中国城市土地价格的形成过程及决定机理研究

4.1.2　地价的内涵与形成过程

地价是土地市场有效运行的中心环节。依据分析角度的不同，地价可分为不同的种类^［153］。本书着力于从微观层面研究地价的决定机理，采用出让地块的交易价格，也即出让地价。因此，本节重点对出让地价的类型及其形成过程进行阐释。

出让地价由“地块出让的合同地价款/宗地面积”计算而得。根据出让方式的不同，又可分为协议出让地价、招标出让地价、拍卖出让地价和挂牌出让地价。为了更方便对地价内涵进行阐释，本书首先对四种出让地价中涉及的几个概念进行说明。

（1）土地出让金

目前北京市遵从中华人民共和国国家基本标准《土地基本术语》（GB/T19231—2003）中对土地出让金的定义，即“政府将一定年期国有土地使用权出让给土地使用者时，土地使用者一次或分次向国家支付的一定数量的货币金额；或以划拨方式取得国有土地使用权的土地使用者在转让、出租或转换为批租土地使用权时，向国家补交一定数量的货币金额”。土地出让金实质上是一定年期内国有土地使用权的出让价格。但为了加强整个开发建设的管理力度，北京市规定在远郊区县单独收取土地出让金，而在城区和近郊区范围内通常将土地出让金和市政基础设施配套建设费一并收取^［154］。

（2）毛地价和熟地价

毛地价和熟地价是依地块开发程度的不同而区分的两种价格类型。毛地价是在协议出让方式下普遍采用的一种地价收取方式，包括土地出让金和市政基础设施配套建设费。而熟地价则是在招拍挂出让方式下采用的地价，是指经过征地、拆迁和市政基础设施建设投入，达到“七通一平”（或“五通一平”及其他情况）的可直接用于建设的土地价格。

1）协议出让地价

土地协议出让也称定向议标，是指政府或土地管理部门作为土地所有者（出让方），与选定的受让方就用地条件和地价款进行磋商，达成协议后签订土地使用权出让合同。此种方式下缴纳的地价款即为协议出让地价。从北京市的实际情况看，协议出让地价主要对应于土地出让金或毛地价。

2003年6月颁布的《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部〔2003〕第21号令）中要求：“以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和。有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。”协议方式出让的地块，一般先缴纳地价款定金，余额按合同约定期限缴纳。协议出让在出让年限、出让价格、付款方式、付款期限以及用地条件等均由受让方与土地管理部门通过协商方式确定。

北京市协议地价的形成过程：①拟协议受让土地的开发企业委托具有评估资格的土地评估机构，就毛地价进行评估；②北京市国土资源局地价审核委员会办公室审核评估报告，向北京市国土资源局地价审核委员会提交建议毛地价；③北京市国土资源局地价审核委员会全体专家委员（含政府相关部门官员、学者和社会专业人士）开会审议，结果提交北京市国土资源局局长办公会；④局长办公会审议，将结果报市政府；⑤市政府批准后，签署出让合同，收取地价款。

协议地价形成过程中，政府与开发企业博弈的环节主要体现在开发企业委托评估阶段，程序越往前行，开发企业参与的程度越低。其中，专家委员会机制提高了透明度和开发企业讨价还价的难度。因此，尽管协议地价由于缺乏竞争性和透明性且受地方政府行为的影响，可能会存在一定程度的价格扭曲。但从对北京市协议地价的统计上来看，该价格总体上反映了毛地价的水平。

2）招标出让地价(www.xing528.com)

招标出让是指在指定的期限内，由符合指定条件的单位或个人，以书面投标形式，竞标某宗土地的使用权，最后由土地管理部门组织土地评标小组择优而取。通过招标方式获得土地使用权所缴纳的地价款为招标出让地价。

招标出让是一种密封投标拍卖方式，与首价格密封投标拍卖和次价格密封投标拍卖的程序类似，但对最终竞得者的评价标准不同。招标出让地价并非采取“价高者得”的模式，其最后中标价的确定综合考虑了土地竞买者的投标价格、付款进度、理念方案、财务实力、资质业绩和综合印象^［155］。政府的社会责任或旨意在其价格形成过程中同样发挥着作用。特别是在住宅用地的招标中，投标者在设计方案中提出的可支付性住房的供应比例，是决定其能否中标的一个重要因素。

招标出让中各投标人互不了解对方的信息，且只有一次报价的机会，是一种密封投标的竞买方式。招标出让要求开标时，投标人不少于3人；最后的中标价不能低于招标底价^[2]。

3）拍卖出让地价

拍卖出让是指在特定的时间和公开场合，竞标者以规定的方式应价，按价高者得的原则决定土地受让方的行为。通过拍卖方式获得土地使用权所缴纳的地价款即为拍卖出让地价。

拍卖出让是一种英式拍卖方式。拍卖出让在竞买人之间公开进行，竞买人可以在权衡对手的报价和自己的财务实力的基础上提出更高的报价。在现实操作中，公开拍卖出让方式通常与土地挂牌出让方式结合起来使用，即如果在土地挂牌截止时点仍有两个或者两个以上竞买者有出价意愿，则土地挂牌将转入现场拍卖。

拍卖地价是市场竞争机制下形成的价格，其价格水平取决于不同市场参与者对土地未来最佳收益的预期。但在公开拍卖现场，竞买者一时冲动等非理性行为会影响其报价，从而导致最终成交价格与其理性预期下的价格产生偏离。

4）挂牌出让地价

挂牌出让是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并时时更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定最终受让者的土地出让方式。通过挂牌方式获得土地使用权时缴纳的地价款即为挂牌出让地价。

挂牌出让方式是广东、江苏和重庆等地在招标、拍卖出让土地使用权的实践中创新出来的一种土地使用权出让方式^［155］。挂牌出让也是一种英式拍卖方式，其价格形成过程与拍卖出让方式类似，但相比于拍卖方式，挂牌出让能给竞买人更充裕的时间，并且更加理性地考虑竞价；挂牌出让方式操作简便，便于开展，有助于土地有形市场的形成和运作。目前在北京市土地公开出让市场中，招标出让和挂牌出让是两种主要的土地出让方式。

但在房地产市场旺盛期，挂牌出让可能会因为竞买人过多而演变成现场拍卖，造成地块溢价过高，地价增长过快，甚至出现“面粉比面包贵”的现象。针对2006年以来北京市房价与住宅用地价格的同时高涨，政府试图通过招标出让方式来控制地价。因此，2006年下半年以来，住宅用地的出让基本采用招标方式，从2006年7月至2007年12月，通过招标方式出让的住宅用地占住宅用地出让总数的67.9%^[3]。