财税体制改革加速落地

第五章　积极推进财税体制改革

党的十七届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，从全局和战略的高度，对“十二五”时期加快财税体制改革提出了明确要求。“十二五”时期是天水市国民经济和社会各项事业发展的重要战略机遇期，也是完善社会主义市场经济体制、深化改革、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的关键时期。全市上下应以跨越式科学发展为统领，以加快转变经济发展方式为主线，开拓创新，真抓实干，保证经济社会平稳较快发展。但实现跨越式发展的目标还存在许多矛盾和不确定性，面临的发展环境仍然复杂多变，所以我们要积极推进财税体制改革，保证宏伟目标的实现。

一、积极推进财税体制改革的必要性

改革开放以来，天水财税体制改革不断推进，财政收支规模不断扩大，地方财政实力显著增强，民生得到改善，财政调控作用进一步加强，公共财政体系逐步完善，财政管理水平进一步提高，为保持和稳定改革发展大局做出了重要贡献。当前和今后一个时期，面对国际金融危机严重冲击的新形势，服从和服务于扩内需、保增长、调结构、推改革、惠民生、促和谐目标任务的新要求，天水市在财税工作中要认真贯彻落实党中央、国务院关于实行积极的财政政策和适度宽松货币政策的方针，进一步积极推进财税体制改革，积极发挥财政税收的职能作用，为天水市实现济经社会跨越式科学发展做出了积极贡献。

首先，财税体制改革能创造良好的改革与发展环境，优化社会资源配置、调节收入平衡、加强宏观调控、维持经济秩序的稳定。

其次，财税体制改革能促进社会主义市场经济体制进一步完善，推动政府职能转变，建立促进转变经济发展方式的长效机制。

再次，财税体制改革能够实现税制规范化和财政的良性循环，有利于促进区域经济协调发展。

最后，财税体制改革也是建设社会主义文明社会的重要保障。

在这一阶段，我们要紧紧抓住发展机遇，进一步深化财税体制改革，健全和完善公共财政体系，更好地发挥公共财政职能作用，促进国民经济持续快速协调健康发展，所以推进财税体制改革对天水经济发展具有十分重要的意义。

二、天水财税工作的现状和存在的问题

（一）天水财税工作的现状

1.财政收入快速增长，整体实力显著增强。改革开放30多年来，全市各级财税部门全面贯彻落实“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的工作方针，不断调整收入结构，完善税源监控体系，各项税收稳定增长，确保了非税收入及时足额入库，促进了财政收入稳定增长，财政整体实力显著增强。“十一五”期间，天水市地方财政收入由2005年的6.35亿元增加到2009年的17.5亿元，年均递增28.79%；大口径财政收入由2005年的16.16亿元增加到2009年的35.83亿元，年均递增22.03%，四年时间净增19亿元。是“十五”期间净增额的2.01倍，是“十一五”规划奋斗目标的1.33倍。地方财政收入和大口径财政收入增长速度均高于同期国内生产总值增幅。

2.财政支出稳步扩大，保障能力明显提升。按照《预算法》的规定，财政部门不断调整和优化支出结构，实现了国家规定职工工资津贴补贴按月足额发放，保证了机构正常运转、民生政策的落实、抗震救灾和灾后恢复重建、重大项目建设、政府到期债务偿还所需支出。全市财政支出由2005年的29.96亿元，增加到2009年的107.57亿元，增支77.61亿元，年均递增37.65%，是“十一五”奋斗目标的2.15倍。

3.落实积极的财政政策，努力增强财政支持经济发展的后劲。积极推进投融资体制改革，实现重大基础建设项目投资主体多元化。天水经济开发区通过投融资体制改革，已逐步摆脱了建设资金主要依靠财政投入的局面。建立投融资平台，支持企业发展和城市基础设施建设，天水市城投公司使用银行贷款9.9亿元，市财政每年为担保公司注入担保资金3500万元，用于企业发展贷款担保。

全面落实粮食直补和农资综合补贴惠农政策，“十一五”以来，全市累计发放中央财政、省级财政下达的粮食直补资金1.26亿元，农资综合补贴资金5.81亿元。

确保了粮食流通体制改革，促进了惠农政策的全面落实，改革后全市粮食购销企业整体规模由原来的86户缩减至14户、保留销售网点35个。认真落实中央产粮油大县奖励资金768万元，受益县区3个。

加大环境资源保护力度，促进资源能源节约使用，积极推进建设资源节约型、环境友好性社会取得进展。

4.加大财政支农投入力度，农业和农村经济稳步发展。“十一五”期间，各级财政部门认真贯彻落实有关“三农”工作方针政策，充分发挥财政职能、完善政策措施、强化农业的基础地位，有力地促进了天水市农业和农村经济的持续健康快速发展。全市财政支农投入14.33亿元，由于加大了投入力度，促进了农业和农村经济的稳定发展。

