”这是对土地招拍挂市场运营和操作过程的第一次较全面的规定，对土地招拍挂机制的推行具有重要意义。但在各地方的实际操作中，多数土地出让项目还是以历史遗留问题为由，通过协议方式进行交易。
为此，国土资发〔2004〕71号文件要求各地严格按国家有关政策规定界定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题，在2004年8月31日前将历史遗留问题界定并处理完毕；8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。这就是俗称的“8·31”大限，至此，土地招拍挂出让方式被全面引入，通过招拍挂方式出让的土地在土地出让总量中所占比重大幅提高。
之后，也有一系列相关政策法规的出台对土地招拍挂市场和住房市场进行规范。如国办发〔2006〕37号文件提出的“90/70政策”，对开发企业在参与土地竞买时的前期可行性研究提出更高的要求。国土资发〔2006〕114号文件从程序上、技术标准上和可操作性上，对土地招拍挂出让作了进一步细化和规范。国办发〔2006〕100号文件对土地收购储备管理的要求，对提高政府土地储备能力、稳定土地市场供应具有重要作用。国土资源部〔2007〕第39号令是目前为止对招拍挂出让国有建设用地使用权最为全面的规定，该文件一方面与《物权法》相协调，将工业用地纳入招标拍卖挂牌出让的范围，明确建设用地使用权可以分层出让，将土地使用权修改为建设用地使用权；同时，为保证充分竞争，防止竞买申请人利用时间差规避他人竞买，进一步明确挂牌出让期限截止问题；为防止一些地方存在受让人未缴清全部出让金但分割取得建设用地使用权证书的情况，进一步对出让金缴纳和建设用地使用权证书发放进行规范。(www.xing528.com)
（3）北京市有关政策规定解读
在配合国家总体指导思想的基础上，北京市在土地招拍挂出让过程中，结合地方实践需要，也陆续做出相关政策规定，表D－2是对相关政策规定的汇总。
为配合国发〔2001〕15号文件大力推行国有土地使用权招标、拍卖的思想，京政办发〔2002〕33号对停止经营性项目国有土地使用权协议出让进行规定，要求自2002年7月1日起，凡在市行政区域范围内利用国有土地进行商业、旅游、娱乐、写字楼及商品住宅等经营性开发的项目用地，不具备规定条件的，停止办理国有土地使用权协议出让手续，须进入北京市交易市场进行公开交易。但指出可以经市政府批准后采取协议方式办理土地使用权出让手续的三种情况，见表D－2。之后，京政办发〔2004〕4号令对停止经营性项目国有土地使用权协议出让进行了补充规定，缩小了上述三种可以办理协议出让手续的特殊情况的范围。
与之同时，京国土房管出〔2002〕717号和京国土房管出〔2002〕1100号文件对北京市国有土地使用权招拍挂出让和土地一级开发管理的暂行办法进行了规定；历经三年后的2005年，京国土市〔2005〕302号和京国土市〔2005〕540号文件分别对上述两个文件进行了取代，更详细地规定了土地招拍挂出让的操作流程，并在土地储备开发中提出政府主导、市场化运作的原则。此外，专门的政策规定还明确了土地招拍挂出让底价的确定方法以及土地一级开发项目招标投标办法。
为配合实施国土资发〔2004〕71号文对“8·31”大限的要求，京政办发〔2004〕48号文件对经营性用地历史遗留问题的范围进行界定；京国土出〔2004〕458号文件对不符合继续协议出让条件的经营性项目用地进行招拍挂出让等问题进一步进行说明；2007年8月30日，京国土市〔2007〕622号文规定自2007年12月1日起，市国土局不再办理符合458号文件条件的各类遗留项目的土地一级开发授权手续。这政策规定对保障土地招拍挂出让方式的全面实施和土地市场的稳定发挥了重要作用。
表D－1 土地招拍挂实施的国家相关政策汇总
续表D-1
表D－2 土地招拍挂实施的北京市相关政策汇总
续表D-2
续表D-2
【注释】
[1]国土资源部有关负责人就实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》答记者问，http://www.law110.com/lawserve/beijing/law110com20068047.html.
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