我国循环经济发展的财政政策研究成果

二、我国促进循环经济发展的收入性财政政策

面对日益恶化的生态环境，我国采取了一系列收入性财政政策促进循环经济发展。主要包括税收政策和收费政策。

（一）税收政策

1.增值税

现行增值税中有关循环经济方面的规定包括：（1）增值税一般纳税人在生产原料中掺有不少于30%的废旧沥青混凝土生产的再生沥青混凝土、利用煤炭开采过程中伴生的废弃物油母岩生产加工的页岩油及其他产品、在生产原料中掺有不少于30%的煤矸石、石煤、粉煤灰、烧煤锅炉的炉底渣及其他废弃物生产的水泥利用、城市生活垃圾生产的电力，实行增值税即征即退的政策。（2）对于从事废旧物资回收经营的单位销售其收购的废旧物资，免征增值税。（3）对于国有森林企业以林区“三剩物”和“次小薪材”为原料生产加工综合利用产品，实行增值税即征即退的办法。（4）对各级政府及主管部门委托自来水厂（公司）随税费收取的污水处理费，免征增值税。（5）增值税一般纳税人利用煤矸石、煤泥、油母页岩和风力生产的电力，减半征收增值税。

增值税是我国现行税制中的主体税种，其引导作用十分重要，上述政策鼓励了企业发展循环经济的积极性，推动了生产过程中废弃物的回收与循环利用。2001—2006年的18.3亿元，工业固体废物的综合利用量达到9.26亿吨。工业固体废物的污染得到了有效控制，增值税的有关规定对此发挥了一定的推动作用。

现行增值税促进循环经济发展的相关规定确实具有生态效益，但也有一些规定间接导致环境污染的加剧，如对化肥、农药设置13%的低税率，低于17%的基本税率4个百分点。低税率会引导化肥、农药生产企业扩大生产，进而推动农业生产中化肥、农药无限度的滥用，必然加剧农村的水质和土壤污染。

2.企业所得税

2008年1月1日，我国开始实施新的企业所得税。企业所得税遵循“环境保护”原则设计，有关规定包括：（1）从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。符合条件的环境保护、节能节水项目，包括公共垃圾处理、公共污水处理、节能减排技术改造、沼气综合开发利用、海水淡化等。项目的具体条件和范围由国务院财税主管部门与国务院有关部门制定，报国务院批准后公布施行。（2）企业依照法律、行政法规有关规定提取的用于环境保护、生态恢复等方面的专项资金，准予税前扣除。上述专项资金最后改变用途的，不得扣除。（3）企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90%计入收入总额。（4）企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。（5）企业的生物资产可以按照规定的年限计提折旧。生物资产分为消耗性、生产性和公益性生物资产。其中公益性生物资产是指以防护环境保护为主要目的的生物资产，包括防风固林、水土保护林和水源涵养林等。

3.资源税

从我国现行税制的构成来看，要全面、完整地理解资源税的范畴，可把属于资源税的税种分为两大类：（1）一般资源税类。这类税体现了两个方面的含义：一是在资源国有的基础上，对使用资源的单位及个人取得应税资源的使用权所征收的一种税；二是对资源级差收入进行调节所征收的级差收入税。（2）资源使用税类。目前主要对土地使用征税。土地使用税类包括城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税三个税种。其中具有资源保护意义的是城镇土地作用税和耕地占用税。就资源税这一税种而言，它仅是一种级差资源税，它的征税范围具体包括原油、黑色金属矿、天然气、煤炭、有色金属原矿、其他非金属矿原矿和盐，具体税率见表3－1。征收资源税，调节因开采条件、储存状况、地理位置以及资源本身优劣等客观存在的差异形成的级差收入，对于防止经营者乱占滥用资源，加强国家对自然资源的保护和管理，促进资源的合理利用，减少资源的损失浪费具有积极意义。资源税的正效应值得肯定，但是资源范围很广，不仅包括矿产资源、还涉及水、森林、草地等各类自然资源。目前我国资源税仅对矿产资源征收，征税范围较窄，限制了资源税调节作用的发挥。据国家税务总局的统计2004年版、2005年、2006年资源税收总额分别为99.1亿元、142.63亿元和207.26亿元，一般占同期税收总收的0.3%～0.5%，所占比重偏低^[4]，这与资源税的征税范围有限不无关系。

城镇土地使用税于1988年开征，以纳税人实际占用的土地面积为计税依据。该税的年收入已由2000年的65亿元递增到2006年的176.89亿元，收入总额逐年稳定增加，成为地方税收体系中收入较为稳定的税种。据统计，目前该税收入占全部地方税收收入的23%^[5]。城镇土地使用税的征收，理顺了国家与土地使用者之间的分配关系，对保护土地资源、促进合理、节约使用土地，加强水土保护，推动地方税体系的建设都起到了一定的作用。同样，对农田水利设施用地免征耕地占用税，以及耕地占用税税款的50%作为地方财政专款专用的“耕地复垦改良基金”，在一定程度上将有利于耕地生态的维护和改良。