投入大量资金，对农业基础设施和生态环境进行了改善。投入水利专项资金1.35亿元，重点支持了节水灌溉和水土流失治理、梯田建设、人饮工程、小型水利基础建设。“十一五”期间，累计投入林业专项1.07亿元，重点支持了天然林保护、退耕还林、中德财政造林、国家生态公益林补偿基金等重点生态工程的顺利实施。

扶持了一批重点龙头企业，提高农业产业化的进程。“十一五”期间，共扶持农业产业化项目30个，资金2400万元，重点扶持了昌盛食品、西联蜂业、众兴菌业、长城果汁、丰收农业等龙头企业和农业产业化财源项目。

不断完善机制，积极支持扶贫开发。“十一五”期间，全市共投入财政扶贫资金4.9亿元，主要以整村推进，异地移民搬迁为重点，着力支持贫困县区改善生活条件，科技扶贫、产业开发、劳务输出等工作。全市农村贫困人口从2006年的59.23万人，减少到2009年末的48.63万人，扶贫开发取得了明显成效。

5.大力支持社会保障体系建设。进一步建立健全了就业和再就业工作制度、城市居民最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、城镇医疗保险制度、农村居民最低生活保障制度等多项社会保障体系，社会保障资金投入规模逐年快速增长，保障范围逐步扩大，保障水平稳步提高、各项民生事业取得了历史性突破。

财政低保补助支出从2006年的8731万元，增加到2010年的2.25亿元，年均递增27.58%。2010年新型农村合作医疗参保人数已达286.2万人，参合率为95.4%。财政新农合医疗补助支出从2006年的3063万元，增加到2010年的3.46亿元，年均递增63%。从2006年到2010年，共拨付再就业补助资金4.62亿元，，为企业改制的顺利进行提供了保障，维护了社会大局的稳定。

社会保障资金规模快速增长，2006年至2009年全市财政社会保障和卫生医疗累计支出73.8亿元，年均递增51%。

6.教育、科技、文化投入实现大幅度增长。“十一五”期间，各级财政部门认真贯彻落实科教兴市和教育强市战略，积极调整支出结构，不断健全投入增长机制，大幅度增加对教育、科学、文化事业的资金投入，投入总规模和增长幅度不断跨上新的台阶。2006—2009年全市财政预算内教科文支出累计达63.22亿元，且每年都在增长。资金投入的大幅度增长，有效地促进了全市教育、科学、文化社会事业的和谐发展。

（二）天水财税工作存在的问题

总体上看，“十一五”时期天水市的财税工作取得了一定的成就，财税体制改革也有了一定的成绩，保障了财政职能作用的发挥，较好地服务了改革发展稳定的大局。同时也要看到，由于受到地方经济社会发展阶段和发展水平的制约，与建立有利于转变经济发展方式的财税体制目标相比，现行财税体制还存在一些矛盾和问题。

1.财税制度不健全。税收体系存在缺陷，非税收入没有纳入政府收入体系的管理范围。税种不健全，一些能够调节社会分配功能的重要税种没有加入到财税体制中来，不能充分发挥税收的调节功能。增值税和所得税类型设置不够合理，没有重视资源与环境税。国有资本的经营收入没有纳入国家财政收入的范围。各级政府收入分配大部分呈现向上集中趋势，导致财力不均衡、各级地方政府收支不平衡的局面。分税制体制安排中，中央与地方收入划分不尽合理，作为中央税的增值税和企业所得税划为中央与地方共享税，既不利于中央宏观调控，也不利于生产要素的优化分配。分税制改革不彻底，只在中央与省之间建立比较规范的分税制体制，而省以下却没有一个行之有效的规范体制。(www.xing528.com)

2.财政支出没有充分体现公共服务的重要性。在财政支出结构中，政府投资一直较高。政府将大量的财政资源用于经济建设，甚至是竞争性领域的投资，相应削弱了对社保、医疗和教育等公共服务的投入。虽然近几年在民生投入方面做了大量工作，但历史积累的问题不可能短期内完全解决，因此从总量上看民生投入仍然较低。

3.各级政府的财力与事权不相匹配，无法促进基本公共服务均等化。各级地方政府财政问题突出，职能划分不够灵活，无法应付复杂多变的财政事务，经常出现政府财力与职能不相匹配的情况。转移支付制度不完善、结构不合理，带有明显的计划经济向市场经济转变的过渡期特性，不能同时平衡纵向财政和横向财政。一般性转移支付与专项转移支付在规模上走两个极端，且转移支付资金分配和管理不规范、不透明，主观随意性很大，负面作用大，使用效率低。

