英国高等教育经费结构发展与管理研究

（二）英国高等教育经费结构变化发展史^[11]

1.二战后至70年代初英国高等教育经费政策

从二战后初期到70年代末，英国历任政府都信奉凯恩斯主义，并以此作为制定经济政策的主导思想。主要体现在两个方面：①实施所谓“需求管理”，即强调依靠政府力量调节总需求和总供给。在战后的大多数年份，政府运用以扩大公共开支为中心的赤字政策来刺激消费、增加投资，弥补消费需求和投资需求的不足。②扩大国有经济成分，利用国家政权力量广泛干预经济生活。这突出表现为国有化和“福利国家”。从战后初期和80年代中后期，英国两度掀起国有化高潮，将一些私人资本经营困难的或对经济生活有重要影响的企业或部门收归国有。在这样的背景下，政府投入大量资金支持高等教育，使英国大学生人数从二战前1938—1939年度的5万人迅速增至1958—1959年度的10万人。

60年代以来，英国高等教育拨款主要是由高等教育发展的需要决定。政府对大学的拨款采取“五年期拨款制度”（Quinquennial System）。具体做法是：大学拨款委员会每五年发布一次总的拨款指导备忘录，提出今后五年各学科的招生人数、实现大学目标所需的教职员人数、大学新的发展计划以及其他特别需要（如基建投资）等。大学拨款委员会要求大学就上述几个方面递交各自的计划，并根据大学递交的计划向政府建议今后五年政府对大学拨款的数额。大学拨款委员会以五年一次性总项拨款（the Block Grant）的方式将政府的高教拨款分配给各大学，其中包括大学的经常费拨款、设备拨款、基建拨款和专项拨款。70年代中期的经济危机对高校拨款带来了直接的冲击。1972/1973年度，由于五年期拨款无法继续，英国政府废除了该方式，取而代之的是滚动式的三年期拨款制度（Rolling Triennial System），即除确定大学当年的拨款数额外，还对其后两年的拨款数额做出临时性的决定。这个时期凯恩斯主义主导下的经济政策，对高等教育的发展来说无疑是个良好的条件。在需求经济政策的刺激下，英国高等教育的经费一直处于上升趋势。

2.撒切尔时期的高等教育经费政策

1973年，西方国家陷入战后以来最为严重的经济危机之中，作为凯恩斯主义对立面的货币主义应运而生。货币主义推崇市场，强调更多地发挥市场这只“看不见的手”的作用，政府应该有限度地干预经济生活，政府的作用应降低到能使市场活动较少受到妨碍的地步。在1979年5月的英国大选中，撒切尔夫人明确提出要改变英国经济政策的方向，她在竞选和施政纲领中提出了一套比较完整的货币主义政策主张。撒切尔夫人上台后，采取了紧缩银根、改革税收制度、大力推行私有化等经济措施，其中最主要的就是控制政府财政支出，削减公共部门借款需求。教育作为公共部门的一个主要部门受到了紧缩开支政策的严重影响。其执政前后相比，教育经费在国内生产总值中所占的比重不断下降：1975/1976年度为6.4％，1979/1980年度为5.1％，1985/1986年度为4.8％。

80年代后期，随着水、电、气、通讯等公共设施市场化改革的进行，英国政府也开始从市场的角度出发来考虑高等教育的经费问题。1987年4月，英国政府发表了题为《高等教育：应付新的挑战》的白皮书，不仅建议改组大学拨款委员会，而且还明确提出，在大学拨款计划和接受拨款的高校之间建立某种合同关系。1988年的教育改革法以立法的形式将上述白皮书中提出的建议确定下来。由此，大学基金委员会（UFC）成为一个独立的法人团体，它与大学的关系由原来的行政拨款关系变为相互独立的合同买卖关系。

这个时期英国高等教育经费拨付方式的主体思想是，提高政府经常性拨款的公开性、易理解性和选择性，使政府拨款与大学的教学、科研业绩紧密相关；并通过竞争机制的引入，使拨款发挥最大的使用效益。1986年大学拨款委员会最终确定并开始采用公式拨款模式（Formula Based Funding Model）。拨款模式由教学拨款、科研拨款和特别拨款三部分组成。教学拨款主要根据各大学37个以学科为基础的系级开支中心的国家计划招生数确定。科研拨款包括：①科研人头费，根据各大学在政府按学科划定的37个开支中心中的学生人数及相应的额定教师人数下拨；②直接科研拨款，根据学校从各大研究基金会和慈善机构所获的科研经费收入下拨；③科研合同附加拨款，根据学校从工商界和政府各部门所获的科研合同收入下拨；④评定性拨款，根据大学拨款委员会各学科委员会对大学科研实力的评定，并考虑各研究基金会和其他有关机构的建议下拨。总之，这个时期政府对高等教育的经费投入在经济政策作用下，经历了从“需求导向”到“支出导向”的转变，而且在整体上是呈下降趋势。

