外部监管及其主要职责

（二）外部监管

1.主管部门监督

（1）基金会业务主管单位

基金会的业务主管单位，主要指与其行业、学科或者业务范围直接相关的省、自治区、直辖市人民政府有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府授权的组织，是省、自治区、直辖市人民政府民政部门登记的基金会的业务主管单位。国务院有关部门或者国务院授权的组织，是国务院民政部门登记的基金会、境外基金会代表机关的业务主管单位。

具体而言，《条例》规定了基金会的业务主管单位履行以下监督管理职能：负责基金会筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；监督指导基金会遵守宪法、法律、法规和国家政策，依据其章程开展活动；负责基金会思想政治工作、党的建设和人事管理的领导；负责基金会年度检查的初审；协调登记管理机关以及其他有关部门查处基金会的违法行为；会同有关机关指导基金会的清算事宜。

（2）基金会的登记管理机关

社会团体的登记管理机关是中华人民共和国民政部和县级以上地方各级民政部门。社会团体的业务活动受有关业务主管部门的指导。从法理上来说，民政部门作为登记管理机关，可以从资格条件和行为标准两方面对大学教育基金会进行“团体合法性监督”。

具体而言，《条例》规定了基金会的登记管理机关履行以下监督管理职能：负责基金会的成立、变更、注销登记和备案；对基金会实施年度检查；对基金会违反登记管理条例的问题进行监督检查；对基金会违反登记管理条例的行为给予行政处罚。

国家要制定相应的制度和政策来规范登记管理机关对基金会的监督管理活动，登记管理机关的监督管理工作要有很强的针对性、有效性。要以保障基金会的公益性非营利性和规范性为最终目标，着重检查基金会的财务状况、开展公益活动情况、遵守财税法规情况和内部制度建设情况等。登记管理机关既要利用好年检的作用，通过年检了解情况发现问题指导整改，又要加强及时监管。及时掌握基金会的活动情况，依法查处非法基金会和基金会违法行为。随着服务型政府理念的形成，登记管理机关在对基金会进行监督管理过程中要牢固树立服务就是管理的思想，坚持以正面宣传、表彰先进、推广经验、提供服务为主要工作方式。对极少数违法违纪的基金会进行查处是辅助手段，不能主辅颠倒。

（3）税务、会计主管部门

基金会由于民间性和非营利性，与政府和企业的财务制度有着许多不同之处，如利润的计算、报表项目、评价标准等，因此必须制定一套专门针对非营利组织或基金会的财务制度和审计制度，才能评估和监督有准则、有依据。

政府审计部门作为财务审计机关，可以从基金的收入和支出两方面对大学教育基金会进行“专项审计监督”。这种审计主要围绕着资金的筹集、管理和使用，重点从“收入支出的基本情况”、“财务账目、会计报表的填实、合规性”、“资金筹集、使用的合理合法性”、“基金增值的合法性、安全有效性”和“财务管理、内部控制的规范严密性”等五方面进行审计。此外，基金会在换届和更换法定代表人之前，也应当进行财务审计。政府审计部门对大学教育基金会的审计监督，极大地促进了大学教育基金会的发展，增强了大学教育基金会的透明度和信誉度，有利于大学教育基金会的良性运行与协调发展。^[7](www.xing528.com)

2.社会监督

（1）社会公众监督

社会公众监督机制是基金会监督管理工作最核心的内容。其主要原则是公开，大学基金会必须向社会公众公开财务、活动、管理等方面的信息。由于认识上和法规上的缺陷，目前我国对于大学教育基金会的公众监督意识还比较淡薄，总认为是高校内部的事情。我们认为，大学基金会需要交代的公共责任包括四个方面：社会责任，即对资金正当使用的责任；过程责任，即正当的作为和工作程序；项目责任，即对效益负责；优先权责任，即业务对象的相关性和适当性。