4.预算体制改革不完全，需要进一步深化。现行财政预算覆盖范围小，导致资金挪用现象严重，而缺乏中长期预算或周期预算的年度预算，具有顺周期作用，不利于宏观调控，与国家的发展规划不适应。同时，预算体制缺乏必要的监督机制，使得预算审核与审批失去本身应有的意义。政府预算制度还不够完整，预算完整性和透明度有待提高。

5.各方面的债务向财政日益聚集，化解政府财政风险的任务艰巨。由于财政赤字的存在，全市国有商业银行借款、国际金融组织贷款、外国政府贷款和国债转贷等政府性债务逐年增加，潜在风险将会对财政健康运行带来负面影响。

三、积极推进天水市财税体制改革与发展的思路

天水在积极推进财税体制改革的过程中，要认真贯彻落实科学发展关，抢抓机遇，积极争取项目和资金，支持经济跨越式发展；深化财税体制改革，优化收支结构，全力保障和改善民生，促进社会和谐稳定；逐步缩小市、县、区间财力差异，增强基层政府服务能力，努力实现公共服务均等化；狠抓基础管理工作，加强财政自身建设，提高财政管理科学化精细化水平。千方百计抓好财源建设，努力培育新的税收增长点，不断夯实财政增收基础。坚持依法治税，加大税收征管力度，积极组织非税收入，做到应收尽收。努力调整和优化财政支出结构，严格控制和压缩一般性支出，重点保证“三农”、社会事业、民生事业和重大项目支出，提高公共财政保障能力。进一步加强基层基础管理，提高财政管理的科学化、精细化水平。强化财政、审计监督，加强对重大财政政策执行、民生项目、惠农资金使用情况的监督检查，加大专项资金绩效评估力度，切实提高财政资金的使用效益。

（一）健全财力与事权相匹配的财政体制，促进基本公共服务均等化

从我国社会主义初级阶段基本国情出发，在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下，进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上，按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则，合理界定中央与地方的事权和支出责任，并逐步通过法律形式予以明确，哪些项目由国家、省级政府开支，哪些项目需由市、县级政府开支，其权力和责任都需在法律上加以明确，以避免财政支出的随意性和扯皮现象。对许多需要各级政府共同承担的事务应按照支出责任和受益程度的大小确定各级政府负担的开支比例，并以转移支付的方式将资金归集到承担具体事务的政府。应该从政府的职能，特别是提供公共产品这一基本前提出发，按照公共产品的层次性来规范各级政府间的事权及支出范围。力争首先在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任。同时，结合推进税制改革，按照税种属性和经济效率等基本原则，研究进一步理顺政府间收入划分，调动中央和地方的积极性。理顺各级政府间的分配关系，使每一级政府所拥有的财权与事权相对称，支出与责任相统一。积极探索共同事务的经费负担办法，根据各级受益程度，综合考虑县、乡财政的承受能力，确定合理的负担比例。

（二）健全和完善转移支付制度，提高转移支付资金使用效益

科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付，发挥好各自的作用，增加一般性转移支付的规模和比例，分类规范专项转移支付，并从监管制度、技术操作等方面着手，提高资金分配透明度，进一步提高转移支付资金使用效益。

根据各县区的财力水平和基本公共服务均等化的原则，在转移支付资金分配上体现县级财力最低保障机制、激励约束机制和风险化减机制，建立科学合理的县级财力最低保障分析、测算、评估体系。通过进一步规范完善的转移支付制度，逐步提高基本公共服务均等化水平，进一步调动县乡发展经济、培植财源、增收节支的积极性。

（三）完善预算编制和执行管理制度，提高预算完整性和透明度

完善预算编制，加快建立和形成由公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算组成的科学完整、有机衔接、相互联动、公开透明的政府预算体系，建立健全部门预算责任制度，改进预算编制方法，推进结余资金使用、资产管理与部门预算编制的有机结合；严格预算执行，强化预算支出执行管理，加强政府非税收入管理，推进国库集中收付制度，深化政府采购管理制度改革，不断提高预算执行的严肃性、效率性和效益性；注重绩效评价，建立健全绩效评价制度体系，逐步扩大财政支出绩效评价实施范围，完善绩效评价工作机制，提高绩效评价质量，拓展绩效评价结果运用，积极构建与公共财政相适应，以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的财政支出绩效管理体系。

要按照《政府信息公开条例》的要求，及时向社会公布财政收支统计数据，以及经人大审议通过的政府预决算、部门预决算和转移支付安排情况，主动公开财政规范性文件以及有关的财政政策、发展规划等，增强预算透明度，接受社会公众监督，促进依法理财、为民理财、阳光理财。

