我国循环经济发展的财政政策研究结果

一、我国促进循环经济发展的支出性财政政策

（一）财政投资支出

为了促进循环经济的发展，1998年以来，国家把环境基础设施建设作为财政投资的重点，带动了大量社会资金投入环保产业，使循环经济发展的配套公共设施建设取得了飞速发展。例如，大型水利工程、绿色园林城市建设、城市地下管道铺设以及公路的修建等。由于以上公共设施建设的承建企业经济负担相对较重，因此通过政府的财政投资支出，既可以为企业创造公平的竞争环境，又可以调动企业发展循环经济的积极性，一举两得。

我国的环境保护投资“七五”期间为476.42亿元，“八五”期间为1307亿元，主要用于京津风沙源治理、天然林保护工程、退耕还林（草）工程、“三河三湖”污染治理、三峡库区及其上游地区水污染治理、污水、垃圾产业化及中水回用工程等^[1]。资金投入总量虽然不断增加，但环保经费占GDP的比重较低。“八五”期间我国生态环境保护投资仅占GDP的0.8%左右；“九五”期间，比例不足1%。目前全世界各国用于环保经费占GDP的比重0.5%～2%，其中，发达国家为1%～2%，发展中国家为0.5%～1%，一般来说，使环境得到保护的最低投资底线应该占到GDP的1.5%左右，理想投入水平为GDP的2%左右^[2]。可见我国用于环保的财政支出与实际需求差距还很大。

（二）政府采购支出

在政府采购方面，政府可以制定相关的采购政策来促使市场再循环与再利用。在我国，除纸张外，建筑材料中的钢铁，铝制饮料罐以及家用电器等的再循环利用率均处于较低水平，而以往我国政府运用财政资金进行政府采购时也没有突出“绿色采购”，因此，随着我国政府采购范围和规模的不断扩大，借鉴国际经验，以节约资源、保护环境为宗旨的政府采购应该尽快提上议事日程。建立政府绿色采购制度，即在政府采购的过程中，应先确定购买循环经济产品的法定比例，优先使用符合循环经济要求的工艺、材料和技术设备，优先采购具有绿色标志的、通过ISO14000体系认证的、包装简化的产品。在公平竞争条件下，从环保材料的采购、服务提供、设备购置到工程建设，只要对环境保护有利，对保护生态平衡有利，就应按照一定标准给予适当倾斜，以体现国家的扶持政策，鼓励环保产业发展壮大。特别对纳入国家《节能产品目录》与《关于政府节能采购的意见》中的产品，更应列入各级政府采购范围，通过政府的表率作用，鼓励企业清洁生产，引导社会团体和公众积极参与绿色消费活动，自觉购买绿色产品，减少过量消费，推动循环型社会的建立。2007年，财政部和环保总局联合发文，公布了我国第一份政府采购“绿色清单”，自当年1月1日起，国家机关、事业单位和社会团体在用财政资金实施政府采购时将实行“绿色采购”，在购买公务轻型汽车时只能选择已经通过环保认证的汽车品牌。2008年起，将全国范围内统一实行“绿色采购”。

（三）财政补贴支出(www.xing528.com)

目前，我国的财政补贴政策仅限于开展资源综合利用与治污的企业少数几项间接补贴，如利润不上缴、减免税收、先征后返等，这对于相关企业的鼓励与支持效果甚微。对于构建循环经济系统，需要经常性的、直接的财政补贴支持。这是因为开展循环经济的企业最初往往本大利微，如一粒纽扣般大小的废电池，一般可以污染近400立方米的水，而其回收和处理都没有任何利润可言，即使由财政来一次性投资建厂，日常运转也需要通过财政补贴来维持，否则每年140亿节的废电池就会无人处理^[3]。因此，可以考虑给开展循环经济的企业予以照顾，例如，采取财政贴息、物价补贴、企业亏损补贴、税前还贷等。在财政贴息方面，可由政府代替企业支付全部或部分贷款利息，由于利息支付计入企业成本，由此可增加企业的相应利润；在物价补贴方面，对于企业由于初期实行循环经济期间所增加的技术投入以及改进生产工艺方面的投入等造成的产品成本高于社会平均成本的现象，给予价格性补贴；在企业亏损补贴方面，对于企业循环经济建设初期投入过大而造成的暂时性亏损给予财政政策上的倾斜；在税前还贷方面，指的是政府在计算企业应税所得时，将企业应当归还贷款从中扣去，相应减少企业的纳税基数，其实质就是免去了企业一部分税款，相当于政府代替企业归还了一部分贷款。通过政府面向开展循环经济的企业进行有针对性的财政补贴，可以大幅度地调动我国循环经济建设的积极性，促进我国循环经济的发展。

（四）财政信贷支出

当前，我国对于促进循环经济发展的企业信贷支持明显不足，尽管我国制定了一系列的财政信贷优惠政策，但并未落到实处，其效果也不明显。如1995年银发［1995］24号文件只做出了原则性的规定，没有具体的支持措施，且加了诸多的限制条件，难以实施。1995到1999年，由原国家科委和原国家环保总局负责组织和实施环保产业科技贷款，只实施了5年就停止了。此外，贷款手续过于繁杂，许多中小企业知难而退。国家级贷款多数只有贷款指标或额度，具体款项都由地方自筹，即使有实际款项，数量也十分有限，其余的需要通过地方配套支持。由于条块分割，数量上也存在实施效力的有限性，企业很难真正得到所需的足额款项。以上诸多问题，使得企业在开展循环经济时缺少必要的资金支持，必然影响到企业开展该项工作的积极性。

（五）国债资金支出

“十五”期间，中央财政安排环境保护资金主要体现在国债的形式。国债资金在“十五”期间对环保工作发挥了巨大的作用，但也反映了中央政府环保财政支出存在不确定性的问题。2005年，国家发改委将循环经济列为国债投资的重点，因此，各级政府应充分利用国债资金或发行循环经济债券，重点支持循环经济试点项目，支持一批节约和替代技术、循环利用技术及零排放技术等重大技术开发项目，以突破循环经济发展的技术“瓶颈”，促进循环经济更好更快发展。