3.布莱尔时期的英国高等教育经费政策

1997年工党领袖托尼·布莱尔出任首相。他鲜明地举起了“第三条道路”的旗帜。“第三条道路”的宏观经济政策主要有：限制政府干预经济的权力，兼顾效率与公正，人人拥有所有权，提倡权利与责任对称，加大人力资本投资等。具体体现在以下几个方面：①重视知识经济。有鉴于一个“知识的产生和利用在财富创造中据主导地位”的知识经济时代正在来临，布莱尔将教育作为政府的优先目标，认为政府对教育的投资是必须履行的责任，是“可能性再分配”的关键所在。②改革社会福利。主张建立一种积极的福利，即以投资“人力资本”代替提供生活费用，以“社会投资国家”代替福利国家，政府将把投资于公益事业上的钱花在人力资本的投资上。③强调市场效率与政府治理的平衡。“第三条道路”主张重新界定政府在社会经济生活中的作用与功能，放松国家对经济生活的过度控制，转变政府职能，强调市场是经济生活的主体，主张建立具有活力和竞争力的市场架构。英国从20世纪90年代废除高等教育双轨制以后，逐步对高等教育管理形成了重新认识的过程。政府认为国家对高等教育的投入是必需的，大学在财务自由的前提下才能投入到一流的研究和教学活动中。

2003年英国政府发布的《高等教育的未来》白皮书中进一步指出，英国政府承诺将继续承担高等教育经费的主要部分，政府需要仔细考虑研究资金管理和分配的方式，使之能够以最有效的形式发挥作用。政府对高等教育研究的核心公共资金主要是通过英格兰高等教育基金委员会提供，用以提高高校的研究能力，这部分资金是根据“研究评估实践”（RAE）标准所规定的研究质量有选择性地加以分配。

在世界各国总体高等教育经费日渐紧张的形势下，英国高等教育依然呈现出勃勃生机与活力，这与其具有比较充足的高等教育经费有着密切的联系。英国高等教育经费主要来自以下几个方面：①政府拨款，主要是大学基金拨款委员会；②与企业合作筹措经费；③向学生收取学费；④接受民间捐赠；⑤招收海外留学生。^[12]

（1）政府拨款

①大学基金。英国的高等学校有传统的大学，有二战后发展起来的多科技术学院等。二战前以及战后至20世纪70年代，英国中央政府虽然只向称为大学的高等教育机构提供经费，但是对大学如何使用这部分经费没有提出任何要求。随着政府向大学生及其他高等学校提供经费的增多，政府对高等学校使用其提供的经费提出了具体的要求。20世纪80年代，政府成立了具有法人地位的基金会，来管理政府提供给高等教育机构的经费。从20世纪70年代初以后，政府决定多科技术学院脱离地方政府，由中央政府负责向这些学校提供经费。但是，到80年代后期，由于建立高等教育“双重制”体制后，使原来由地方政府提供经费的一部分高等学校也改由中央政府提供经费，这是英国高等教育发展到90年代的一个突出的改革措施。

②政府拨款方式。英国政府支持高等教育发展主要通过两种方式：一是对高等学校学生提供助学金和贷学金；二是提供科研经费。

为了扩大高等教育的就学机会，从1962年以来，英国政府对全体在校全日制学生实施免收学费，并提供一定补助的制度。随着高等学校学生数量的增加，政府提供助学金的负担越来越重。因此，政府从1990年开始实行贷学金制度，同时把向学生提供助学金的标准冻结在1991年的水平上，而且决定逐步缩小助学金的规模，扩大贷款的规模。

（2）产学研结合

为了增强高等教育界面向生产实际开展科学研究的积极性，促进产业界的科技进步和管理水平的提高，英国政府组建了全国性的教学公司，组织和协调高校同企业之间的合作。同时还建立了以大学为依托的科学园。在科学园中，由大学的科技人员与企业合作开展高科技方面的应用研究，以促进工业的发展。这种校企合作在英国获得了双赢，既增强了高校的科研能力，又促进了产业界的生产技术水平的提高，为高校和企业双方赢得了利润。

英国高校除了从政府机构申请获得科研经费外，还可以从对外合作研究中获得。科研经费主要来自于大学、研究机构和公司、厂矿企业及欧共体合作的研究项目经费，而且这部分经费可以享受免税优惠。据OECD的统计，企业向大学提供的科研经费总额近年来有所增加（表2.6）。

表2.6　英国2005财年研究拨款与合同经费细分　　单位：百万英镑

(www.xing528.com)