（四）健全和完善税收制度

加快完善税收制度，要坚持“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，优化税制结构，公平税收负担，规范收入分配秩序，促进经济健康发展。完善以流转税和所得税为主体税种，财产税、环境资源税及其他特定目的税相协调，多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系，充分发挥税收筹集国家财政收入的主渠道作用和调控经济、调节收入分配的职能作用。加快地方税收体系建设，增强地方政府提供基本公共服务的保障能力。在统一税政前提下，研究赋予地方适当的税政管理权，培育地方支柱财源，在支持重点企业技改，巩固基础性财源的基础上，不断挖掘新的收入增长点，立足天水区域优势，用足用好国家政策，争取引进一批潜力大、后劲足、贡献率高的新兴财源项目，切实改善税源结构，建立基础稳固，具有发展潜力的地方财政收入增长机制。从而尽可能通过增加地方本级收入，增强各地特别是中西部欠发达地区安排使用收入的自主性、编制预算的完整性和加强资金管理的积极性。同时，要按照强化税收、规范收费的原则，分类规范收费、基金管理，充分发挥税收在筹集国家财政收入中的主渠道作用。

（五）促进经济增长方式转变，做大财政经济“蛋糕”

采取措施大力支持国有企业发展。积极争取资金，深入实施工业强市战略和装备制造业行动计划，加快建设星火机械、华天电子、长城电器三大产业园，做大做强装备制造业，带动全市工业经济快速发展。认真落实积极的财政政策，大力支持企业改革，全面落实促进企业发展的财税措施，运用财政投入、税费优惠等手段，支持企业技术改造和自主创新，增强企业发展后劲，巩固财政增收基础。

加大鼓励、支持和引导非公有制经济发展的力度。整合现有非公有制经济发展资金，逐步增加专项投入，用于创业支持、成果转化和技术进步方面；进一步加大对中小企业发展和招商引资的经费投入力度，大力扶持民营经济发展，支持开发区和工业园区建设，为非公有制经济发展创造良好的环境。

转变财政支持经济增长的方式。加快推进经济结构调整，促进战略性新兴企业发展。加快节能减排重点工程建设，积极淘汰落后产能，推广使用高效节能技术和产品，完善生态效益补偿机制，大力发展绿色低碳经济。

（六）着力解决“三农”问题，推进社会主义新农村建设

完善农民减负增收机制，巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革。围绕“强基础、调结构、兴产业、扶龙头、促增收”，继续实施农民增收行动，加快推进新农村建设。加强农村生态环境建设，积极推广循环农业技术，提高农村可持续发展能力。加快天水国家农业高新园区示范发展，加大农业综合开发力度。严格实施各项强农惠农政策，继续深入实施促农增收“六大行动”，增加农民经营性收入。按照农业产业化发展的要求，不断壮大果品、蔬菜、畜牧三大主导产业，完善农业扶持政策，加强农业基础地位；依法安排并落实好财政支农投入；积极发展劳务经济，支持农民自主创业；支持建立农村公共服务体系，扩大公共财政在农村的覆盖面；加大财政扶贫计划，健全扶贫投入机制。

（七）完善“以人为本”的公共财政支出体系，支持各项社会事业发展

按照公共财政的要求，科学界定和规范财政资金供给范围，突出公共财政的公共性特征，不断提高财政保障能力。进一步优化财政支出结构，努力缩小县区之间、行业之间、单位之间在公共服务等方面的差距。贯彻“科教兴市”战略和“人才强市”战略，大力支持科教事业发展；建立文化投入的稳定增长机制，积极支持文化事业发展；加大财政公共卫生事业的投入，完善基本公共医疗和卫生服务体系建设，支持医药卫生体制改革；加强社会保障和就业工作，努力维护好人民群众的切身利益；加快安居工程建设；推进文体事业发展，加快建立覆盖城乡的公共文化服务体系。

（八）加强财政监督，积极推进依法理财

努力构建科学合理、系统全面、权责明确、运作规范的良性监督工作机制，明确监督重点，转变监督方式，完善部门内控机制，不断完善财政监督体系，保障财经秩序健康稳定。提高财政监督工作的规范化、制度化和高效化水平，实现对财政资金运行全过程科学有效的动态监控，全面提升财政监督能力，提高财政运行效益。对财政资金的使用效果开展跟踪、分析和评价，加大对财经领域中违法违纪问题的查处力度，适应绩效管理的新趋势，探索开展财政资金的绩效监督。继续开展重大财税政策实施情况专项检查调研，保障中央宏观调控政策的有效落实。

认真贯彻《监督法》，严格执行《甘肃省预算审批监督条例》和《甘肃省财政监督条例》，自觉接受人大监督，进一步扩大预算公开范围，细化预算公开内容，努力提高依法理财水平。牢固树立监督理念，将财政管理、监督贯穿于财政资金分配、使用、评价全过程，积极建立工作协调机制和信息共享机制，提升财政监督合力。加大对财政政策执行、民生项目、强农惠农资金使用等情况的专项监督检查，建立完善财政监督信息披露和公告制度，切实保障资金安全。