《条例》第30条规定，基金会开展公益资助项目，应当向社会公布所开展的公益资助项目种类以及申请、评审程序。《条例》还明确赋予了社会公众对基金会监督的权利，基金会应当在通过登记管理机关的年度检查后，将年度工作报告在登记管理机关指定的媒体上公布，接受社会公众的查询、监督。目前，这已经成为各审计机关和各种公益性组织的共识，在全国范围内逐渐形成了一种制度。由于媒体是公众获取信息的主要渠道，普及范围广、影响大，具有导向作用和威慑作用，具有及时、全面、影响大的特点，因此它也是一种重要而有效的监督形式。

（2）捐赠人监督

根据《条例》第39条规定，捐赠人有权向基金会查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，基金会应当及时如实答复。基金会违反捐赠协议使用捐赠财产的，捐赠人有权要求基金会遵守捐赠协议或者向人民法院申请撤销捐赠行为、解除捐赠协议。

（3）独立第三方的评估

为弥补政府监督机制的不足，现在各国越来越重视独立的第三方评估的监督。以美国为例，较有影响的独立评估机构有成立于1912年的“更好事务局委员会”（Council of Better Business Bureaus，CBBB）所属的公益咨询服务部（Philanthropic Advisory Service，PAS）、成立于1918年的“全国慈善信息局”（National Charities Information Bureaus，NCIB）和成立于1912年的“福音教会财务责任委员会”（Evangelical Council for Financial Accountability，ECFA）。2001年，NCIB与CBBB进行了合并，合并后的评估机构名为“BBB明智的捐赠联盟”（BBB wise giving alliance）。全国慈善信息局定期要求劝募组织将所提供的信息按标准先进行自我评估，然后提供给该局，再由局里组织专家进行评审，遇到可疑问题便着手进行调查，评审结果定期上网公布。NCIB评审的标准有9条，每条都有十分具体的规定：一是董事会管理职能（Board Governane）；二是目标（Purpose）；三是项目（Programs）；四是信息（Information）；五是财政资助（Financial Support）；六是资金使用（Use of Funds）；七是年度报告（Annual Reporting）；八是职责（Accountabilities）；九是预算（Budget）。^[8]目标是使捐赠者能正确评价各慈善与民间公益机构，以帮助捐款人掌握慈善组织全面的信息，使捐赠者更明智地捐款。

社会公众尽管对基金会的公开透明呼声很高，但是毕竟他们专业知识和精力有限，并且因受到传播媒介的限制，他们的监督行为也很难形成很大的社会舆论压力。所以重点依靠专业性机构实施监督管理是我国大学教育基金会监督管理走向成熟的必由之路，这也是当今国际上非营利组织发展中的一个趋势。

综上所述，对大学基金会的内部监督和外部监督各有优点。内部监督的优点是：监督主体具有信息优势，因而有较强的监督能力；通过机构进行监督，避免了个人之间的利益冲突；监督主体具有法定的监督权，执行起来有法可依；注重长远利益等。外部监督的主要优点是参与者众、监督面广。但二者都具有监督的盲区：如内部监督往往忽视外部相关者的利益，容易发生“内部人控制问题”，过于严厉的监督会抑制经营者的创新精神等。外部监督的不足之处也很明显：监督主体的利益取向各不相同，难以形成监督合力；注重短期利益或当前事件；没有信息优势，监督能力不足；往往是一种伴生的监督，没有法定权力作为支撑，难以顺利开展和长期存续；不能直接约束管理者，效果不太明显。从辩证的角度看，内部监督是非营利组织遵守非营利准则的根本，外部监督只有通过内部监督才会起作用。但是，内部监督并不经常起作用，特别是当外部监督缺位时，完全依靠非营利组织的内部监督是不现实的，甚至没有外部监督就可能没有内部监督。^[9]所以，内部监督机制需要外部监督机制从各个方面进行完善和补充，建立内部监督与外部监督相结合的综合监督机制，是实现非营利组织规范运作行之有效的途径。