资料来源：刘娅.英国高等教育机构经费收支结构研究——以部分研究型大学为例.高教探索，2008年第3期

（3）学费

在英国高等教育经费来源中，英国本国学生学费所占比例很小，一学年学费2000英镑左右，比外籍学生要低得多。不仅大约65％的学生能得到全额助学金维持日常生活费用，而且一部分学生能从当地政府获得全额或部分奖学金。学校还在住宿方面予以补贴，这些均是英国作为福利国家的特征之一。近年来，受国际上高等教育公费负担减少、学生负担的费用结构随之发生变化的影响，英国对高等教育已经明确规定要增加私费负担比例。1998年英国开始收取学费，从而结束了高等教育不收学费的历史。1998年，英国学生总数是160万人，高校收取的学费约达到16亿英镑。1997—1998年，英国高等教育拨款委员会分配的高等教育经常性经费总额是34.05亿英镑，学费收入相当于经常性经费贷款的近一半。

（4）民间捐赠

1980年代以来，出于经济上的考虑，英国政府一直在告诫和鼓励大学多方面开拓经费渠道。英国的大学在经历过宏观经济政策变化带来的甘甜与苦涩后，也逐步意识到政府并非是经费唯一的、固定的和可靠的来源。大学所能做的就是，充分利用它们的合法自治权，使自己的资金来源保持持续的多样化。因此，从80年代中后期以来，英国大学多渠道筹资的趋势愈加显著。

近年来，由于英国经济状况不景气，国家财力难以跟上高等教育的快速发展。为了解决经费减少带来的一系列问题，政府鼓励高校自找出路，筹集办学资金。各个高校积极争取民间捐赠，为学校增加了一笔额外经费。牛津大学和剑桥大学中的各学院经费主要来自大财团和社会各界的捐赠。其他一般大学得到的捐赠款占总经费收入的3％左右。近几年，英国社会各界给大学的捐赠呈现上升趋势。捐赠者往往以得到某些研究成果或共享某项知识产权为条件，这种交换式的捐赠是英国教育经费筹措的一大特色。

来自民间的捐赠以及大学对外投资获取的收益目前也是英国大学筹集经费的一个有效途径。捐赠经费主要来自各大财团、社会组织或个人，投资收入则包括了投资企业或金融活动取得的收益（表2.7）。

表2.7　英国部分高校2004—2006财年获捐赠及投资收入

资料来源：刘娅.英国高等教育机构经费收支结构研究——以部分研究型大学为例.高教探索，2008年第3期

英国高等教育捐赠是随着政府拨款的缩减而发展起来的。从英国前10名的高校筹资情况可以看出，从1994年到2002年，教育捐赠基金从10.19亿英镑增加到18.97亿英镑，8年平均增长86％（表2.8）。但总体上看，英国的高校社会捐赠不如美国高校。目前，英国所有高校募捐资金总和不到哈佛大学募款的一半（牛津、剑桥的捐赠收入占了英国高校总募捐资金的80％），这是由于英国历来不重视各界及校友捐赠的传统造成的。为了让牛津大学保持世界领先大学地位、与美国竞争者一样获取更多的资金援助，2008年5月，牛津大学发起了欧洲历史上最大规模的大学筹款活动。牛津大学的目标是筹集12.5亿英镑（25亿美元）用以从世界上招募最优秀的专家教授、支持学校开展1对1导师制。据悉，已有2万名捐赠者捐献了5.75亿英镑。^[13]目前，各国都在重视高等教育的发展，一批高校正在为跻身世界顶级大学而努力，牛津大学不仅要保持世界一流大学的地位，还应该借此机会加快发展，力争站在一流大学的塔尖。资金是发展的基础，从目前情况看，牛津筹集的资金远远落后于哈佛、耶鲁、普林斯顿3所名校，因此，学校应开拓筹资渠道。事实表明，英国高校的发展将越来越依赖于大学自身筹集资金的能力。如果不能成功获取外界援助，难以筹集到足够的资金，那么英国的大学将有可能失去领先地位。

表2.8　英国排名前10位大学捐赠基金变化　　单位：百万英镑

资料来源：中国教育发展基金会.中国高校捐赠状况分析报告.2010年3月

（5）招收留学生

随着经济的全球化和高等教育的国际化初露端倪，大力开拓留学生市场，几乎成为欧盟国家的共同战略。英国作为世界上高等教育发达国家之一，加上拥有英语这一世界通用语言的独特优势，一直是世界上主要接受外国留学生的国家之一。

近年来，英国大学的生源普遍不足，特别是理科学生日趋减少，因此从政府到学校都非常重视招收海外学生。这样，既可弥补因政府减少教育经费造成的经费不足，又可以自由支配留学生所缴的学费。1979年以前，对外国留学生与本土学生的收费标准是统一的。近年来，受政府重新开拓留学生市场的政策驱动，英国各大学加大招收海外学生并确定学费标准的自主权。目前，英国在校大学生中留学生已经超过了15％，每年大约有15亿美元以上的经济收入。

总体上看，英国的高校教育经费主要依靠政府拨款和学费收入（表2.9）。

表2.9　英国的高校教育经费主要比例　　单位：％

资料来源：Resources of higher education institutions 2007/08