表3－1　资源税税目税额幅度表

资源来源：国务院资源税文件(www.xing528.com)

4.其他税种

（1）消费税的应用

现行消费税中有关循环经济方面的规定包括：对汽油、柴油、汽车、摩托车、鞭炮焰火、汽车轮胎等污染产品在统一征收增值税的基础上，再征一定的消费税；为促进替代污染排放汽车的生产和消费，推进汽车工业技术进步，自2004年7月1日起，对生产销售达到低污染排放值的小轿车、越野车和小客车减征30%消费税。低污染排放值相当于欧洲Ⅲ号标准；从1999年1月1日起，含铅汽油的消费税税率由0.22元/升提高到0.28元/升；2006年4月，消费税增设了木制一次性筷子、实木地板等项目。

在1994年税制改革中，消费税是流转税制中新设置的税种。这一税种从众多的消费品中选择部分消费品征收。2006年，我国就消费税税目进行了调整。这次调整从循环经济的理念出发，增设了木制一次性筷子、实木地板等税目，体现了对自然资源的保护。

（2）城市维护建设税

城市维护建设税属于特定目的税，所取得的税收收入主要用于城市住宅、桥梁、道路、供热、防洪排水、造林绿化、环境卫生以及公共设施的建设和维护，具有专款专用的性质。通过开征城市维护建设税，为城市维护、建设提供稳定的资金来源，其中对城市供热基础设施的专项开支与城市能源消费结构的转变有直接的关系，进而对城市大气质量的改善有着重要的作用，从而达到资源节约的目的。

（二）收费政策

近年来，各级政府多次组织对收费进行清理整顿，采取了包括上收审批管理权限、分系统公布合法的收费项目和标准、分批公布取消不合理不合法收费项目、降低收费标准、实行收费资金纳入“收支两条线”管理等一系列政策措施。

但是每次治理乱收费都没有触及到现行收费管理体制，割断收费与地方政府、部门、单位利益的联系，加之缺乏严格的法律约束，往往是清理公布取消一批，又承认合法一批；一边公布取消，另一边又以其他名目冒出来。收费资金“收支两条线”管理在缺乏法律规范的情况下，执行中也走形变样。在实际工作中，各种变相的返还、分成使“收支两条线”制度没有发挥其应有的作用。

我国《行政许可法》规定，行政机关实施行政许可，依照法律、行政法规收取费用的，应当按照法定的项目和标准收费；所收取的费用必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留，挪用，私分或变相私分。财政部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。行政许可的收费应当按法律、行政法规制定的标准收取，不得擅自提高或者降低收费标准。

尽管《行政许可法》有相关的一些规定，但目前行政收费的现状却存在着以下诸多方面的问题：

第一，随意收费、重复收费、越权收费等乱收费现象严重。2004年7月1日我国实施了《行政许可法》，用法律的形式对行政许可收费的主体、种类、幅度、标准做出了规定。但是其他行政收费相关的法律文件效力却很低，主要表现为部门规章或地方政府规章，更具体的收费由省级政府各职能部门通过制定非规范性文件的形式加以确定，如收费项目、标准等。这种立法上的不规范，造成了各地区、各行业的政府部门往往从各自的利益出发，争相给自己设定收费权及项目和标准。使有关行政收费的规章等规范性文件泛滥。这些规章和文件所设立的收费项目，有些是为了收费随意设立，有些是重复收费，有些是超越标准和范围设立。

第二，“收支两条线”制度执行不彻底。行政许可收取的费用应当严格按照“收支两条线”制度，全部上缴国库，不得留做行政机关的经费自用，不得截留、挪用、私分或变相私分。由于我国自上个世纪80年代实施财政改革以来，有些地方为解决行政机关经费不足的问题，采取了行政机关执行法律法规、履行法定职责时其所取得的收入可以与财政分成的制度，这使行政处罚和行政许可收费成为了行政机关谋取利益的工具。正是这个原因，行政许可法做出明确规定：行政机关所收取的款项必须全部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留，挪用，私分或变相私分，违反者将依法惩处。收支两条线制度的实行在实践中又产生了新的问题，也就是行政机关虽然把所收取的款项上缴了财政，但财政部门却可以以种种形式向行政机关返还所收的款项，而且，行政机关上交的越多，财政部门返还的越多。这种做法使行政机关依然可以把行政许可收费当做机关创收的一种手段，客观上刺激行政机关倾向于利用手中的职权以种种形式收取越来越多的费用。“收支两条线制度”的执行必须严格，并由同级监察机关予以监督。